Глава 10. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о градостроительной деятельности при планировании и строительстве объектов инфраструктуры для несовершеннолетних

Одним из приоритетных поднаправлений прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав несовершеннолетних в сфере социально-экономического развития является эффективная работа, направленная на повышение качества жизни человека. Создание в городе системы образовательных учреждений и объектов социальной инфраструктуры, обеспечивающих доступное, качественное и непрерывное образование, а также высокое качество жизни и экологическую безопасность, - первостепенные задачи для органов государственной власти и местного самоуправления.

Объективная необходимость разработки комплекса программ перспективного планирования размещения образовательных учреждений и объектов социальной инфраструктуры в настоящее время обусловлена задачами по переходу к устойчивому развитию населенных пунктов.

В целях осуществления научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека Правительству РФ до 2024 г. поручено решить задачу по созданию условий для раннего развития детей в возрасте до трех лет, а также кардинальное повышение комфортности городской среды, повышение индекса качества городской среды на 30%, сокращение в соответствии с этим индексом количества городов с неблагоприятной средой в 2 раза.

Важнейшим направлением в решении вопроса доступности социальной среды для несовершеннолетних в современных условиях в связи с нарастанием объемов морального и физического износа устаревших объектов и растущей потребностью в объектах социальной инфраструктуры для несовершеннолетних является не только строительство новых объектов, но и реконструкция уже имеющихся строений. Реконструкция кварталов повысит комфорт проживания, преобразит внешний вид кварталов и населенных пунктов в целом. Одновременно с этим при реконструкции улучшаются эксплуатационные характеристики указанных объектов.

Актуальность реконструкции городских кварталов обусловлена социальными и градостроительными факторами. Социальные факторы связаны с низким качеством и потенциальной аварийностью социальных объектов, высокими эксплуатационными затратами на их содержание, накопленным неосуществленным ремонтом. В свою очередь, к градостроительным факторам относится неэффективное использование земельных участков.

Особого внимания со стороны органов прокуратуры требуют вопросы предоставления органами местного самоуправления в орган регистрации прав документов для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений об утверждении правил землепользования и застройки либо о внесении изменений в правила землепользования и застройки, а также вопросы установления или изменения границ земельных участков, на которых расположены или планируются к размещению объекты инфраструктуры для несовершеннолетних.

Представляется, что указанные вопросы актуальны, поскольку эффективным способом избежать градостроительных, земельных, социально-экономических и экологических проблем является надлежащее территориальное планирование и зонирование территории населенных пунктов, безопасное размещение указанных объектов.

Надзор за исполнением законодательства о градостроительной деятельности в городских и сельских населенных пунктах необходимо осуществлять по нескольким направлениям, приоритетность и содержание которых в конкретном населенном пункте зависит от состояния окружающей среды, социально-экономической ситуации, а также уровня эколого-правовой культуры соответствующих должностных лиц.

Кроме того, в самом Градостроительном кодексе РФ существенное внимание уделено процедурам принятия градостроительных документов, однако практически отсутствуют экологические требования, предъявляемые к содержанию такого рода документов, и экологические требования, предъявляемые на стадии размещения и проектирования хозяйственных и иных объектов*(49). Вместе с тем для устойчивого развития территорий, обеспечения надлежащего уровня жизнедеятельности проживающего населения, необходимо обеспечить действенный и системный надзор.

Прокурорский надзор за исполнением законов в указанной сфере должен рассматриваться как система действий, направленных на обеспечение функционирования органов прокуратуры для достижения цели осуществления надзорной деятельности. В свою очередь, определенные законом цели прокурорской деятельности заключаются в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства*(50).

Основой для реализации развития застроенных территорий являются документы территориального планирования, градостроительного зонирования и документация по планировке территории.

Вместе с тем имеется ряд причин, которые блокируют развитие. Так, несмотря на то что регионы приняли правовые акты о порядке проведения аукционов на право заключения договоров о развитии застроенных территорий, адресных муниципальных программ по развитию территорий и комплексном освоении территорий, указанных мер недостаточно.

Деятельность органов местного самоуправления по принятию решений о внесении изменений в документы территориального планирования, градостроительного зонирования и документация по планировке территории должны находиться под пристальным надзором органов прокуратуры, поскольку от качественности и обоснованности документации по планировке территории зависит не только внешний вид населенных пунктов, качество жизни граждан, но и доступность социальной среды для несовершеннолетних в современных условиях.

Комплексный подход к освоению территорий, учитывающий особенности застройки, возможности интенсивного использования земель в существующих границах населенного пункта, а также присоединение новых свободных земель, должен быть направлен на повышение безопасности и комфортности проживания, создание нового облика населенных пунктов.

Действия и решения органов власти и местного самоуправления должны создавать благоприятные условия для привлечения инвестиций в сферу деятельности по развитию социально-экономического потенциала населения, роста налоговых поступлений в бюджеты всех уровней государства.

Решение вопросов в сфере градостроительной деятельности является одним из традиционных направлений реализации функций местного самоуправления, основным предназначением которого является обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения конкретных муниципальных образований.

Как указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях, конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти; это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (Постановления Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 N 16-П, от 15.05.2006 N 5-П, от 18.05.2011 N 9-П, от 05.07.2017 N 18-П и др.).

В силу положений Конституции РФ обеспечение оптимального распределения полномочий по осуществлению мер по благоустройству территорий, включая инфраструктурные аспекты, и несению связанных с этим финансовых обязательств между органами государственной власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой, должно учитываться при выработке организационно-правового механизма государственной поддержки.

В этих условиях органы прокуратуры призваны осуществлять надзор за исполнением законов органами местного самоуправления в сфере принятия решений о развития застроенных территорий и реализации решений по планированию, строительству, модернизации объектов для детей.

Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

Градостроительное зонирование - это деятельность по разделению территории муниципального образования на зоны с установлением для каждой из них правового режима градостроительного использования - градостроительного регламента. Документами градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки.

Для установления архитектурно-планировочных принципов градостроительного зонирования необходимо определение цели градостроительного зонирования как формализации в виде системы градостроительных регламентов основных проектных решений, содержащихся в документах территориального планирования и планировки территорий. Определение архитектурно-планировочных принципов градостроительного зонирования, способствующих трансформации проектных решений генпланов городов в систему градостроительных регламентов, позволяет сохранить основы архитектурно-планировочного решения генерального плана, способствовать сбалансированности плана, своеобразия городской среды, обеспечения комфортности и доступности социальных объектов для несовершеннолетних.

В качестве принципов прокурорского надзора в сфере исполнения законодательство о градостроительной деятельности при планировании и строительстве образовательных учреждений и объектов социальной инфраструктуры для несовершеннолетних можно определить следующие:

- ограничение прав владельцев и пользователей недвижимости, поскольку любая деятельность порождает столкновение интересов и наличие конфликтов, повышение комфортности городской среды и индекса качества городской среды. Имеющаяся практика надзорных мероприятий и судебных решений формирует необходимое регулирование градостроительного зонирования - ограничение прав в возможностях использования недвижимости в интересах общества;

- градостроительное зонирование должно быть доступным для понимания граждан. Поскольку градостроительное зонирование относится к публичному типу регулирования, оно устанавливает градостроительные регламенты и порядок действий, которые строго определены действующим законодательством;

- гласность информации о землепользовании и застройке. Градостроительное зонирование предполагает максимально возможное информирование жителей и других заинтересованных лиц о градостроительных регламентах на территории всего муниципального образования, о сроках, объектах, субъектах, возможностях строительного развития социальной инфраструктуре для детей;

- прямое участие граждан в принятии решений о землепользовании и застройке. Указанный принцип реализуется в том числе путем проведения публичных слушаний;

- соблюдение прав, свобод и интересов граждан, инвесторов и государства. Реализация указанного принципа - одна из сложнейших задач;

- исполнение сбалансированных правовых и технических норм регулирования. В настоящее время достаточно много сложностей возникает при использовании земельных участков и объектов недвижимости для планирования и строительства объектов инфраструктуры для несовершеннолетних. Поскольку определенный вид деятельности регламентируется нормативно-правовыми нормами (правилами землепользования и застройки), в то время как возможность фактического использования и реализации данного права регулируется проектной документацией и нормативно-техническими документами.