Глава 9. Прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних

В соответствии с Конституцией РФ, национальным законодательством, с учетом соответствующих положений международных правовых актов, а также принимая во внимание, что Указом Президента РФ от 29.05.2017 N 240 2018-2027 гг. объявлены Десятилетием детства, необходимость обеспечения надлежащего уровня правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних со стороны государства в лице его уполномоченных органов не требует дополнительной аргументации.

В рамках реализации государственной политики в интересах детей большое внимание уделяется защите их конституционного права на жилище, особенно детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Меры, направленные на обеспечение жилищных прав несовершеннолетних, нашли свое отражение в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 09.10.2007 N 1351, в государственной программе Российской Федерации "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", утвержденной постановлением Правительства РФ от 30.12.2017 N 1710.

Несмотря на принимаемые на государственном уровне и уровне субъектов РФ меры, направленные на должную реализацию прав и законных интересов детей, состояние законности в рассматриваемой сфере правоотношений вызывает обоснованную обеспокоенность. Повсеместно нарушаются права детей на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, жилищные и иные социальные права. Значительное число нарушений выявляется в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Особую опасность представляют многочисленные нарушения прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей-инвалидов.

В этих условиях защита прав и законных интересов несовершеннолетних в силу ее актуальности и значимости остается в последние годы одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры, иных государственных органов и органов местного самоуправления, правозащитных и иных организаций.

Вместе с тем вопросам защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних не во всех субъектах РФ уделяется должное внимание. Имеют место недостатки в работе как органов прокуратуры, так и иных органов власти, призванных обеспечивать надлежащую защиту детей.

К наиболее актуальным составляющим прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних относятся:

- надзор за исполнением законов органами опеки и попечительства при выдаче разрешений на совершение сделок с жилой площадью несовершеннолетних, влекущих ее отчуждение;

- надзор за исполнением законов организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекунами (попечителями), приемными родителями при осуществлении деятельности по сохранности жилых помещений, принадлежащих на праве собственности либо по договору социального найма детям-сиротам или детям, оставшимся без попечения родителей, находящимся в учреждениях (организациях) для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, под опекой (попечительством), в приемной семье;

- надзор за исполнением законов, направленных на обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного жилья жилым помещением в соответствии с требованиями ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", а также осуществление иных мер в случае, если это предусмотрено законодательством РФ и субъектов РФ;

- надзор за соблюдением жилищных прав детей-инвалидов из числа детей-сирот в связи с имеющейся спецификой нормативно-правового регулирования данной категории детей.

На эффективности защиты прав, свобод и законных интересов детей негативно отражаются также несовершенство законодательства, особенно регионального, отсутствие единой правоприменительной судебной и прокурорской практики, единства теоретических подходов к проблемам защиты детей в различных сферах их жизнедеятельности.

Необходимость в жилом помещении, применительно к несовершеннолетним, является одним из условий развития личности, ее способностей, ценностных ориентиров и социально значимых качеств. Реализация обеспечения гарантированного существования и защита субъективных прав на жилые помещения - важнейшая задача правотворческой и правоприменительной деятельности.

Говоря о детях, следует выделить несколько категорией детей, поскольку среди них есть несовершеннолетние, имеющие родителей или одного из них, а также дети, требующие дополнительной социальной защиты со стороны государства, такие как дети-сироты; дети, оставшиеся без попечения родителей; дети, находящиеся под опекой (попечительством), а также дети, которые страдают тяжелой формой хронического заболевания.

Первая категория детей, имеющих родителей или одного из них, более защищена, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 54 СК РФ ребенок имеет право жить и воспитываться в семье, право на совместное проживание с родителями, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам. ГК РФ (п. 2 ст. 20), конкретизируя данное положение, указывает, что местом жительства несовершеннолетних, не достигших 14 лет, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей, опекунов, которые, как правило, и обеспечивают права и интересы своих детей в жилищной сфере.

Жилищные права несовершеннолетних имеют свою специфику, поскольку право проживания (пользования) принадлежит несовершеннолетнему и реализуется непосредственно самим несовершеннолетним, а вот вопросы защиты и распоряжения этим жилым помещением решают его законные представители.

В настоящее время право пользования жилым помещением несовершеннолетними и членами семьи собственника не конкретизировано, в частности в законодательстве отсутствует признак такого права - права следования: согласно п. 2 ст. 292 ГК РФ переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом.

Так, опасения вызывает отсутствие перспектив решения проблемы, связанной с обеспечением и защитой прав несовершеннолетних членов семьи собственника жилого помещения при ипотеке.

В случае обращения взыскания на жилое помещение, являющееся предметом ипотеки, на основании решения суда в соответствии со ст. 78 Федерального закона от 16.07.1998 N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (далее - Закон об ипотеке) прекращается право пользования квартирой залогодателя и всех лиц, проживающих совместно с ним.

Исключение из общего запрета на обращение взыскания по исполнительным документам на принадлежащее гражданину-должнику на праве собственности жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением, относительно предмета залога содержится и в п. 1 ст. 446 ГПК РФ.

Таким образом, действующее законодательство не устанавливает препятствий прекращения права пользования жилыми помещениями несовершеннолетних членов семей собственников жилых помещений при обращении взыскания на данное жилое помещение, являющееся предметом залога.

Единственным гражданско-правовым элементом механизма защиты прав несовершеннолетних членов семьи собственника жилого помещения являются правила п. 4 ст. 292 ГК РФ.

Согласно ч. 4 ст. 292 ГК РФ отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника, если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства.

При отчуждении жилого помещения, в котором проживает несовершеннолетний, согласия органа опеки и попечительства по общему правилу не требуется, поскольку предполагается, что несовершеннолетний находится на попечении родителей, и это не опровергнуто имеющейся у органа опеки и попечительства информацией об отсутствии попечения со стороны родителей.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 08.06.2010 N 13-П, Суд признал возможность судебной защиты прав тех несовершеннолетних, которые формально не относятся к находящимся под опекой или попечительством или к оставшимся (по данным органа опеки и попечительства на момент совершения сделки) без родительского попечения, но фактически лишены жилого помещения на момент совершения сделки по его отчуждению*(30).

Таким образом, Конституционный Суд РФ позволяет также обратиться за судебной защитой прав тех несовершеннолетних, которые считаются находящимися на попечении родителей, при том, однако, условии, что такая сделка (вопреки установленным законом обязанностям родителей) нарушает их права и охраняемые законом интересы.

Таким образом, Конституционный Суд РФ сформулировал позицию о приоритете конституционных прав личности в гражданско-правовых отношениях, что должно направлять суды при принятии решений, затрагивающих жилищные права несовершеннолетних, по указанному пути.

Однако анализ судебной практики по спорам, связанным с ипотекой, свидетельствует о наличии и противоположной практики, когда судебное обжалование договора ипотечного кредитования и последующее обращение взыскания на ее предмет, предпринимаемое законными представителями несовершеннолетних, в том числе в связи с отсутствием согласия органа опеки и попечительства, не находит должного отражения в позиции судов, усматривающих в этом недобросовестность должников, стремящихся уклониться от исполнения обязанностей по кредитному договору, и не принимающих интересы несовершеннолетних членов собственников семьи в качестве заслуживающих признания и защиты. При этом судами позиция Конституционного Суда РФ с учетом особенностей правового регулирования отношений по ипотеке приводится в ином толковании. Так, некоторые суды указывают, что ипотека как способ обеспечения исполнения обязательства сама по себе не является сделкой по отчуждению имущества*(31).

Вместе с тем в силу п. 3 ст. 6 Закона об ипотеке, если предметом ипотеки является имущество, на отчуждение которого требуется согласие или разрешение другого лица или органа, такое же согласие или разрешение необходимо для ипотеки этого имущества, за исключением ипотеки в силу закона.

Представляется, что оспаривание сделок по ипотеке в связи с отсутствием полученного своевременно согласия органа опеки и попечительства не самый лучший способ защиты жилищных прав несовершеннолетних, вместе с тем в настоящее время это единственно возможный способ защиты интересов несовершеннолетних членов семьи собственников, лишающихся при обращении взыскания на предмет ипотеки единственного пригодного для проживания жилого помещения.

Органами прокуратуры ведется активная работа в целях надлежащего исполнения нанимателями жилых помещений, членами семей которых по договорам социального найма являются дети-сироты, обязанностей по оплате коммунальных услуг, проводятся мероприятия, направленные на устранение нарушений.

Так, в силу положений ст. 67, 69 ЖК РФ наниматель жилого помещения по договору социального найма обязан своевременного вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги.

Вместе с тем лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющимися нанимателями жилых помещений специализированного жилищного фонда, указанные требования законодательства не всегда исполняются.

В свою очередь организации в сфере жилищного контроля надлежащие меры по взысканию задолженности по оплате жилого помещения и коммунальных услуг не принимают, что ставит под угрозу права добросовестных жителей, в том числе лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на обеспечение коммунальными услугами надлежащего качества, а также право на благоприятные условия проживания в многоквартирных домах, наносит ущерб государству в лице ресурсоснабжающих организаций.

По результатам проверки в адрес руководителей организаций внесены представление, которые рассмотрены и удовлетворены.

Представляется целесообразным и проведение контрольных проверок деятельности организаций в сфере жилищного контроля.

По итогам надзорных мероприятий средства прокурорского реагирования прежде всего должны быть направлены на профилактику нарушений в отношении жилищных прав несовершеннолетних, своевременное и единообразное исполнение действующего законодательства органами опеки и попечительства, а также на правовое просвещение представителей несовершеннолетних.

В Российской Федерации государственная семейная политика представляет собой целостную систему принципов, задач и приоритетных мер, направленных на поддержку, укрепление и защиту семьи как фундаментальной основы российского общества, сохранение традиционных семейных ценностей, повышение роли семьи в жизни общества, повышение авторитета родительства в семье и обществе, профилактику и преодоление семейного неблагополучия, улучшение условий и повышение качества жизни семей.

Распоряжением Правительства РФ от 25.08.2014 N 1618-р утверждена Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года, одной из целей которой является совершенствование системы налогообложения для лиц с семейными обязанностями с учетом идеи посемейного налогообложения, которая рассматривается как одна из составляющих развития системы государственной поддержки семей, в том числе при рождении и воспитании детей*(32).

В Концепции в качестве одного из основополагающих принципов указывается не только презумпция добросовестности родителей в осуществлении родительских прав, повышение авторитета родительства в семье и обществе, но и ответственность каждой семьи за воспитание, образование и развитие личности ребенка и за сохранение его здоровья. Принцип стимулирования исполнения родительских обязанностей предполагает прежде всего стимулирование добровольного исполнения обязанностей по содержанию детей, а также иных нетрудоспособных членов семьи, обеспечение обучения несовершеннолетних детей, последнее является конституционной обязанностью родителей (п. 42, 45 ст. 217 НК РФ). Стимулирование обеспечения жилищем детей реализуется посредством закрепления права на двойной имущественный вычет в тех случаях, когда имущество приобретается на несовершеннолетних детей (п. 5-6 ст. 220 НК РФ).

Исходя из конституционного принципа равного налогового бремени при подоходном налогообложении, требуется учет экономического положения не только конкретного налогоплательщика, но и несовершеннолетних членов его семьи. Между тем право на получение в полном объеме имущественного налогового вычета налогоплательщиком, оплатившим за счет собственных средств приобретение совместно с несовершеннолетними детьми в общую долевую собственность объекта недвижимости, в Налоговом кодексе РФ не предусмотрено, что ранее приводило к ущемлению прав таких налогоплательщиков.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал (в частности, Постановление от 31.05.2005 N 6-П*(33), Определение от 16.04.2009 N 495-О-О*(34)), что право собственности предполагает не только возможность реализации собственником составляющих это право правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом, но и несение бремени содержания, принадлежащего ему имущества.

Родители, имеющие несовершеннолетних детей и расходующие собственные средства на приобретение объектов недвижимости в общую долевую собственность с ними, включая случаи, когда возникновение отношений общей долевой собственности предписывается императивными правовыми нормами, образуют самостоятельную группу налогоплательщиков. В силу конституционного принципа равенства налогообложения, на котором основано законодательство о налогах и сборах (п. 1 ст. 3 Налогового кодекса РФ), эта группа налогоплательщиков не может быть поставлена в худшее положение по сравнению с другими плательщиками налога на доходы физических лиц.

При рассмотрении вопроса о предоставлении имущественного вычета Конституционной Суд РФ в мотивировочной и резолютивной частях Постановления от 13.03.2008 N 5-П дал системное толкование норм законодательства РФ*(35).

Так, родитель, который за счет собственных средств приобрел жилье в общую долевую собственность со своим несовершеннолетним ребенком, имеет право на имущественный вычет в размере фактически произведенных расходов, но не более предельной суммы имущественного вычета в целом на родителя. Вычет в отношении расходов на долю ребенка предоставляется, если на момент регистрации права собственности, а в случае заключения договора участия в долевом строительстве - на момент оформления акта приема-передачи недвижимости, ребенок не достиг совершеннолетия (подп. 6 п. 3, п. 6 ст. 220 НК РФ).

Кроме того, в решении от 01.03.2012 N 6-П Конституционный Суд РФ признал право родителя, который понес расходы на приобретение на территории Российской Федерации жилого помещения в собственность своего несовершеннолетнего ребенка, на однократное использование имущественного налогового вычета по налогу на доходы физических лиц в сумме фактически произведенных расходов в установленных законом пределах*(36).

При этом ребенок, на имя которого родителем была приобретена недвижимость, не лишается права на получение имущественного налогового вычета в будущем, в том числе до наступления совершеннолетия, когда у него появятся источники собственного дохода, формирующие налоговую базу по налогу на доходы физических лиц, за счет которых им может быть приобретено в собственность другое жилое помещение.

При решении вопроса о предоставлении родителю, который понес расходы на приобретение жилья в собственность своего несовершеннолетнего ребенка, имущественного налогового вычета должны быть приняты во внимание документы, подтверждающие факт несения им указанных расходов (выписки по операциям на счете в банке, расписки в получении продавцом наличных денег и т.д.).

Органами прокуратуры выявляются нарушения в ходе проверок осуществления контроля за использованием жилых помещений и (или) распоряжением жилыми помещениями, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых являются дети-сироты; за обеспечением надлежащего санитарного и технического состояния этих жилых помещений, а также контроля за использованием жилых помещений специализированного жилищного фонда, предоставленных детям-сиротам.

В Федеральном законе от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"*(37) предусмотрена обязанность органа исполнительной власти субъекта РФ осуществлять контроль за использованием жилых помещений и (или) распоряжением жилыми помещениями, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых являются дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, обеспечением надлежащего санитарного и технического состояния этих жилых помещений.

Предусмотренный контроль следует рассматривать как составную часть контроля за сохранностью имущества детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 19-23 Федерального закона от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве"). Поэтому реализацию данного вида контроля целесообразно отнести к компетенции органа опеки и попечительства субъекта РФ.

Осуществление контроля за сохранностью и использованием жилых помещений, закрепленных за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, носит комплексный характер. Активную роль в обеспечении сохранности жилых помещений детей должны осуществлять непосредственно законные представители несовершеннолетних под контролем со стороны органа опеки и попечительства субъекта РФ. Кроме того, орган опеки и попечительства субъекта РФ осуществляет взаимодействие с заинтересованными органами исполнительной власти субъекта РФ в рамках установленной компетенции для выявления, предотвращения и устранения порчи и разрушения жилых помещений, соблюдения требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических и экологических требований.

Подчеркнем, что осуществление контроля за сохранностью жилых помещений, закрепленных за детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, должно способствовать возврату детей в указанные жилые помещения и обеспечению возможности проживания в них.

Проверками, проведенными органами прокуратурами, установлены нарушения, выразившиеся в несоблюдении сроков издания организационных правовых актов органами власти о включении лиц в список и направления соответствующего уведомления гражданину; непроведении своевременной актуализации учетных дел граждан, подлежащих обеспечению жилыми помещениями; несвоевременном формирования и утверждении плана-графика проверок жилых помещений детей-сирот, включенных в адресный перечень; ненаправлении уведомления лицам из числа детей-сирот о времени и дате проведения проверки; непроведении проверок в установленные планом-графиком сроки; неосуществлении повторных выходов в адрес при отсутствии доступа в квартиру и составлении актов о якобы проведенных обследованиях с внесением в них данных о жилых помещениях, полученных в государственных органах; непринятие должных мер при выявлении ненадлежащего состояния жилых помещений, занимаемых лицами из числа детей-сирот; нарушении сроков составления актов; участии в проведении проверок лиц, не являющихся членами комиссий.

Так, прокуратурой района в ходе проверки выявлен факт непроведения обследования жилого помещения, предоставленного лицу из числа детей-сирот, сотрудниками центра социального обслуживания населения района, вместе с тем проверке представлен акт, что свидетельствовало о формальном подходе к исполнению возложенных на сотрудников обязанностей постинтернатного сопровождения выпускников организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

По результатам проведенной проверки прокуратурой принят комплекс мер реагирования с целью устранения нарушений, причин и условий, им способствующих.

С учетом изложенного представляется, что средства прокурорского реагирования прежде всего должны быть направлены на профилактику нарушений, правовое просвещение представителей несовершеннолетних, а также устранение причин и условий выявленных нарушений.

Важным и эффективным способом защиты прокурором прав несовершеннолетних на жилище выступает защита в порядке гражданского судопроизводства.

Основания обращения прокурора в суд общей юрисдикции в защиту жилищных прав несовершеннолетних предусмотрены ГПК РФ, иными федеральными законами.

Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого служит обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов, в том числе в сфере обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах.

Пункт 3.3 приказа Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 N 188 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи" обязывает прокуроров своевременно и принципиально реагировать на случаи нарушения жилищных и имущественных прав несовершеннолетних, принимать исчерпывающие правовые меры к их восстановлению.

Поводом для обращения прокуроров в суд в защиту жилищных прав детей, как правило, служат результаты общенадзорных прокурорских проверок исполнения законодательства о несовершеннолетних и жилищного законодательства, а также обращения (заявления, жалобы) законных представителей несовершеннолетних и иных граждан, самих несовершеннолетних.

Верховный Суд РФ признал и подтвердил безусловное и очевидное право прокурора обращаться в суд в интересах несовершеннолетних*(38). Сложности в доказывании прокурорами своего права на обращение в суд в интересах конкретного лица также сами по себе не свидетельствуют о необходимости изменения закона. Скорее, это повод задуматься о совершенствовании средств прокурорского реагирования.

Реализация прокурором полномочий, предусмотренных ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, в части предъявления заявлений в интересах несовершеннолетних является одной из гарантий защиты прав несовершеннолетнего.

Анализ практики свидетельствует о том, что сами несовершеннолетние в большинстве случаев нарушения их жилищных прав не в состоянии самостоятельно обратиться в суд в силу их физической, умственной, психологической и социальной незрелости, отсутствия жизненного опыта, должного образования.

Значительную часть исков прокуроров составляют иски о защите жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и в первую очередь иски о предоставлении жилья таким детям.

В настоящее время Российской Федерацией, а также ее субъектами принимаются отдельные правовые акты, предусматривающие обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством).

Например, Федеральным законом от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" предусмотрены меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством) и не имеющих закрепленного жилого помещения.

В настоящее время жилые помещения предоставляются по договору найма специализированного жилого помещения, при этом такие дети не могут быть выселены из специализированных жилых помещений, которые должны находиться в границах соответствующего населенного пункта. Право на обеспечение жилыми помещениями сохраняется за лицами, отнесенными к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигшими возраста 23 лет, до фактического обеспечения их жилыми помещениями.

Таким образом, федеральным законодателем предусмотрено незамедлительное предоставление жилого помещения специализированного жилищного фонда данной категории граждан по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. Порядок, обеспечивающий своевременное обеспечение детей-сирот такими жилыми помещениями, устанавливается законом субъекта РФ. При этом установленный законом субъекта РФ порядок не должен ограничивать права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, либо существенно затруднять реализацию прав, установленных федеральным законом.

Органами прокуратуры выявляется внушительное количество нарушений в сфере исполнения законов о жилищных правах несовершеннолетних, в том числе многочисленные факты незаконного отказа в предоставлении жилых помещений детям-сиротам, в том числе в связи с неверным толкованием положений ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Правоприменительная практика свидетельствует о том, что дети-сироты должны реализовывать свое право на жилище на законных основаниях по месту жительства, которым стало место их фактического проживания (постоянного или преимущественного)*(39).

Аналогичной позиции последовательно придерживается и Верховный Суд РФ. В Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с обеспечением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 20 ноября 2013 г., разъяснено, что единственным критерием места предоставления жилого помещения детям-сиротам федеральным законодателем названо место жительства этих лиц*(40).

Судом установлено, что местом жительства и местом жилищного обеспечения ребенка-сироты и ребенка, оставшегося без попечения родителей, в отношении которого установлено попечительство, является субъект РФ, в котором находится место жительства его попечителя, независимо от наличия или отсутствия у данного ребенка регистрации по месту жительства в этом месте, за исключением случаев их раздельного с попечителем проживания на основании полученного в установленном порядке разрешения органа опеки и попечительства.

Указанные меры направлены на социальную адаптацию и предотвращение нарушений жилищных прав перечисленных категорий детей.

В отношении детей, страдающих тяжелой формой хронического заболевания, положения ст. 57 ЖК РФ содержат требования о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма вне очереди.

В Постановлении от 22.01.2018 N 4-П Конституционный Суд РФ дал оценку конституционности п. 3 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса РФ*(41).

Оспоренное положение являлось предметом рассмотрения, поскольку на его основании решался вопрос о предоставлении жилого помещения по договору социального найма несовершеннолетнему, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, указанного в перечне, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (далее - соответствующим заболеванием), в случае, когда члены его семьи, с которыми он совместно проживает, состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

Конституционный Суд РФ признал оспоренное положение не противоречащим Конституции РФ, поскольку оно:

- предполагает вынесение решения о внеочередном предоставлении жилого помещения по договору социального найма несовершеннолетнему гражданину, страдающему соответствующим заболеванием, с учетом площади, необходимой для проживания в нем также по крайней мере одного взрослого члена семьи, осуществляющего уход за этим несовершеннолетним;

- само по себе не может служить основанием для отказа в предоставлении жилого помещения несовершеннолетнему гражданину, страдающему соответствующим заболеванием, с учетом необходимости проживания в нем также его родителей и других членов семьи, если, исходя из обстоятельств конкретного дела, их совместное проживание является определяющим для состояния здоровья несовершеннолетнего, его развития и интеграции в общество и при наличии у публичного образования фактических возможностей для предоставления жилого помещения соответствующей площади.

Во исполнение постановления Конституционного Суда РФ от 22.01.2018 N 4-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 части 2 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой граждан А.А. Шакировой, М.М. Шакирова и А.М. Шакировой" в субъектах РФ проводится работа по приведению законодательства в соответствие с правовой позицией, изложенной постановлении Конституционного Суда РФ.

Так, в Тюменской области, по инициативе прокурора субъекта РФ принят Закон Тюменской области от 02.07.2018 N 65 "О внесении изменения в статью 15 Закона Тюменской области "О порядке учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставленных им по договорам социального найма, и предоставления жилых помещений в Тюменской области", устранивший препятствия для реализации несовершеннолетним гражданином, страдающим тяжелой формой хронического заболевания, права на получение жилого помещения по договору социального найма с учетом площади, необходимой для проживания лица, осуществляющего за ним уход.

В практике прокурорского надзора достаточно часто рассматриваются вопросы выполнения государством и муниципальными образованиями социальных гарантий, предусмотренных законодательством и направленных на обеспечение детей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, поскольку обеспечение гарантий в жилищной сфере является затратной функцией.

Однако отсутствие средств не освобождает органы власти от исполнения обязанности, закрепленной законом.

Результаты анализа правоприменительной практики органов прокуратуры свидетельствуют о наличии нарушений, связанных с недофинансированием либо отсутствием финансирования мероприятий, направленных на реализацию государственной гарантии по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Причины этого следующие: а) отсутствие в бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год денежных средств на выполнение расходных обязательств в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"; б) нецелевое расходование бюджетных средств, выделенных на приобретение жилья для дальнейшего его предоставления детям-сиротам; в) недофинансирование из соответствующего бюджета мероприятий, направленных на реализацию права по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; г) невыделение денежных средств из бюджета субъекта РФ бюджетам муниципальных образований при передаче государственных полномочий по обеспечению жильем таких детей, органам местного самоуправления*(42).

Так, можно отметить, что в Определениях от 22.04.2010 N 605-О-О *(43) и от 05.02.2009 N 250-О-П *(44) Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных нормативов после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил РФ, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, является государственным полномочием субъекта РФ, осуществляется исполнительными органами государственной власти субъекта РФ по месту жительства таких детей и может быть возложено на органы местного самоуправления только с соблюдением установленного федеральным законом порядка наделения их соответствующими государственными полномочиями.

Кроме того, в ходе осуществления надзорных мероприятий при проверке исполнения жилищного законодательства и порядка финансирования бюджетных обязательств необходимо учитывать, что на органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не может быть возложена обязанность по осуществлению полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств за счет собственных средств субъектов РФ и муниципальных образований. Указанные аспекты разъяснены в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24.12.2013 N 30-П*(45) и Определении от 15.01.2015 N 2-О-Р*(46).

Учитывая, что льгота по предоставлению жилой площади лицам, страдающим заразными формами туберкулеза, предусмотрена федеральным законодательством, а также то, что порядок компенсации предоставленных льгот на федеральном уровне не установлен и компенсация расходов на обеспечение жильем лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, не предусмотрена за счет средств субъекта РФ, финансирование расходов на предоставление жилых помещений должно осуществляться за счет средств федерального бюджета.

У прокурора имеются установленные законом полномочия для восстановления нарушенных жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, устранения выявленных нарушений законов, причин и условий, им способствующих.

Выбор мер прокурорского реагирования зависит от выбора тактики прокурорского реагирования на нарушение закона*(47). Прокурор должен применять такие средства реагирования, которые с большей степенью вероятности приведут к устранению причин и условий, способствующих нарушению жилищных прав указанной категории детей.

Необходимо учитывать требования п. 16 Приказа N 195, согласно которому в документах прокурорского реагирования необходимо указывать правовую сущность, а также последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц, при необходимости участвовать в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования, осуществлять контроль фактического устранения нарушений законов, принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора.

Однако только внесение актов прокурорского реагирования на нарушения жилищных прав несовершеннолетних само по себе не свидетельствует о достижении задач прокурорского надзора.

Надзорная деятельность прокурора должна завершаться контрольно-проверочной стадией, выражающейся в проведении контрольных проверок исполнения законных требований прокуроров, содержащихся в актах прокурорского реагирования, а также стадией определения эффективности надзорной деятельности с точки зрения ее влияния на состояние законности, что обычно делается по истечении календарного года*(48).

Главным критерием эффективности прокурорского надзора является реальное устранение выявленных нарушений жилищных прав несовершеннолетних.

В заключение полагаем необходимым отметить, что надлежащая организация надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних способствует своевременному восстановлению их нарушенных прав и законных интересов, повышению эффективности деятельности прокурора в исследуемой сфере правоотношений, в связи с чем важное значение приобретает совершенствование методики прокурорской проверки.

Судебная практика

По делу о проверке конституционности отдельных положений подпунктов 1 и 2 пункта 1 статьи 220 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С.И. Аникина, Н.В. Ивановой, А.В. Козлова, В.П. Козлова и Т.Н. Козловой: Постановление Конституционного Суда РФ от 13.03.2008 N 5-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2008. - N 3.

По делу о проверке конституционности положения абзаца второго подпункта 2 пункта 1 статьи 220 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.03.2012 N 6-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2012. - N 3.

По делу о проверке конституционности пункта 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой граждан А. А. Шакировой, М. М. Шакирова и А. М. Шакировой: Постановление Конституционного Суда РФ от 22.01.2018 N 4-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2018. - N 3.

По делу о проверке конституционности пункта 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки В. В. Чадаевой: Постановление Конституционного Суда РФ от 08.06.2010 N 13-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2010. - N 5.

По делу о проверке конституционности статей 4, 5 и пункта 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" в связи с запросами Правительства Волгоградской области и Правительства Сахалинской области: Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.2013 N 30-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2014. - N 2.

По делу о проверке конституционности Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" в связи с запросами Государственного собрания - Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Н. Шевцова: Постановление Конституционного Суда РФ от 31.05.2005 N 6-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2005. - N 4.

По делу о проверке конституционности частей третьей и пятой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", части первой статьи 439 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и пункта 4 части 1 статьи 43 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в связи с жалобой граждан В.В. Однодворцева, Е.В. Однодворцева, М.Е. Однодворцева, Н.В. Однодворцевой и Т.П. Однодворцевой: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2020 N 30-П.

Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации городского округа "Город Волгореченск" Костромской области на нарушение конституционных прав и свобод абзацем вторым пункта 1 статьи 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", частью 1 статьи 6 Закона Костромской области "О государственном обеспечении и дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Костромской области" и частью 3 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации: Определение Конституционного Суда РФ от 22.04.2010 N 605-О-О.

Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Федорюка Сергея Юрьевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 210 и 543 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 15 Закона Российской Федерации "Об обеспечении Единства измерений", статей 376, 381, 388 и 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: Определение Конституционного Суда РФ от 16.04.2009 N 495-О-О.

По жалобе муниципального образования - городского округа "Город Чита" на нарушение конституционных прав и свобод абзацем вторым пункта 1 статьи 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей": Определение Конституционного Суда РФ от 05.02.2009 N 250-О-П.

По ходатайству Администрации Волгоградской области о разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2013 года N 30-П: Определение Конституционного Суда РФ от 15.01.2015 N 2-О-Р // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2015. - N 3.

Об обращении взыскания на имущество, взыскании суммы долга по договору об ипотеке, процентов и пеней: определение Верховного Суда РФ от 06.08.2013 N 24-КГ13-4.