Глава 13. Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства в сфере образования, досуга, профилактики правонарушений несовершеннолетних

Статья 6 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ (далее - БК РФ) определяет, что бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Законность непосредственно связанных с бюджетом правоотношений значима для обеспечения национальной безопасности, выступает важной составляющей основы функционирования публично-правовых образований всех уровней, а также затрагивает права, свободы и законные интересы каждого в Российской Федерации в социальной сфере (образование, здравоохранение, жилищные права, досуг, меры социальной поддержки и пр.) и иных областях правоотношений. Современное состояние законности в сфере бюджета показывает, что имеют место многочисленные факты неисполнения требований законов, незаконных действий со средствами бюджета нарушения прав граждан, интересов общества и публично-правовых образований.

Правовая основа надзора за исполнением бюджетного законодательства в сфере образования, досуга, профилактики правонарушений несовершеннолетних

В силу ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из указанного Кодекса, принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ), законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, законов субъектов РФ о бюджете ТФОМС, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения*(60), указанные в ст. 1 БК РФ.

Статья 3 БК РФ устанавливает, что в число нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, входят:

- указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие бюджетные правоотношения, указанные в п. 1 ст. 1 БК РФ;

- нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, муниципальные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения*(61).

Таким образом, круг нормативных правовых актов достаточно широк. Также отметим, что изменения федерального законодательства должны учитываться органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля и своевременно отражаться в нормативных правовых актах (в БК РФ только за последнее время изменения вносились многократно: в 2016 г. 9 раз, в 2017 г. - 10 раз, в 2018 - 5 раз), а также организациями, осуществляющими полномочия в отношении несовершеннолетних в социальной сфере, в области профилактики правонарушений.

Задачи прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства в сфере образования, досуга, профилактики правонарушений несовершеннолетних

Это направление надзора выступает составляющей надзора за исполнением законов в сфере экономики наряду с такими направлениями, как надзор за исполнением законов о собственности, о земле, о предпринимательской деятельности, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства (пункт 8 Приказа N 195).

В качестве важнейших задач надзора в рассматриваемой сфере указанный приказ в п. 8 определяет:

- обеспечение надлежащего взаимодействия с уполномоченными контролирующими органами в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности, в первую очередь - со Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами публично-правовых образований;

- оценку законности распоряжения государственным имуществом;

- противодействие коррупции;

- защиту интересов государства, общества и участников экономической деятельности;

- при осуществлении надзора не допускать необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами; не допускать использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений.

Второй аспект надзора за исполнением бюджетного законодательства в сфере образования, досуга, профилактики правонарушений несовершеннолетних заключается в особых правоотношениях с участием несовершеннолетних. В связи с этим необходимо обратиться к приказу Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 N 188 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи", п. 5 которого акцентирует внимание на необходимости регулярно проверять исполнение законов, регламентирующих условия содержания, воспитания и обучения детей, защиту личных и имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, финансирование и целевое расходование средств в учреждениях органов здравоохранения, образования и социальной защиты населения.

Объекты прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства в сфере образования, досуга, профилактики правонарушений несовершеннолетних

В ходе осуществления надзора целесообразно четко определить объекты надзора и круг вопросов, входящих в их компетенцию.

В соответствии со ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности (т.е. бюджетный процесс, в соответствии со ст. 6 БК РФ). Формулировка абз. 1 ст. 1 БК РФ позволяет отнести к субъектам бюджетных правоотношений лиц, для которых в нормах БК РФ определены права и обязанности, а именно:

- хозяйственные товарищества и общества, государственные (муниципальные) унитарные предприятия (ст. 42);

- организации - плательщики платежей в бюджет (ст. 47.2);

- юридические лица, не являющиеся государственными (муниципальными) учреждениями и унитарными предприятиями (ст. 69);

- бюджетные и автономные учреждения, некоммерческие организации, не являющиеся государственными (муниципальными) учреждениями, лица, участвующие в закупке товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд (ст. 69.1);

- казенные учреждения (ст. 70);

- получатели бюджетных средств (ст. 73);

- юридические лица, 100% акций (долей) которых принадлежит Российской Федерации (ст. 78);

- государственные корпорации (компании), публично-правовые (ст. 78.3). Указанных лиц надлежит отнести к числу субъектов правоотношений в сфере бюджета и соответственно к объектам прокурорского надзора.

Абзац 2 ст. 1 БК РФ позволяет отнести к объектам надзора прокурора перечисленных ст. 152 БК РФ участников бюджетного процесса:

- главу муниципального образования;

- представительные органы местного самоуправления;

- исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований;

- Центральный банк РФ;

- органы муниципального финансового контроля;

- главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств;

- главных администраторов (администраторов) доходов бюджета;

- главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;

- получателей бюджетных средств (хозяйствующие субъекты, индивидуальных предпринимателей и пр.).

Кроме этого, в число объектов надзора должны быть включены органы контроля (глава 26 БК РФ определяет их компетенцию и полномочия).

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия - это установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. Поскольку органы государственной власти, органы местного самоуправления наделены указанными полномочиями, их надлежит включить в число участников бюджетного процесса и соответственно - объектов надзора.

Из указанных нами выше объектов надзора особое внимание должно уделяться проверке исполнения бюджетного законодательства государственными органами (их территориальными органами), органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления; а также в соответствии с п. 5 приказа Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 N 188 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи" - учреждениями органов здравоохранения, образования и социальной защиты населения; а также организациями, осуществляющими деятельность в сфере досуга, органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (определены ст. 4 Закона N 120-ФЗ). Кроме того, целесообразно дополнить перечень основных объектов, подлежащих проверке, организациями различных организационно-правовых форм, осуществляющими деятельность в социальной сфере, субъектами предпринимательства.

Рассмотрим особенности проверки исполнения законов в сфере бюджета на уровне муниципальных образований.

Сразу подчеркнем, что рассмотренные ниже особенности могут быть приняты во внимание и при проведении специализированной проверки исполнения бюджетного законодательства, и при проведении проверки исполнения норм других отраслей права, реализация которых требует бюджетного финансирования.

Полномочия представительных органов муниципальных образований установлены ст. 153 БК РФ.

Полномочия исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований установлены п. 1 ст. 154 БК РФ.

Бюджетные полномочия исполнительно-распорядительного органа городского, сельского поселения, являющегося административным центром муниципального района, могут осуществляться исполнительно-распорядительным органом муниципального района, в состав которого входит указанное городское, сельское поселение, если в соответствии с законодательством РФ исполнительно-распорядительный орган городского, сельского поселения не образуется (п. 1 ст. 154 БК РФ). Целесообразно в данном случае определить обязательность осуществления таких полномочий, а не возможность.

Полномочия финансовых органов муниципальных образований установлены п. 2 ст. 154 БК РФ.

Полномочия контрольно-счетных органов муниципальных образований установлены ст. 157 БК РФ и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований" (ч. 2 ст. 157 БК РФ).

Федеральное казначейство проводит анализ исполнения бюджетных полномочий органов муниципального финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) местных администраций (п. 3 ст. 157 БК РФ).

Права и обязанности иных объектов надзора, не являющихся органами власти и местного самоуправления, были указаны нами ранее.