Особенности проверки прокурором исполнения законов при проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации детских учреждений и объектов социальной инфраструктуры

Подготовка к проведению проверочных мероприятий по исполнению градостроительного законодательства при планировании развития территорий городских и сельских поселений зависит от множества факторов и должна осуществляться с учетом взаимосвязи размещения зон общественных центров, жилой застройки, улично-дорожной сети, озелененных территорий общего пользования, а также в увязке с планировочной структурой населенного пункта в целом в зависимости от его величины и природных особенностей территории.

Для организации эффективной надзорной деятельности органами прокуратуры используются научные достижения и методические рекомендации по отдельным направлениям надзорной деятельности, таким как надзор за исполнением законов в сфере экологии, государственного и муниципального имущества, земельной, градостроительной сферах и т.д.*(51)

Информационно-аналитическое обеспечение, прогнозирование, планирование, работа с кадрами и координация деятельности структурных подразделений органов прокуратуры имеют важное значение для эффективной надзорной деятельности органов прокуратуры*(52).

Организация информационно-аналитической работы органов прокуратуры и каждого работника прокуратуры различна, поскольку каждый использует свои способы и приемы сбора и обработки информации. Это обусловлено особенностями восприятия и оценки информации, для каждого они индивидуальны. Результативность надзорных мероприятий во многом зависит от правильного определения источников информации, аналитических способностей, умения выделять главные и первоочередные задачи.

Информационно-аналитическая работа представляет собой постоянный процесс сбора, учета, накопления, обмена информацией (информационное обеспечение) и ее мыслительно-логической обработки: уяснения, обобщения, оценки, построения выводов и предложений (аналитическое обеспечение). Такая работа проводится с целью повышения эффективности деятельности органов прокуратуры, в том числе путем более качественной работы с интересующей прокурора информацией*(53).

Основными способами информационно-аналитического обеспечения прокурора достоверными данными о состоянии преступности были и остаются поиск сопоставимых показателей из разных источников, их сверка, а также анализ. Помимо традиционно используемых источников информации в виде статистических данных, поступающих из государственных и иных органов, материалов уголовных, гражданских и административных дел, правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления, материалов ведомственных и вневедомственных проверок, сообщений средств массовой информации, жалоб и обращений юридических и физических лиц в последние годы сотрудники правоохранительных органов стали больше внимания обращать на мнение населения, отношение общества к состоянию правопорядка и преступности в конкретном регионе и учитывать его в своей работе*(54).

Деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного развития территорий и поселений, с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных и других особенностей конкретных территорий должна быть направлена на создание благоприятных условий для проживания населения, ограничение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и ее рациональное использование в интересах настоящего и будущих поколений.

Посредством градостроительной деятельности реализуется большинство муниципальных целевых программ и инвестиционных проектов, формируются планировка и застройка территории, оптимизируется в соответствии с зонированием территории размещение объектов жилищного строительства, городского хозяйства и социальной сферы, транспортных и инженерных коммуникаций, формируется архитектурный облик населенных пунктов, улучшается состояние городской среды.

Поэтому наличие информационно-аналитической базы в органах прокуратуры является залогом успешного надзора за комплексным социально-экономическим развитием соответствующей территории.

Целью информационного обеспечения надзора органов прокуратуры за исполнением законов в сфере градостроительной деятельности является своевременное предоставление органами государственной власти, органами местного самоуправления полной и достоверной информации, необходимой при регулировании градостроительной деятельности и защите прав граждан и иных участников указанной деятельности. Создание такой системы информационного обеспечения органов прокуратуры необходимо для оперативного получения сведений о состоянии, использовании и условиях использования территории, необходимых органам государственной власти и местного самоуправления при выполнении ими обязанностей по организации территориального планирования и регулирования развития территории; мониторинга реализации градостроительных решений; соблюдения градостроительных ограничений и регламентов; изменений состояния, использования и условий использования территории. При этом важно обеспечить именно системность поступления соответствующей актуальной информации.

Необходимость поступления оперативной и достоверной информации в органы прокуратуры о градостроительной деятельности обусловлена тем, что градостроительство определяет социальное устройство, уровень развития производительных сил, науки и культуры, природно-климатические условия и национальные особенности страны, охватывает сложный комплекс социально-экономических, строительно-технических, архитектурно-художественных, а также санитарно-гигиенических проблем.

Кроме того, своевременное поступление информации о планируемой и осуществляемой градостроительной деятельности, необходимо, поскольку источником финансирования выступают централизованные (федеральные) ресурсы, местный (городской) бюджет и частные инвестиции, а процесс выработки решения обычно является длительным процессом, пока не будет найден компромисс между целями градостроительной политики и фактическими операционными возможностями.

Необходимо согласиться с мнением В.Г. Бессарабова, который считает, что один из основных путей, по которым должно проводиться реформирование информационного обеспечения органов отечественной прокуратуры, заключается в оптимизации потоков данных и придании этому процессу максимальной оперативности и согласованности, которые предполагают поэтапное внедрение новых информационных технологий*(55).

Одной из составляющих организации прокурорского надзора в сфере градостроительства должен быть, как представляется, также мониторинг средств массовой информации с целью выявления сообщений о нарушениях прав граждан в сфере градостроительной деятельности, особенно массовых нарушений прав граждан. Поскольку подобные нарушения обычно привлекают внимание журналистов (особенно на местном и региональном уровнях), такие источники целесообразно использовать для получения информации, которая может быть использована для принятия соответствующих мер прокурорского реагирования.

В целом, как показали результаты обобщения материалов, в настоящее время назрела необходимость для систематизации различных предложений по совершенствованию прокурорского надзора в сфере градостроительства и принятия специального приказа Генерального прокурора РФ "О совершенствовании организации прокурорского надзора в сфере градостроительства". Принятие данного нормативного правового акта способствовало бы улучшению организации прокурорского надзора в данной сфере и повышению его эффективности*(56).

Организация надзора в указанной сфере, учитывая незначительную численность штата городских и районных прокуратур, высокий уровень нагрузки на сотрудников, большое число принимаемых органами местного самоуправления правовых актов в сфере земельных и градостроительных правоотношений, требует совершенствования. В целях оптимизации деятельности прокурора может быть рекомендовано, как один из вариантов, использование современных инструментов выявления незаконных правовых актов с использованием специальных программных продуктов или иных методов.

Прокурорский надзор за исполнением законов при проектировании и строительстве объектов для несовершеннолетних включает надзор за исполнением не только градостроительного, но также земельного, экологического законодательства, а также законодательства в сфере социального обеспечения. Экологические основы проектирования объектов для несовершеннолетних - очень важная составляющая, поскольку дети получают физическое, интеллектуальное, нравственное, трудовое и эстетическое воспитание в соответствии с их возрастными и индивидуальными особенностями, а также необходимые для их возраста знания и умения.

При проведении проверок необходимо уделять внимание проверке наличия изоляции в здании (для исключения инфекционных заболеваний); обеспечение условий для двигательной активности детей; создание комфортного воздушно-теплового режима, необходимого в связи с относительно высоким обменом веществ при одновременном несовершенстве процессов терморегуляции; обеспечение естественного освещения и инсоляции необходимо для детей, поскольку формирование зрительного анализатора не закончено; немаловажным является создание условий для организации рационального питания.

Количество объектов должно быть определено с учетом демографических данных региона, на основе прогнозных данных о среднем размере семьи, планируемых объемов жилищного строительства, доли фонда, строящегося за счет средств населения.

Для работников органов прокуратуры проведение надзорных мероприятий в рассматриваемом направлении деятельности осложняется отсутствием специальных знаний и существенным объемом противоречивой нормативной базы. Необходимо учитывать, что территории предназначены для организации жилой среды, отвечающей современным социальным, гигиеническим и градостроительным требованиям, формируются в виде следующих объектов градостроительного нормирования:

- участков жилой, смешанной жилой застройки в составе общественных зон, жилых групп и микрорайонов;

- групп жилой, смешанной жилой застройки в составе общественных зон, микрорайонов или автономно расположенных в соседстве с комплексами и зонами иного функционального назначения;

- микрорайонов в составе жилых районов или автономно расположенных в соседстве с комплексами и зонами иного функционального назначения;

- жилых районов.

Надзорные мероприятия по проверке исполнения законов, действующих в сфере градостроительной деятельности при планировании и строительстве социальных объектов для несовершеннолетних, определяется задачами градостроительства. К таким задачам относятся: обоснование высотности застройки территории, определение очередности освоения городских территорий, целевое использование земельных участков, а также природные свойства участка - рельеф, грунтовые и почвенные условия и др.; местоположение участка в структуре населенного пункта; наличие транспортной инфраструктуры, инженерных коммуникаций и других объектов строительства.

Несомненно, комплексная оценка территории должна проводиться органами власти и местного самоуправления, без знания основ и понимания сущности градостроительной деятельности невозможно осуществлять системный и действенный прокурорский надзор за исполнением законов в сфере градостроительства.

В настоящее время прокурорский надзор за исполнением законов в данной сфере является одним из важных направлений деятельности органов прокуратуры, что диктует необходимость совершенствования практики выявления, пресечения и предупреждения нарушений в указанной сфере. Одним из этапов указанной деятельности является проверка законности использования бюджетных денежных средств, выделяемых на строительство и реконструкцию крупных общественно значимых объектов, в частности объектов образования и социальной инфраструктуры для несовершеннолетних. Деятельность представителей власти свидетельствует о создании коррупционных и мошеннических схем, позволяющих путем оформления подложных документов, внесения ложных записей в первичные учетные документы при приеме выполненных работ необоснованно списывать в особо крупных размерах бюджетные средства, выделяемые для планирования и строительства социальных объектов для несовершеннолетних.

Важным условием для выявления, пресечения и профилактики преступлений и правонарушений в сфере градостроительной деятельности является повышение профессиональных качеств, качественная подготовка к практической деятельности работников прокуратуры. Представляется, что для создания модельного представления об особенностях градостроительной деятельности необходимо не только применение современных информационных технологий, но и достаточные знания в различных отраслях права (земельного, градостроительного, экологического, гражданского и специального строительно-технических законодательства).

Кроме надзорных мероприятий, представляется эффективным применение практики выявления, устранения и пресечения нарушений в области строительства использование экспертных исследований строительных объектов и территорий, функционально связанных с ними. Мошенничество, совершенное в ходе выполнения строительных работ по реконструкции зданий и сооружений, следует рассматривать как один из видов хищения государственной или иной собственности*(57).

Необходимо учитывать, что методические рекомендации по наиболее эффективному проведению надзорных мероприятий должны охватывать деятельность прокурора по проверке исполнения законов как на стадии планирования, так и непосредственно при производстве строительных работ. Под которыми понимается целые комплекс производственных процессов, направленных на изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройку, перестройку, расширение, а также замену и (или) восстановление его несущих строительных конструкций, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов. К этим работам следует относить также производственные операции, осуществляемые вне строительной площадки, связанные с ремонтом и прокладкой линий связи, электросетей, коммуникаций теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения, канализации и других инженерных сетей. Поскольку все эти этапы требуют значительного использования бюджетных средств, прокурорские проверки должны быть комплексными и включать проверку исполнения законов на всех стадиях выполнения работ.

На окончательной стадии строительства или реконструкции объекта осуществляется подготовка официальных документов. Чаще всего таким документом является акт сдачи-приемки в эксплуатацию реконструированных строительных объектов, акт сдачи-приемки выполнения различного рода строительных работ и др. Важным является истребование для изучения и оценки финансовых документов.

В ходе прокурорской проверки должны быть установлены место, время, обстоятельства и условия произошедшего события. Однако представляется целесообразным сбор и фиксацию доказательств поручить органам предварительного следствия.

Кроме того, в ходе надзорных мероприятий могут быть использованы экспертные исследования, например для оценки:

- соответствия полученных результатов объемам и видам строительных, монтажных работ детских учреждений и объектов социальной инфраструктуры, а также их соотношение с планируемыми объемами;

- соответствия выполненных работ утвержденной проектной документации, содержанию нормативным требованиям;

- фактического технического состояния детских учреждений и объектов социальной инфраструктуры;

- правильности определения стоимости строительных работ, а также подготовки градостроительной документации, инженерно-технологических решений;

- соответствия содержания проектных данных исполнительной документации;

- соответствия нормативно определенных сроков заявленным документально и фактически выполненным;

- иных обстоятельств, имеющих значение для дела и требующих для своего установления использования специальных знаний.

Таковы, на наш взгляд, основные вопросы, которые могут быть поставлены перед экспертами и работниками органов прокуратуры.

На современном этапе организация надзорной работы за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности постоянно совершенствуется, и по-новому осуществляется организация надзорной работы. Произошло смещение акцента в сторону правозащитной деятельности органов по надзору за исполнением федерального законодательства. Содержание указанной деятельности приобретает новые формы, что обусловлено интенсивной экономической деятельностью России.

Успешная реализация приоритетных государственных программ в значительной степени зависит от качества правозащитной деятельности прокуратуры и ее опережающей реакции. При этом поставленные руководством страны задачи объединены одной важной целью - полноценно обеспечить соблюдение прав и свобод граждан, постоянно повышать качество их жизни.

В связи с этим органы прокуратуры ориентированы на активную правозащитную деятельность вне уголовно-правовой сферы, меры профилактического воздействия прокурорского надзора приближены к потребностям отдельной личности и общества в целом.

Активная позиция органов прокуратуры обеспечивает решение задачи своевременного выявления и устранения нарушений федеральных законов, региональных нормативных правовых актов, ущемляющих права несовершеннолетних в сфере исполнения законодательства о градостроительной деятельности. При этом особое внимание должно быть уделено защите именно прав несовершеннолетних.

Достижению стоящих целей способствует надлежащим образом организованный системный надзор за исполнением законодательства о защите прав несовершеннолетних, о доступности социальной среды, ее безопасности. При этом повышенное внимание должно уделять проверкам соблюдения прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нуждающихся в особой социальной поддержке.

В заключение необходимо отметить, что содержание правозащитной деятельности органов прокуратуры в сфере градостроительной деятельности вне уголовно-правовой сферы и формы ее реализации продолжают совершенствоваться с учетом правовой и социально-экономической реальности, общегосударственных приоритетов и задач.