Konstitutsionnoe_pravo

целостность как естественное состояние суверенного независимого государства соответствует международным стандартам и мировому опыту федерализма.

Конституция РФ и действующее законодательство запрещают действия, направленные на нарушение государственной целостности России. В Преамбуле федеральной Конституции подчеркивается, что многонациональный народ России сохраняет исторически сложившееся государственное единство.

Признание Конституцией России суверенитета только за федерацией воплощено в конституционном принципе государственной целостности, которая гарантируется отсутствием у субъектов Федерации права сецессии, т. е. свободного выхода из ее состава; запретом изменять свой конституционно-правовой статус в одностороннем порядке, без согласия федерального центра; единым экономическим пространством.

Государственная целостность России обеспечивается также верховенством федеральных законов; единым гражданством РФ; единой кредитно-денежной системой; единой системой органов государственной власти; едиными Вооруженными Силами.

Субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Федерации в целом. Они не могут в одностороннем порядке изменить свой статус. Если возникает такая необходимость, то в регионе проводится консультативный референдум, принимается постановление национального парламента, но окончательное решение остается за федеральным центром.

В то же время суверенитет не означает неограниченности государственной власти. Будучи членом мирового сообщества, государство связано общепризнанными гуманитарными принципами и нормами международного права.

Независимость государственной власти находит выражение во взаимоотношениях с другими государствами и международными организациями. Государство самостоятельно определяет свои внешнеполитические приоритеты. Оно может входить в международные организации, создавать межгосударственные союзы, объявлять войну, заключать мир.

Гарантом государственного суверенитета и государственной целостности выступает Президент РФ.

Необходимым элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее территориальное верховенство.

Государственная территория — это часть земного шара, которая принадлежит государству. Государственная граница является пространственным пределом государственной власти. В границах государства осуществляется его юрисдикция. Суверенитет России распространяется на всю ее территорию.

Всостав территории государства входят суша, недра, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, континентальный шельф и исключительная экономическая зона.

Государственной границей Российской Федерации является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами

изаконодательными актами бывшего СССР. Границы Российской Федерации с сопредельными государствами, не оформленные в междуна- родно-правовом отношении, подлежат договорному закреплению.

Государство распоряжается своей территорией абсолютно самостоятельно в интересах проживающего на ней населения. Федерация устанавливает правовой режим и обеспечивает охрану государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Всвязи с тем что территория Федерации охватывает территории ее субъектов, устанавливается особая процедура согласования территориальных изменений. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены лишь по их взаимному согласию, но с обязательным утверждением этого решения верхней палатой парламента — Советом Федерации.

Россия обеспечивает национальную безопасность, целостность и неприкосновенность своей территории.

Элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является единая конституционно-правовая система, в рамках которой сосуществуют нормативные правовые акты федерации, ее субъектов (республик, краев, областей, городов федерального значения, национальных автономий) и муниципальных образований. Федерация обеспечивает баланс взаимодействия федеральных, региональных

имуниципальных нормативных правовых актов.

Государственный суверенитет России предопределяет верховенство Конституции Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории федерации, включающей в себя территории ее субъектов (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 67). Федеральные нормативно-правовые акты по вопросам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов превосходят по юридической силе нормативные правовые акты субъектов.

Ядром российской правовой системы является Конституция РФ, которая имеет высшую юридическую силу. Все законы и подзаконные акты, принимаемые в Российской Федерации и ее субъектах, а также акты органов муниципальной власти, не должны противоречить Конституции РФ.

Важной составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного

права, а также международные договоры, ратифицированные российским парламентом. Если эти международные договоры, конвенции, соглашения устанавливают иные условия, чем те, что предусмотрены национальным законодательством, то применяются правила международного договора.

Важным элементом конституционно-правового статуса суверенной России является федеральное гражданство. Гражданство составляет исключительную компетенцию федерации. Россия определяет основания и процедуру приобретения и прекращения гражданства, гражданство детей при изменении гражданства родителей, разрешает споры по вопросам гражданства. Гражданин России не может быть лишен гражданства или депортирован, т. е. выдан иностранному государству.

Защита прав граждан России за границей возлагается на государственные органы федерации — МИД РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения за рубежом.

Важным элементом конституционно-правового статуса суверенной России являются легитимные федеральные властные структуры, олицетворяющие высший уровень государственной власти и единство ее системы. Это Президент РФ, Федеральное Собрание РФ — парламент страны, Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и агентства, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и др.

В системе, структуре и процедуре деятельности органов государственной власти отражена федеративная природа России. Так, в составе палаты парламента — Совете Федерации — присутствуют представители от всех субъектов. Каждый из них пользуется правом законодательной инициативы (а субъект РФ — конституционной законодательной инициативы), участвует в принятии конституционных поправок, может возбудить рассмотрение спора в Конституционном Суде РФ. В состав Государственного Совета при Президенте РФ входят по должности главы исполнительной власти субъектов федерации. Федерация определяет порядок формирования и полномочия высших органов государственной власти, их взаимодействие с регионами, способы разрешения коллизий.

Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование федеральных органов государственной власти, в необходимых случаях используются согласительные процедуры.

Необходимым элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является федеральная государственная собственность. В федеральной собственности находятся объекты общероссийского значения (космодромы, гидроэлектростанции, атомные электростанции и др.); составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных

вод и морской экономической зоны, природные заповедники, национальные парки, заповедники, курорты); имущество, в том числе за рубежом, приобретенное за счет средств федерации; особо ценные объекты культурного наследия народов России (Государственный академический Большой театр, Третьяковская галерея, Государственная публичная библиотека, Московский мемориальный музей-заповед- ник «Кремль» и др.).

Российская Федерация распоряжается имуществом, отнесенным к федеральной государственной собственности. Федерация определяет правовой режим всех иных видов собственности — частной, общественной, муниципальной, смешанной (с участием иностранного капитала) и др.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется единой кредитно-денежный системой. В России создано единое рублевое пространство, единые правила кредитования и кредитных расчетов, валютного регулирования и финансового контроля.

Вкомпетенции Федерации принятие Государственного бюджета Российской Федерации, Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, денежная эмиссия (т. е. замена старых денег, печатание новых номиналов), основы ценовой политики. Субъекты Федерации не вправе иметь собственную валюту и устанавливать правила кредитных расчетов.

Важнейшим элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является государственный язык — русский. Согласно Федеральному закону от 1 июня 2005 г. «О государственном языке Российской Федерации», русский — это рабочий язык органов государственной и муниципальной власти, делопроизводства и судопроизводства, Вооруженных Сил России. На государственном языке осуществляется законотворчество, работают президент, парламент, правительство, другие органы законодательной, исполнительной и судебно-прокурорской власти, ведутся стенограммы их заседаний, публикуются официальные документы, нормативные правовые акты, проводятся выборы и референдумы. Государственный язык — это язык радиовещания и телевидения, большинства средств массовой информации, вывесок, дорожных знаков, наименования городов, улиц, площадей. На русском языке ведется обучение в школах, колледжах, вузах и техникумах России, других образовательных учреждениях. Знание государственного языка одно из условий принятия в гражданство России.

Для подавляющей части населения России русский язык является родным и одновременно языком межнационального общения.

Вэтом качестве русский язык представляет собой важную коммуникационную основу единства государственной власти и используется для создания в России единого информационного пространства.

Ни один из языков, функционирующих в России, не в состоянии равноценно заменить русский. Статус русского языка как государственного и одновременно языка межнационального общения обусловлен исторически, ибо Россия всегда была центром объединения народов, населявших Российскую империю, а позднее РСФСР, Союз ССР, ныне Российскую Федерацию.

Федерация устанавливает кириллицу как единую графическую основу не только федерального, но и региональных государственных языков.

Провозглашение русского языка государственным ни в коей мере не противоречит демократическому принципу равноправия всех языков народов России, не ущемляет языковые права малочисленных народов и этнических групп, отдельных граждан, не препятствует развитию двуязычия и многоязычия в субъектах Федерации.

Элементами конституционно-правового статуса Российской Федерации, символами ее государственного суверенитета являются Государственный флаг, Государственный герб, Государственный гимн и столица. Их статус устанавливается Конституцией РФ и федеральными конституционными законами.

Правовое государство воспитывает у граждан уважение к государственным символам. Надругательство над флагом, гербом и гимном несовместимо с традициями уважения к истории Отечества, общепризнанным нормам морали, недостойно цивилизованного общества. Лица, виновные в публичном осквернении государственных символов, несут административную либо уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Символом суверенитета государства является также главный город страны — столица. Правовой статус столицы установлен Федеральным законом от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации» Важнейшим элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации являются национальные Вооруженные Силы. На них возложена защита государственных интересов, суверенитета и территориальной целостности Отечества. Федерация обеспечивает безопасность и обороноспособность страны, оснащает Вооруженные Силы всем необходимым. Республики в составе России и другие субъекты Федерации не вправе создавать какие-либо войсковые формирования.

Для Российской Федерации характерна абсолютная международная правосубъектность. Россия — полноценный член мирового сообщества. Она самостоятельно осуществляет свою внешнюю политику; заключает международные договоры и межгосударственные соглашения с иностранными государствами; участвует в международных организациях и иных объединениях, системах коллективной безопасности, региональных межгосударственных союзах (Совет Европы, Содружество

Независимых Государств, Евразийское экономическое сообщество и др.); выступает за всеобщий и справедливый мир, взаимовыгодное сотрудничество. Только Федерация обладает правом объявлять войну и заключать мир. Россия проводит единую внешнюю политику и координирует внешнеэкономические связи субъектов. Внешнеполитическая деятельность России основана на признании норм международного права, государственного суверенитета и равенства всех членов мирового сообщества.

Все рассмотренные выше элементы конституционно-правового статуса России составляют системное единство и лишь взятые вместе раскрывают суверенную природу Российской Федерации.

§ 3. Конституционно-правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

Предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов это сфера общественных отношений, которые разрешаются федерацией или субъектами самостоятельно либо совместно.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами является одной из важнейших проблем любого федеративного государства. Федерализм обусловливает поиск рационального распределения властных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами. Правовой базой решения данного вопроса является Конституция РФ (ст. 71, 72, 73), а также Федеративный договор (он действует в части, не противоречащей Конституции), иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ).

Федеральная Конституция и законы устанавливают принципы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и регионами. Это:

а) конституционность, что предполагает запрет на передачу, перераспределение и изменение исключительных предметов ведения Российской Федерации, а также предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов;

б) безусловный приоритет, т. е. верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов;

в) равноправие субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий;

г) недопустимость ущемления прав и интересов субъектов федерации;

д) согласование интересов Федерации и субъектов;

е) добровольность и гласность заключения договоров, соглашений; ж) обеспеченность полномочий финансовыми и материальными

ресурсами.

Коллизии, т. е. споры о компетенции между федерацией и регионами разрешает Конституционный Суд РФ.

Конституция РФ позволяет выделить:

1)исключительные предметы ведения Федерации (ст. 71 Конституции РФ);

2)совместные предметы ведения Федерации и ее субъектов, в рамках которых осуществляется их взаимодействие (ч. 1 ст. 72);

3)предметы ведения субъектов федерации.

Из перечня вопросов, составляющих предметы исключительного ведения РФ, можно сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив федерации, в частности:

а) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, законы о правах и свободах человека и гражданина; принимать законы о гражданстве;

б) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, таможенной политики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;

в) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;

г) Вооруженные Силы РФ являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

д) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять амнистию и помилование.

Исключительные полномочия Федерации затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляются суверенитет и территориальное верховенство России, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации одновременно означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших судебных инстанций). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление.

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции, как федерации, так и ее субъектов. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь ре-

гулирования в определенной мере со стороны федеральных органов государственной власти.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 72) в совместном ведении Федерации и ее субъектов находятся:

—обеспечение соответствия конституции (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

—защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств;

—обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;

—владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами;

—природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;

—общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

—административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, охране окружающей среды;

—кадры судебных и правоохранительных органов, исполнительной власти; адвокатура, нотариат и другие вопросы.

По предметам совместного ведения Федерации и субъектов органами государственной власти Российской Федерации принимаются федеральные законы, в соответствии с которыми органы государственной власти региона осуществляют правовое регулирование в пределах собственной компетенции, включая принятие законов и иных правовых актов, либо федеральные и региональные органы публичной власти заключают соглашения о взаимном делегировании (т. е. передаче) полномочий.

Субъекты Федерации имеют право опережающего правотворчества по предметам совместного ведения Федерации и субъектов. Это означает, что до принятия федерального закона в конкретной сфере регион вправе осуществлять собственное правовое регулирование, которое после принятия соответствующего федерального закона приводится с ним в соответствие.

Сложность вопроса заключается в том, что Конституция Российской Федерации фактически ограничивается перечислением предметов совместного ведения Федерации и субъектов, но не разграничивает их полномочия. Это, в частности, приводит к тому, что в сфере совместного ведения негативно сказывается излишняя детализация федеральных законов и субъектам Федерации практически не остается возможности осуществлять собственное правовое регулирование.

Предметы ведения и полномочия субъектов Федерации определяются по остаточному принципу. Это означает, что вне пределов предметов ведения и полномочий Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72) каждый субъект Федерации обладает всей полнотой государственной власти на своей территории.

§4. Порядок принятия в Российскую Федерацию

иобразования в ее составе нового субъекта

Государственное устройство России направлено на сохранение ее целостности и государственного единства. Однако это не означает, что сложившаяся форма и структура Федерации неизменны. Численность субъектов Федерации может изменяться в сторону увеличения или уменьшения.

Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации может быть изменен двумя способами:

1)путем преобразования одного вида субъекта в другой;

2)путем объединения (слияния) нескольких субъектов.

Хотя федеральная Конституция допускает возможность преобразования одного вида субъекта в другой (например, области в край, республики в край, область и т. п.), федеральный конституционный закон, устанавливающий эту процедуру, до сих пор не принят. Невостребованность вышеназванного закона определена реалиями общественнополитического развития. Вряд ли республики в составе Российской Федерации, даже самые малочисленные и экономически слаборазвитые, согласятся расстаться со своим государственным статусом. Маловероятно также, что стремление ряда краев и областей получить республиканский статус будет поддержано федеральным центром.

Наиболее перспективным путем преобразования структуры Российской Федерации представляется укрупнение регионов путем объединения существующих субъектов. Эта процедура урегулирована Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». При этом должны учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов федерации, их социально-экономические возможности.

Инициировать объединительный процесс могут только сами субъекты. Эта инициатива направляется Президенту РФ в форме совместного предложения региональных парламентов и высших должностных лиц заинтересованных субъектов. Указанная инициатива должна быть обоснована и содержать предполагаемое наименование, статус и гра-

ницы нового субъекта РФ, а также прогноз социально-экономических, демографических и иных последствий, связанных с его образованием.

При поддержке данной инициативы Президентом РФ в заинтересованных субъектах в обязательном порядке проводится консультативный референдум. Так, на территории Пермской области и Ко- ми-Пермяцкого автономного округа были проведены референдумы по вопросу: «Согласны ли вы, чтобы Пермская область и Коми-Пер- мяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации — Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации?» За объединение в Пермской области проголосовали 84% избирателей, в Коми-Пермяцком автономном округе — 89,77%.

Конституционно-правовой статус вновь образованного субъекта и его наименование определяется в каждом конкретном случае Федеральным конституционным законом об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Одновременно этим же законом вносится изменение в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ. Так, в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в России появился новый субъект Федерации — Пермский край; Камчатской области и Корякского автономного округа — Камчатский край; Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа — Забайкальский край. Иркутская область расширила свои границы в результате объединения с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, Красноярский край — с Таймырским (ДолганоНенецким) и Эвенкийским автономными округами.

Объединение субъектов проводится в целях:

1)обеспечения сохранения и развития самобытности народов, традиционно проживающих на территории соответствующих округов;

2)ускорения социально-экономического развития объединяющихся территорий, повышения уровня жизни населения, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов, проживающих на территории округов;

3)эффективного осуществления государственной власти;

4)организации местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом;

5)дополнительных гарантий для коренных малочисленных народов. Если же речь идет о принятии в Российскую Федерацию иностран-

ного государства или его части в статусе субъекта (кроме города федерального значения), то предусматривается подписание международного договора, предварительное заключение Конституционного Суда РФ и последующая ратификация (т. е. утверждение) этого дого-