Konstitutsionnoe_pravo

органы государственной и муниципальной власти, вправе создавать свои уставные суды.

Автономные округа, за исключением Чукотского автономного округа, входят в состав соответствующей области: в Тюменской области — Ханты-Мансийский автономный округ — Югра и Ямало-Не- нецкий автономный округ, Архангельской области — Ненецкий автономный округ. Чукотский автономный округ, ранее входивший в состав Магаданской области, в соответствии с Законом РФ от 17 июня 1992 г. № 3056-1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» входит в состав Российской Федерации непосредственно.

Все субъекты Российской Федерации, несмотря на разницу их правового статуса, юридически равноправны. Этот принцип закрепляется ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации, а также региональными основными законами (конституциями и уставами).

Юридическое равноправие субъектов Российской Федерации нельзя отождествлять с их фактическим равенством. Все субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга не только по размерам территории, численности населения, но и экономическому потенциалу. Поэтому одной из задач национальной стратегии России обозначено выравнивание экономического уровня регионов.

§3. Формы межрегионального сотрудничества

ивзаимодействия в Российской Федерации

Проблема эффективного развития межрегионального сотрудничества является на сегодняшний день очень актуальной и перспективной. Как одна из форм региональной политики, межрегиональное сотрудничество направлено на обеспечение плодотворного социаль- но-экономического развития регионов Российской Федерации, с целью установления между ними перспективных, длительных, устойчивых, равноправных и взаимовыгодных отношений.

Дальнейшее сотрудничество на региональном уровне невозможно без учета прогрессивного опыта отдельных регионов во всех сферах жизни, инновационного развития, устранения территориальных и иных препонов для перемещения и производственных, и инвестиционных, и трудовых ресурсов.

Межрегиональное сотрудничество направлено и на создание общего правового, культурного, гуманитарного пространства. В этой связи необходимо развитие тесных связей регионов в области туризма, культуры, образования, здравоохранения, спорта, межнациональных отношений и социальной защиты населения.

В сфере межрегионального сотрудничества пока, к сожалению, не решены некоторые проблемы, негативно влияющие на его эффективность. Например, субъекты Российской Федерации имеют неравномерное экономическое развитие, различный инвестиционный потенциал, неравную разработанность правовой системы и т. д.

Безусловно, все вышеуказанные недостатки требуют последовательного устранения и особого внимания со стороны руководства федерации, субъектов, муниципальных органов, принятия ими целого комплекса правовых, организационных и финансовых мер, направленных на развитие и укрепление института межрегионального сотрудничества.

Межрегиональное сотрудничество в Российской Федерации строится на основе положений Конституции РФ, ряда федеральных законов и правовых актов, регулирующих общие вопросы межрегионального сотрудничества, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органы государственной власти которых входят в ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ, а также учредительными договорами и уставами ассоциаций.

Важные аспекты межрегионального сотрудничества регулируются в Федеральном законе от 17 декабря 1999 № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации». Закон направлен на создание механизма взаимодействия субъектов Российской Федерации в вопросах социально-экономического развития на основе объединения их материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов, имеющих целью создание условий, способствующих процветанию субъектов Российской Федерации и Федерации в целом.

Следует упомянуть также и Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», который определил полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по содействию развитию межрегионального сотрудничества субъектов малого и среднего предпринимательства.

Большое значение для развития и расширения регионального сотрудничества имеют указы Президента Российской Федерации. Так, Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» намечает в качестве целей и задач региональной политики создание единого экономического пространства, развитие важных межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и других). Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 803 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», определена задача полно-

мочных представителей по совместной разработке с межрегиональными ассоциациями экономического сотрудничества и обеспечению взаимодействия субъектов Российской Федерации в реализации программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа.

Федеральным органом исполнительной власти, на который возложены функции по выработке государственной политики и норма- тивно-правовому регулированию в сфере социально-экономического

имежрегионального сотрудничества, является Министерство регионального развития Российской Федерации.

Отдельные направления экономической, культурной, молодежной

иинформационной политики по осуществлению межрегионального сотрудничества провозглашаются в Концепции долгосрочного соци- ально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

ВРоссийской Федерации на уровне субъектов для осуществления межрегионального сотрудничества создан и действует ряд ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Между ними заключаются договоры и соглашения по торгово-эконо- мическим, научно-техническим, культурным и другим направлениям сотрудничества. Осуществляется и межрегиональное муниципальное сотрудничество. Этому способствует создание союзов и ассоциаций муниципальных образований, объединяющих малые города, исторические города, наукограды и др.

Такое сотрудничество имеет положительный экономический и социальный эффект: формируется единое правовое и экономическое пространство, активизируются торговые операции, отмечается устойчивый рост объемов межрегионального товарооборота, цены выравниваются и развивается здоровая конкуренция, стабилизируется рынок труда и т. д.

Дальнейшая разработка и реализация конкретных программ межрегионального сотрудничества должна быть повсеместно продолжена

исориентирована на решение приоритетных задач развития Российской Федерации.

Контрольные вопросы

1.Охарактеризуйте субъектный состав РФ.

2.Раскройте содержание конституционно-правового статуса субъектов РФ.

3.Назовите предметы ведения субъектов РФ.

4.Каков порядок изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ.

5.Каков порядок образования нового субъекта в составе РФ.

6.Охарактеризуйте административно-территориальное устройство субъектов РФ.

Список рекомендуемой литературы и нормативных актов

Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010.

Хабриева Т. Я. Современные проблемы самоопределения этносов. Сравнительно-правовое исследование. М., 2010.

Чернов С. Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2004.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г.

№6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа».

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан».

Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».

Указ Президента РФ от 9 января 1996 г. № 20 «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции РФ».

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г.

№10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”».

Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г.

№92-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия — Алания и Татарстан.

РАЗДЕЛ 5. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

ВРОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

ГЛАВА 15. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

План темы

1.Понятие и признаки государственного органа. Органы государственной власти и государственные органы, не являющиеся органами государственной власти.

2.Система органов государственной власти.

§1. Понятие и признаки государственного органа. Органы государственной власти и государственные органы, не являющиеся органами государственной власти

Государство как особая организация управления делами общества осуществляет свои задачи и функции посредством государственных органов — первичных и важнейших элементов государственного аппарата, призванного обеспечивать непрерывность функционирования публичной власти, достижение целей государственного управления.

Слово «орган» греческого происхождения (organon) и означает «орудие, инструмент». Именно органы государства являются основным орудием (основным каналом) осуществления народом своей власти1. Конституция РФ в ст. 11 определяет органы, осуществляющие государственную власть в Российской Федерации. На федеральном уровне это Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют органы государственной власти, образуемые в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем деятельность современного государства столь сложна, многогранна и разнопланова, что государство не может ограничиться созданием только органов, осуществляющих государственную власть

1 Народ осуществляет свою власть и через органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ), которые, однако, согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти и реализуют свои публично-власт- ные полномочия, решая вопросы местного значения, а не государственные вопросы. Вместе с тем надо иметь в виду, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных функций.

на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Оно нуждается в органах, обеспечивающих выполнение и иных государственных задач и функций, которые в силу специфики своего содержания не могут осуществляться законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти. Эти государственные задачи и функции находятся за пределами компетенции указанных органов государственной власти, обусловленной принципом разделения властей. В целях реализации данных государственных задач и функций законодатель выделяет государственные органы, которые не являются органами государственной власти1, и наделяет их соответствующими государственными полномочиями, в том числе и властного характера.

Деятельность таких государственных органов, во-первых, может дополнять функции, осуществляемые иными органами государства,

втом числе и органами государственной власти. Так, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» устанавливает, что Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом, деятельность которого дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, она не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод (ст. 3, 37).

Вкомпетенцию Уполномоченного по правам человека, который не относится к органам государственной власти, входят и полномочия властного характера, в частности, распорядительные полномочия

вотношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Так, при проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы и др.

Во-вторых, отдельные государственные функции возлагаются на специальные органы государства, которые обладают государственновластными полномочиями, но не относятся ни Конституцией Российской Федерации, ни законами к какой-либо ветви власти.

Это, например, Прокуратура Российской Федерации, которая представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на

1 Федеральный закон от 25 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», определяя цели парламентского расследования, относит к ним в том числе и обеспечение палатами Федерального Собрания Российской Федерации контроля деятельности «государственных органов, не являющихся органами государственной власти» (ст. 2).

320 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

территории Российской Федерации. На позицию законодателя, определившего статус функции и полномочия органов прокуратуры в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», не повлиял тот факт, что статья Конституции о прокуратуре (ст. 129) помещена в главу «Судебная власть». Прокуратура согласно Федеральному закону, не входит ни в систему судебной власти, ни в систему федеральных органов исполнительной власти. Это самостоятельная система органов, осуществляющих свои полномочия независимо от органов государственной и муниципальной власти, общественных объединений. Прокуроры наделены Законом властными полномочиями, например, в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами поднадзорными прокуратуре они освобождают своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов (ст. 22).

Федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия

всфере уголовного судопроизводства, является Следственный комитет Российской Федерации. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» устанавливает обязательность исполнения требований сотрудников Следственного комитета всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными и иными лицами. Неисполнение законных требований сотрудника Следственного комитета или уклонение от явки по его вызову влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации (ст. 7).

Статус федерального государственного органа имеет также Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, организующая подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации. Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» она также наделена по решению некоторых вопросов полномочиями властного характера, в частности,

впределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения избирательного законодательства, обязательные для исполнения (ст.21). В литературе иногда эти органы именуются (не совсем оправданно) органами государственной власти с особым статусом (М. В. Баглай, А. М. Осавелюк и др.).

В-третьих, можно выделить государственные органы, которые обеспечивают деятельность органов государственной власти. К таким органам относится, в частности, Администрация Президента Российской Федерации, которая, согласно Положению об Администрации Президента РФ, утвержденному Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490, является государственным органом, обеспечивающим

322 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

ный характер, закон признает их представителями государственной власти (например, прокуроров).

Каждый государственный орган имеет свою компетенцию, т. е. совокупность полномочий в установленной сфере деятельности. Компетенция государственного органа закрепляется на основе принципа «разрешено то, что прямо разрешено законом». Таким образом, государственный орган действует строго в пределах своей компетенции, которая определяется государством.

Государственный орган имеет необходимые для осуществления своих полномочий материально-финансовые ресурсы. В его ведении могут находиться различные учреждения и организации.

4.Государственный орган образуется в порядке, установленном государством. Образование государственного органа осуществляется либо путем выборов непосредственно народом (например, выборы Президента РФ), либо путем формирования другими государственными органами (например, формирование Правительства РФ).

5.Государственный орган действует в порядке, который определяется государством, и вся его деятельность юридически регламентируется: свои решения он принимает в рамках установленных процедур, используя предусмотренные соответствующими правовыми актами (законом, уставом, положением, регламентом) формы и методы своей работы. Так, порядок деятельности Правительства РФ определяется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Более детально правила организации деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий устанавливаются Регламентом Правительства РФ.

Таким образом, государственный орган — это организационно и структурно обособленная часть государственного аппарата, состоящая из граждан Российской Федерации и наделенная государственно-власт- ными и (или) иными полномочиями осуществлять от имени государства его задачи и функции в законодательно установленных формах и порядке.

Государственные органы, будучи составными частями единого государственного аппарата, вместе с тем отличаются друг от друга и по порядку образования, и по специфике государственной деятельности, которую они осуществляют, и по объему и содержанию своей компетенции, и по порядку своей деятельности и т. д.

Все это обусловливает подразделение государственных органов на виды, в основу которых могут быть положены разные основания.

По территории действия государственные органы подразделяются на федеральные органы, деятельность которых распространяется на всю территорию Российской Федерации (Президент РФ, Правительство РФ и др.) и органы субъектов РФ, чья деятельность ограничивается только территорией конкретного субъекта РФ (например, Московская областная Дума).