Konstitutsionnoe_pravo
.pdf
Глава 10. Правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства... |
213 |
денной Правительством квоты. В его основе лежит родственная или территориальная связь лица с Российской Федерацией. К таким лицам, например, относятся:
1)родившиеся на территории РСФСР и состоявшие в прошлом в гражданстве СССР или родившиеся на территории Российской Федерации;
2)признанные нетрудоспособными и имеющие дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;
3)имеющие хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;
4)состоящие в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации, и иные.
Режим постоянного проживания. Под постоянно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином понимается лицо, получившее вид на жительство. Вид на жительство представляет собой документ, который, во-первых, подтверждает право иностранного гражданина на постоянное проживание в России и во-вторых, право на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Для лица без гражданства вид на жительство является одновременно и документом, удостоверяющим его личность.
Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный орган Федеральной миграционной службы не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание. При этом до получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание.
Вид на жительство выдается иностранному гражданину на 5 лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен еще на 5 лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.
Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан ежегодно уведомлять территориальный орган Федеральной миграционной службы о подтверждении своего проживания
вРоссийской Федерации. Такое уведомление осуществляется иностранным гражданином лично или почтовым отправлением.
Закон устанавливает основания отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство. Вид на жительство, выданный иностранному гражданину, может быть аннулирован в случаях, если данный иностранный гражданин:
1)выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;
214Раздел 3. Основы правового статуса личности в Российской Федерации
2)финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;
3)подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортировался либо передавался Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии;
4)представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения, а также в других случаях, указанных в законе1.
Основным принципом, лежащим в основе правового статуса иностранных граждан, является принцип национального режима. Суть его заключается в том, что иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ).
Личными правами (право на жизнь, право на охрану государством достоинства личности, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, право на неприкосновенность жилища и др.) иностранные граждане и лица без гражданства обладают наряду с гражданами РФ.
Однако для иностранных граждан имеется ряд ограничений личных прав, установленных федеральными законами. Так, имеются ограничения при реализации ими права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Например, временно проживающий иностранный гражданин не вправе по своему желанию изменять место пребывания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание. Он также не вправе избирать место своего проживания вне пределов этого субъекта РФ.
Постановлением Правительства РФ утвержден перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение2. Это территории закрытых административно-территориальных образований, территории
1 Договоры о реадмиссии — это взаимные обязательства государств принять обратно своих граждан, граждан третьих стран или лиц без гражданства, незаконно прибывших на территорию одной договаривающейся стороны или остающихся там без законных оснований, если данные лица прибыли с территории другой договаривающейся стороны. См.: Андриченко Л. В. Проблемы правового регулирования реадмиссии // Журнал российского права. 2010. № 3. С. 18—30
2 Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение» (в ред. от 14 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. № 41. Ст. 3995.
Глава 10. Правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства... |
215 |
с регламентированным посещением для иностранных граждан (их перечень утверждается постановлением Правительства РФ), территории, на которых введено чрезвычайное или военное положение, и др.
Наибольшие ограничения существуют в отношении политических прав иностранных граждан и лиц без гражданства, так как политические права и свободы предполагают участие в осуществлении государственной власти, в управлении делами государства.
Иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также участвовать в референдумах Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации. Иностранные граждане не могут находиться на государственной службе, не имеют права участвовать в отправлении правосудия. Иностранные граждане также не вправе создавать политические партии в Российской Федерации или быть их членами.
Вместе с тем иностранные граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме, состоять на муниципальной службе. Такое право принадлежит только постоянно проживающим иностранным гражданам (т. е. имеющим вид на жительство) при наличии соответствующего международного договора.
Иностранные граждане также могут быть членами и участниками общественных объединений, не преследующих политические цели, то есть им принадлежит право на объединение. Как члены или участники этих объединений иностранцы могут принимать участие в мирных собраниях, шествиях, демонстрациях и пикетированиях.
В социально-экономической и духовно-культурной сферах жизни общества иностранцы обладают правами наравне с гражданами РФ. Это право на предпринимательскую деятельность, право частной собственности, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, право на отдых, право на образование, право на жилище, право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на благоприятную окружающую среду, свобода творчества и др.
Однако реализация некоторых прав в этих сферах для иностранных граждан имеет свои особенности по сравнению с гражданами Российской Федерации. Так, иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Вместе с тем работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников
216 |
Раздел 3. Основы правового статуса личности в Российской Федерации |
лишь при наличии разрешения, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность при наличии разрешения на работу. Кроме того, временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на работу.
Помимо прав иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации, имеют также обязанности. Как и граждане Российской Федерации, они несут обязанность соблюдать Конституцию РФ и законодательство РФ; соблюдать права и свободы других лиц; платить законно установленные налоги и сборы; сохранять природу и окружающую среду; беречь памятники истории и культуры.
Иностранные граждане, находящиеся на территории РФ, не несут воинскую обязанность. Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу). Вместе с тем иностранные граждане в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 (ст. 18.1) могут состоять на военной службе по контракту. Они могут быть приняты на работу в Вооруженные силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования в качестве лиц гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
У иностранных граждан есть ряд особых обязанностей, вытекающих из их статуса. Это, например, обязанность выехать из Российской Федерации по истечении срока действия визы или иного срока временного пребывания. Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации территориальный орган Федеральной миграционной службы по месту получения данным иностранным гражданином вида на жительство.
В условиях глобализации исследователи отмечают увеличение миграционных потоков в мире. Не обошел этот процесс стороной и Российскую Федерацию. Большая часть мигрантов прибывает в РФ из стран -бывших республик СССР, где уровень жизни населения значительно ниже. На Дальнем Востоке нашей страны усилилась миграция из КНР.
Одной из форм государственного регулирования миграционных процессов является миграционный учет иностранных граждан. Порядок миграционного учета устанавливается Федеральным законом от
1 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063 (в ред. от 28 декабря 2010 г.).
Глава 10. Правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства... |
217 |
18 июля 2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»1.
Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства — это деятельность по фиксации и обобщению сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства и о перемещениях иностранных граждан и лиц без гражданства.
Миграционный учет осуществляется, в первую очередь, с целью формирования полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о перемещениях иностранных граждан, а также для ведения государственного статистического наблюдения в сфере миграции. Миграционный учет позволяет государству вырабатывать и совершенствовать миграционную политику.
Миграционный учет включает в себя:
1)регистрацию иностранных граждан (лиц без гражданства) по месту жительства и учет по месту пребывания;
2)обработку, анализ, хранение, защиту и использование информации о количественных и качественных характеристиках миграционных процессов;
3)ведение государственной информационной системы миграционного учета, содержащей сведения о находящихся в Российской Федерации иностранных гражданах. Сведения, содержащиеся в этой системе миграционного учета, являются конфиденциальными. Порядок доступа к этим сведениям устанавливается Правительством РФ.
§ 2. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев
Российское законодательство закрепляет правовой статус двух особых категорий лиц: беженцев и вынужденных переселенцев.
Беженец — это категория международного права. Статус лиц, признанных беженцами, регулируется в первую очередь международными актами. Это Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г., распространивший положения Конвенции на лиц, ставших беженцами после 1951 г. В Российской Федерации также принят специальный Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах».
В соответствии с Федеральным законом о беженцах беженец — это лицо, которое:
•не является гражданином Российской Федерации (иностранный гражданин или апатрид);
1 СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285 (в ред. от 11 июля 2011 г.).
218Раздел 3. Основы правового статуса личности в Российской Федерации
•находится вне страны своей гражданской принадлежности (иностранный гражданин) или вне страны своего обычного местожительства (апатрид);
•покинуло свою страну в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;
•не может пользоваться защитой своей страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие указанных опасений.
При этом в соответствии с законом не может быть признано беженцем лицо: а) в отношении которого имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества; б) которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций; в) лицо, покинувшее государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и в других случаях, установленных законом.
Помимо категории «беженец» в российском законодательстве имеется категория «вынужденный переселенец». Международное право не знает понятия вынужденный переселенец. Его появление
вроссийском законодательстве связано с внутренними военными и межнациональными конфликтами на территории Российской Федерации, вспыхнувшими после распада СССР. В результате этих конфликтов многие граждане Российской Федерации были вынуждены покидать места своего постоянного проживания и переселяться в другие регионы государства. С целью оказания помощи этим лицам и оформления их правового статуса в Российской Федерации был принят Закон от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах»1.
Вынужденный переселенец — это прежде всего гражданин Российской Федерации, покинувший место своего жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний
вотношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. Это может быть:
1 СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110 (в ред. от 1 июля 2011 г.).
Глава 10. Правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства... |
219 |
1)гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;
2)гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации
иприбывший на территорию другого субъекта Российской Федерации. Вынужденными переселенцами Закон также признает иностран-
ных граждан или лиц без гражданства, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации и изменивших место жительства в пределах территории Российской Федерации по тем же обстоятельствам.
Вынужденными переселенцами признаются также граждане бывшего СССР, постоянно проживавшие на территории республики, входившей в состав СССР, получившие статус беженца в Российской Федерации и утратившие этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.
Вынужденным переселенцем не может быть признано лицо:
1)совершившее преступление против мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством Российской Федерации;
2)не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение 12 месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение 1 месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации;
3)покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Таким образом, главным отличием вынужденных переселенцев от беженцев является то, что вынужденный переселенец обладает гражданством РФ либо это постоянно проживающий в РФ иностранный гражданин, который перемещается внутри Российской Федерации. То есть между вынужденным переселенцем и Российской Федерацией существует правовая связь в виде гражданства или наличия права на постоянное проживание в РФ.
Беженцем и вынужденным переселенцем становятся лица, признанные в качестве таковых в установленном законом порядке. Процедура признания лица беженцем или вынужденным переселенцем в самом общем виде включает следующие этапы:
• обращение с ходатайством о признании беженцем или вынужденным переселенцем в уполномоченные органы;
220Раздел 3. Основы правового статуса личности в Российской Федерации
•рассмотрение ходатайства;
•принятие решения по ходатайству.
Итогом принятия положительного решения является выдача лицу соответствующего удостоверения. Удостоверение беженца выдается на 3 года, а вынужденного переселенца — на 5 лет.
По своему статусу лица, признанные беженцами и вынужденными переселенцам, обладают правами и обязанностями наравне с гражданами Российской Федерации. Вместе с тем приобретение этого статуса дает лицу дополнительные права и устанавливает для него дополнительные обязанности, помимо тех, которыми обладают российские граждане. К таким особым правам может быть отнесено получение:
•направления на проживание в центре временного размещения;
•питания и пользование коммунальными услугами в центре временного размещения;
•единовременного денежного пособия;
•содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания.
Лица, признанные беженцами, имеют также право на содействие в трудоустройстве, профессиональном обучении; в устройстве детей в образовательные учреждения; право на содействие в получении сведений о родственниках.
Дополнительные обязанности беженцев и вынужденных переселенцев включают обязанность:
•соблюдать установленный порядок проживания и выполнять установленные требования санитарно-гигиенических норм проживания в центре временного размещения;
•при перемене места жительства перед выездом сняться с учета в территориальном органе федеральной миграционной службы и встать на учет по новому месту жительства;
•проходить ежегодный переучет в органах миграционной службы;
•сообщать в территориальный орган федеральной миграционной службы сведения об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другого иностранного государства.
§ 3. Предоставление политического убежища
Иностранным гражданам и лицам без гражданства может быть также предоставлено политическое убежище в Российской Федерации. Порядок предоставления политического убежища утвержден
Глава 10. Правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства... |
221 |
Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 7461. Основанием для предоставления политического убежища является преследование лица или реальная угроза стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. При этом, в отличие от оснований признания беженцем, такое преследование должно быть направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища.
Лицо, желающее получить политическое убежище, в течение 7 дней по прибытии на территорию Российской Федерации обращается лично с письменным ходатайством в территориальный орган Федеральной миграционной службы по месту своего пребывания. На период рассмотрения ходатайства лицу выдается справка, которая подтверждает законность его пребывания в России. Федеральная миграционная служба рассматривает поступившее ходатайство. При этом ФМС запрашивает заключения Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации, после чего направляет все материалы в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации со своим заключением о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежища Российской Федерацией. В каждом из указанных органов ходатайство рассматривается не более одного месяца.
Итоговое решение о предоставлении лицу политического убежища принимается Президентом РФ. Президент РФ издает Указ о предоставлении политического убежища. Лицу выдается соответствующее свидетельство установленного образца. На основании этого свидетельства лицу оформляется вид на жительство. Следует отметить, что в отличие от статуса беженцев и вынужденных переселенцев политическое убежище предоставляется на неопределенный срок.
§ 4. Правовой статус соотечественников
Относительно новым для российского законодательства субъектом являются соотечественники за рубежом. Данная категория лиц появилась после распада СССР, когда миллионы русскоязычного населения оказались за пределами своей родины.
1 Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» (в ред. от 27 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.
222Раздел 3. Основы правового статуса личности в Российской Федерации
ВРоссийской Федерации принят Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»1. По данному закону, соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве (в данном случае речь идет об СССР), проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии.
Федеральный закон о государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом подразделяет соотечественников на три категории:
во-первых, это граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации. Государство Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за рубежом. Граждане Российской Федерации, проживающие за рубежом, пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, проживающими на ее территории, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации при соблюдении законодательства государства проживания;
во-вторых, это лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации;
в-третьих, это лица, сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской Федерации, в том числе:
• лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства;
• выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства.
Соотечественникам — иностранным гражданам и лицам без граж-
данства Российская Федерация оказывает всяческое содействие. В частности, для них установлен упрощенный порядок приобретения российского гражданства. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию. В целях содействия соотечественникам в сохранении и развитии ими своего культурного наследия органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной вла-
1 СЗ РФ.1999. № 22. Ст. 2670 (в ред. от 23 июля 2010 г.).