Konstitutsionnoe_pravo
.pdf
Глава 15. Конституционные основы системы органов государственной власти... |
323 |
На основе принципа разделения властей органы государственной власти можно классифицировать на органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
По порядку образования органы государства подразделяются на выборные (Президент РФ, представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ и др.) и назначаемые (Правительство РФ и др.).
С учетом характера полномочий можно выделить государственные органы общей компетенции (Правительство РФ и др.) и органы специальной компетенции (Министерство сельского хозяйства РФ и др.).
По порядку решения вопросов своей компетенции различают коллегиальные органы государства (Правительство РФ и др.) и единоличные органы (Президент РФ и др.).
§2. Система органов государственной власти
Всвоей совокупности государственные органы в Российской Федерации образуют единую систему, которая с учетом федеративного устройства имеет два уровня: согласно ст. 11 Конституции РФ, в нее входят органы государственной власти РФ (федеральные органы государственной власти) и органы государственной власти субъектов РФ.
Всоответствии с принципом разделения властей (ст. 10) в системе органов государства можно выделить три основных элемента: законодательные, исполнительные и судебные органы власти, ибо принцип разделения властей предполагает специализацию государственных органов по видам их деятельности. Каждая из ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная) самостоятельна и независима
вреализации своих полномочий; ни одна из ветвей власти не может принять на себя осуществление функций другой ветви власти. Однако все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют, уравновешивая друг друга, и образуют единый государственный механизм.
Принцип разделения властей предполагает, таким образом, установление механизма сдержек и противовесов в организации и осуществлении государственной власти. Это выражается в соответствующих полномочиях государственных органов, позволяющих им оказывать влияние друг на друга, сотрудничать при решении государственных вопросов. Благодаря этому создаются дополнительные правовые гарантии, препятствующие развитию в государстве авторитарных и тоталитарных тенденций, обеспечивающие свободу в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина.
Особое место, согласно Конституции РФ, в этой системе занимает Президент РФ. Он не относится ни к одному из видов органов государственной власти, однако, осуществляя свои государственно-властные
324 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
полномочия, тесно взаимодействует со всеми органами государственной власти, обеспечивая их согласованное функционирование и взаимодействие. Президент РФ также выполняет арбитражные функции, используя согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти (ст. 80, 85).
Не относятся ни к одной из ветвей власти, как уже отмечалось выше, и органы прокуратуры, наделенные вместе с тем для осуществления своих функций властными полномочиями. В соответствии со ст. 45 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуроры признаются представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства.
К законодательным органам власти относятся:
а) Федеральное Собрание РФ — парламент Российской Федерации, который является представительным и законодательным органом РФ и состоит их двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы;
б) законодательные (представительные) органы субъектов РФ, которые представляют собой однопалатные органы законодательной власти, хотя федеральный закон не исключает образования субъектов двухпалатных представительных (законодательных) органов. Их наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъектов РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций.
Основными функциями законодательных органов власти являются: принятие законов и обеспечение в своей деятельности представительство интересов многонационального народа России (народов субъектов РФ). Законодательные органы избираются непосредственно населением1. Именно они, принимая законы — акты высшей юридической силы — призваны с наибольшей полнотой выражать волю народа, представлять его интересы.
Федеральное Собрание и представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ не составляют единой системы, как это было в советский период развития российского государства, когда Советы — представительные органы государственной власти — представляли собой единую систему органов государственной власти, построенную на началах соподчинения и подотчетности нижестоящих органов государственной власти вышестоящим. Вместе с тем Конституция Российской Федерации закрепляет принцип единства системы государственной власти (ст. 5), предполагающий общие основы построения и функционирования органов государственной
1 Совет Федерации — палата Федерального Собрания России согласно ст. 95 формируется путем выборов (назначения) двух представителей от каждого субъекта РФ — по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти.
Глава 15. Конституционные основы системы органов государственной власти... |
325 |
власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ, их взаимодействие и сотрудничество.
Система исполнительной власти в Российской Федерации включает в себя:
а) федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти — министерства, федеральные службы и др.). Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 78) могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц;
б) органы исполнительной власти субъектов РФ (высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации).
Основная особенность органов исполнительной власти состоит в том, что эти органы призваны осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность, организовывать выполнение законов, указов и других правовых актов. Деятельность органов исполнительной власти имеет подзаконный характер: она основана на Конституции, законах, нормативных указах Президента РФ и должна им соответствовать. В отличие от законодательных (представительных) органов власти органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным законам.
Важнейшим элементом системы органов государственной власти являются органы судебной власти. Их основное назначение — осуществление правосудия путем конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
В Российской Федерации действуют:
а) федеральные суды (Конституционный Суд РФ, система федеральных судов общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ, система федеральных арбитражных судов во главе с Высшим Арбитражным Судом РФ, Дисциплинарное судебное присутствие);
б) суды субъектов РФ, к которым относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ, которые они вправе создавать, и мировые судьи — судьи общей юрисдикции субъектов РФ.
326 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
Суды независимы и действуют самостоятельно. Независимость суда обеспечивается прежде всего несменяемостью судей, подчинением их только Конституции и закону, особым порядком привлечения к уголовной и административной ответственности.
Контрольные вопросы
1.Назовите основные признаки государственного органа.
2.Что отличает государственный орган от органа государственной власти. Перечислите государственные органы, которые не относятся к органам государственной власти.
3.Каковы основания классификации органов государственной власти?
Список рекомендуемой литературы и нормативных актов
Мурычев К. В. Система представительных органов власти в Российской Федерации. М., 2011.
Осавелюк А. М. Понятие и правовой статус вспомогательных государственных органов. М., 2004.
Сомов М. Д. Конституционные основы организации и деятельности
федеральных органов Российского государства. М., 2010. |
|
|
Федеральный конституционный закон от 31 декабря |
1996 |
г. |
№ 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». |
|
|
Федеральный конституционный закон от 26 февраля |
1997 |
г. |
№ 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 7 февраля 2011 г.) «О прокуратуре Российской Федерации».
ГЛАВА 16. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ
ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
План темы
1.Выборы в Российской Федерации: понятие, виды и правовое регулирование.
2.Понятие избирательного права.
3.Избирательная система: понятие и виды.
4.Принципы проведения выборов в Российской Федерации.
5.Понятие, участники и основные стадии избирательного процесса. Финансирование выборов.
6.Обжалование нарушений избирательных прав граждан и ответственность за нарушение законодательства о выборах.
§ 1. Выборы в Российской Федерации: понятие, виды и правовое регулирование
Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила свободные выборы наряду с референдумом высшим непосредственным выражением власти народа. Свободные демократические выборы — это одна из ценностей современной цивилизации, выражение демократизма государства.
В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы определяются как форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица» ( п. 9 ст. 2).
Выборы являются не только формой свободного волеизъявления граждан. Путем выборов народ не только конституирует органы публичной власти и легитимирует их полномочия, но и осуществляет принадлежащую ему власть. «Главное в выборах, — по мнению академика РАН О. Е. Кутафина, — то, что они являются формой осуществления гражданами принадлежащей им власти. Наиболее существенный признак выборов — прямое волеизъявление граждан и выдвижение ими из своей среды представителей для осуществления народовластия»1.
1 Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 228.
328 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
Свободные выборы — обязательный атрибут реального народовластия, они обеспечивают фактическое, активное и постоянное участие граждан в решении важнейших вопросов жизни государства. Именно институт выборов есть базовый элемент российской демократии.
Виды выборов могут быть классифицированы по следующим критериям.
По процедуре проведения выделяют прямые и непрямые выборы. Прямые выборы предполагают непосредственное избрание граж-
данами членов соответствующего органа (депутаты Государственной Думы).
Непрямые выборы могут быть:
1)косвенными, когда члены представительного органа или единоличный выборный орган избираются выборщиками — лицами, специально избранными для осуществления выборов в соответствующий орган (так избирались члены Государственной думы в царской России);
2)многостепенными (путем многостепенных выборов формировались съезды Советов в период с 1917 по 1936 г., когда нижестоящие представительные органы власти формировали путем делегирования из своего состава депутатов вышестоящих органов власти).
По уровню органов публичной власти, формируемых путем выборов, различаются:
федеральные (выборы Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ);
региональные (выборы в органы государственной власти субъектов РФ) (высшее должностное лицо субъекта РФ, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ):
местные, т. е. муниципальные (выборы в органы местного самоуправления)1.
Основания (причины) проведения выборов предполагают очередные, досрочные, дополнительные, повторные и смешанные выборы.
Очередные выборы проводятся по истечении срока полномочий выборного органа, на который он был избран.
Досрочные выборы связаны с прекращением полномочий избранного органа до истечения срока его полномочий.
Досрочное прекращение полномочий отдельных депутатов, не влекущее прекращение полномочий представительного органа, является основанием проведения дополнительных выборов.
Повторные выборы связаны с такими случаями, когда иные выборы не привели к избранию органа, должностного лица или депутата по причине признания их несостоявшимися или недействительными.
1 Возможно поведение и союзных выборов, т. е. выборы в органы Союзного государства, проведение которых предусмотрено Договором Российской Федерации и Республики Беларусь от 8 декабря 1999 г.
Глава 16. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации 329
Здесь следует иметь в виду, что повторные и дополнительные выборы не проводятся, если по их результатам депутат не может быть избран на срок более одного года.
Повторные и дополнительные выборы следует отличать от повторного голосования (может иметь место на выборах Президента РФ), потому что последнее является только стадией (вторым туром)одних и тех же выборов.
Совмещенные выборы — это назначенные на один и тот же день и проводимые одновременно выборы нескольких органов (должностных лиц) государственной власти или местного самоуправления. Установление двух дат единого дня голосования (второе воскресенье марта или второе воскресенье октября) направлено на экономию бюджетных средств и повышение культуры избирательного процесса. При этом законодательство не допускает совмещения дня голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, проводимых одновременно на всей территории Российской Федерации, с днем голосования на референдуме Российской Федерации. Также не допускается совмещение дней голосования на нескольких выборах, в результате которых возможно голосование одновременно более чем по четырем избирательным бюллетеням, за исключением бюллетеней, выдаваемых на досрочных, повторных и дополнительных выборах.
Существуют федеральный, региональный (на уровне субъектов РФ) и муниципальный уровни правового регулирования выборов.
Конституция Российской Федерации разграничивает предметы ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правового регулирования и защиты избирательных прав граждан России. При этом в Конституции РФ не закреплены основополагающие принципы свободных выборов1, содержащиеся в общепризнанных международно-правовых актах. Вопрос о том, должна ли Конституция РФ содержать статьи, закрепляющие данные принципы, является дискуссионным в литературе, выдвигаются аргументы за и против подобного закрепления.
На основе Конституции РФ принят Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который закрепляет основные гарантии реализации гражданами конституционного права на участие в выборах, проводимых на территории Российской Федерации. Данный федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
1 Исключение составляет ст. 81 Конституции РФ, закрепляющая принципы выборов Президента РФ.
330 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
Федеральными законами, законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав.
Гарантии конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления устанавливает также Федеральный закон от 26 февраля 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
Правовое регулирование выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации осуществляется федеральными законами: от 10 января 2003 г. № 19ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, а также защита прав и свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72 и п. «н» ч. 1 ст. 72). Поэтому субъекты РФ, основываясь на нормах Конституции РФ, федеральных законах, осуществляют детальное регулирование всех вопросов организации этой системы, что включает и определение конкретных способов формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. Они принимают законы о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, о выборах высшего должностного лица субъекта РФ, а также законы о муниципальных выборах. В ряде субъектов приняты избирательные кодексы, регулирующие порядок проведения выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления (в Республике Татарстан, Владимирской области, Москве и др.).
Правовое регулирование отдельных вопросов организации и проведения муниципальных выборов осуществляется на основе избирательного законодательства муниципальными образованиями (установление срока полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, выбор избирательной системы, определение избирательной системы, применяемой на муниципальных выборах и др.).
§ 2. Понятие избирательного права
Когда речь идет о понятии избирательного права, то различают избирательное право в объективном смысле и избирательное право в субъективном смысле.
Избирательное право в объективном смысле — это система правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе выборов. В последние годы эти отношения стали иногда именовать электоральные отношения.
Глава 16. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации 331
Избирательное право в объективном смысле имеет разветвленную систему источников.
К ним относятся Конституция РФ, а также федеральные законы, которыми регулируется порядок проведения выборов и основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации при проведении выборов во все органы государственной власти и органы местного самоуправления в России.
Состав федеральных законов, являющихся источниками избирательного права, не исчерпывается конкретными законами о выборах. Кроме них при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления применяются и другие федеральные законы, содержащие отдельные нормы избирательного права. Это федеральные законы, которыми регулируются статус политических партий, общественных объединений, участвующих в выборах, деятельность средств массовой информации в связи с предвыборной агитацией, ответственность за нарушение избирательных прав граждан и др.
Нормы избирательного права содержатся в указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, актах Центральной избирательной комиссии РФ. Они содержатся также в конституциях (уставах), законах и иных нормативных актах субъектов РФ. Некоторые вопросы организации выборов регулируются уставами муниципальных образований и иными муниципальными нормативными правовыми актами.
Избирательное право в субъективном смысле, характеризует субъективное избирательное право гражданина. Различают:
а) активное избирательное право, т. е. право граждан Российской Федерации избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
б) пассивное избирательное право, т. е. право граждан Российской Федерации быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Кроме того, избирательное право в субъективном смысле включает также следующие правомочия: а) право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов; б) право участвовать в наблюдении за проведением выборов; в) право наблюдения за работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов; г) право на иные избирательные действия (например, право на участие в предвыборной агитации), предусмотренные избирательным законодательством; д) право предъявления требования к юридически обязанным субъектам выполнения условий, обеспечивающих реализацию данного субъективного права (например, получение открепительного удостоверения в избирательной ко-
332 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
миссии); е) право на обращение в суд или иной компетентный орган за защитой нарушенного или оспоренного права.
Субъективное избирательное право обеспечивается основными гарантиями, ядром которых являются принципы проведения выборов в РФ.
§3. Избирательная система: понятие и виды
Внауке конституционного права термин «избирательная система» употребляется в двух значениях — широком и узком.
Избирательная система в широком смысле — это система общественных отношений, возникающих в ходе выборов в органы власти
идолжностных лиц.
Избирательная система в узком смысле — это способ определения того, кто из баллотировавшихся кандидатов победил на выборах, чей список кандидатов допущен к распределению депутатских мандатов, т. е. порядок определения результатов голосования.
Можно выделить три основных вида избирательных систем: 1) мажоритарная; 2) пропорциональная; 3) смешанная.
В Конституции Российской Федерации дается конституционнонормативное представление лишь об основах формирования федеральных институтов государственной власти, органов местного самоуправления, и не содержится каких-либо положений об основах избирательной системы при выборах в органы государственной власти субъектов РФ1.
Таким образом, федеральный законодатель и органы государственной власти субъектов РФ, основываясь на конституционных положениях, имеют возможность самостоятельно определять избирательную систему для формирования представительных органов власти всех уровней.
Мажоритарная избирательная система (от франц. majorité — «большинство») — система формирования выборных органов власти на основе персонального (индивидуального) представительства, в которой избранным считается кандидат, набравший предусмотренное законом большинство голосов. Существуют три основные разновидности мажоритарной избирательной системы: абсолютного, относительного и квалифицированного большинства.
Мажоритарная система относительного большинства. При такой системе избранным считается тот кандидат, который набрал большее количество голосов, чем любой из его соперников. По мажоритарной
1 См.: Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М.: Формула права. 2005. С. 24—25.