Konstitutsionnoe_pravo

Совет не рассматривает обращения по личным вопросам, в том числе связанным с имущественными, жилищными и трудовыми спорами, а также с жалобами на решения судов, органов следствия и дознания.

Совет формирует из числа своих членов постоянные и временные комиссии и рабочие группы по направлениям своей деятельности. К участию в работе этих комиссий и рабочих групп могут привлекаться ученые, специалисты, представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений. Состав комиссий и рабочих групп определяется решением Совета.

Заседания Совета проводятся не реже одного раза в два месяца. В случае необходимости могут проводиться внеочередные заседания.

Решения Совета носят рекомендательный характер. Вместе с тем федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и их должностные лица, а также общественные объединения, получившие рекомендации Совета, в установленные сроки рассматривают их и уведомляют Совет о принятых решениях. В необходимых случаях информация о рекомендациях Совета доводится до сведения Президента РФ.

Обеспечение деятельности Совета осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента и Управление делами Президента.

При Президенте РФ функционируют и многие другие совещательные и консультативные органы, содействующие Президенту РФ в осуществлении конституционных полномочий: Совет при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству, Совет при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов, Совет при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в Российской Федерации, Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства и др.

§ 6. Основания досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом Российской Федерации

Президент прекращает исполнение полномочий досрочно по трем основаниям, предусмотренным в ст. 92 и 93 Конституции РФ: 1) в случае его отставки; 2) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; 3) отрешения от должности.

1. Отставка — это добровольное сложение действующим Президентом своих полномочий по собственному заявлению. В основе от-

384 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

ставки могут лежать различные причины: состояние здоровья, усталость, осознание своей неспособности справляться с грузом проблем, лежащих на плечах Президента, конфликтные ситуации с парламентом, семейные и иные личные обстоятельства.

Конституция РФ не предусматривает процедуры принятия или непринятия отставки Президента и не регулирует процедуру отставки. Председателем Правительства, как быть, если и последний по какимлибо причинам не сможет взять на себя исполнение полномочий Президента. Следует отметить целесообразность правового урегулирования такого рода вопросов.

На практике отставка Президента Б. Н. Ельцина в 1999 г. была оформлена следующим образом.

Президент обратился по телевидению и радио с обращением к гражданам России 31 декабря 1999 г., в котором сообщил о своем уходе в отставку. В тот же день он подписал Указ «Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации». В этом Указе он объявил, что в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ прекращает с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. исполнение полномочий Президента РФ. Одновременно этим же Указом Президентом было определено, что в соответствии с п. 2, 3 ст. 92 Конституции полномочия Президента временно исполняет Председатель Правительства РФ с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. В этот же день был издан Указ Президента РФ «О временном исполнении полномочий Президента Российской Федерации», подписанный исполняющим обязанности Президента В. Путиным, в котором указывалось, что последний приступил к временному исполнению обязанностей Президента в 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. Одновременно ушедший в отставку Президент своим Указом освободил Руководителя Администрации Президента, а исполняющий обязанности Президента своим Указом назначил то же лицо на ту же должность и, кроме того, произвел очередные кадровые изменения и перестановки в Администрации Президента.

Следует также заметить, что Указ об отставке Президента и другие соответствующие указы были опубликованы официально только 5 января 2000 г. (в связи с праздниками «Российская газета» не выходила). Думается, что такого рода акты, как акт об отставке Президента и вступлении в должность временно исполняющего обязанности Президента, не могут вступать в силу без их незамедлительного опубликования. Обнародование их через теле-радиоканалы недостаточно.

Сказанное выше показывает необходимость нормативно-правового урегулирования процедуры отставки Президента в федеральном законе.

2. Вторым основанием досрочного прекращения полномочий Президента РФ является стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия. Законодательно

порядок досрочного прекращения полномочий Президента по этому основанию также не урегулирован. Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 июля 2000 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 91 и 92 Конституции отметил, что решение этого вопроса может проходить при наличии урегулированной особой процедуры, что не входит в полномочия Конституционного Суда. Однако Суд определил те конституционные начала, которые должны обусловливать основы порядка (процедуру) его решения. Они заключаются в следующем:

1)для досрочного освобождения главы государства от должности по состоянию здоровья необходимо выработать особый порядок (процедуру) такого решения;

2)положения о порядке установления степени утраты трудоспособности, определенные в Основах законодательства об охране здоровья граждан, не связаны с применением ч. 2 ст. 92 Конституции;

3)для установления стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия требуется

особая процедура с целью объективного подхода к определению фактической невозможности для Президента в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер;

4)для досрочного прекращения полномочий Президента в таком случае может не являться обязательной предпосылкой волеизъявление Президента;

5)приведение в действие досрочного прекращения полномочий Президента по состоянию здоровья допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом своих полномочий или добровольной его отставкой;

6)порядок установления стойкой неспособности Президента осуществлять свои полномочия не может быть облегченным, упрощенным.

При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента.

Конституционный Суд РФ постановил, что досрочное освобождение Президента от должности при отсутствии его волеизъявления не нарушает установленную ст. 91 Конституции неприкосновенность Президента. Ни Конституция, ни законодательство не регулируют и порядок замещения должности Президента в случаях его временной неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Президент Б. Н. Ельцин издал Указ «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации», в соответствии с которым полномочия Президента в этом случае возлагались на Председателя Правительства. Такой Указ был издан Президентом Б. Н. Ельциным сначала в общей форме, а затем, когда он лег на операцию,

386 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

другим Указом возложил исполнение обязанностей на Председателя Правительства. Как только закончилась операция, Президент объявил

освоем вступлении в должность.

Всоответствии с определенными Конституционным Судом РФ конституционными началами урегулирования особой процедуры установления стойкой неспособности Президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия должен быть закрыт данный пробел в российском законодательстве.

3. Третьим основанием досрочного прекращения полномочий Президента РФ является отрешение его от должности.

Отрешение Президента от должности — высшая форма ответственности Президента.

Исходя из статуса главы государства, факта всенародного избрания Президента, порядок его отрешения от должности не может быть упрощенным.

Поэтому вполне правомерно Конституция РФ установила достаточно сложный порядок отрешения Президента от должности (ст. 93). Для этого требуется инициатива не менее одной трети депутатов Государственной Думы, причем при наличии заключения специальной комиссии, образованной Думой. В самой процедуре отрешения задействованы обе палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд и Верховный Суд. Государственная Дума выдвигает обвинение против Президента, которое должно быть подтверждено заключением Верховного Суда. Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Совет Федерации отрешает Президента от должности. Решение Государственной Думы

овыдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отреше-

нии от должности должны быть приняты 2/3 голосов от общего числа в каждой из палат. Сняты имевшие место в прежней Конституции такие размытые, допускавшие широкое толкование формулировки оснований для отрешения Президента от должности, как «нарушение Конституции, законов Российской Федерации, а также данной им присяги». По действующей Конституции отрешение возможно только на основании обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Эти категории имеют строго юридическое содержание, не могут произвольно трактоваться, подлежат квалифицированной правовой оценке.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой против него обвинения. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Всоответствии с указанным в ст. 93 Конституции РФ порядком в 1999 г. была начата процедура отрешения Президента от должности,

образована специальная комиссия, которая устанавливала факты, свидетельствующие о наличии в деятельности Президента признаков государственной измены или иного тяжкого преступления. Комиссия дала положительный ответ на некоторые из выдвинутых обвинений. Однако при голосовании вопроса о выдвижении обвинения за это не было подано необходимого числа голосов (300 голосов депутатов Государственной Думы). Таким образом, выдвижение обвинения Государственной Думой не состоялось.

Конституция РФ не оговаривает естественной причины досрочного прекращения полномочий Президента. Вместе с тем в конституциях многих стран в качестве одного из оснований называется и кончина (смерть) Президента. В российском законодательстве подобное основание указывается применительно к досрочным основаниям прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы. Аналогичное основание предусмотрено и применительно к судьям Конституционного Суда.

В Конституции РФ (ч. 3 ст. 92) регулируется вопрос о том, на кого возлагается временное исполнение полномочий Президента во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности. Таким лицом является Председатель Правительства РФ. Это означает, что до вступления в должность нового избранного Президента посты Президента и Председателя Правительства совмещаются в одном лице.

Во всех случаях исполняющий обязанности Президента не имеет права распустить Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции. Такие ограничения правомерны, так как решение этих важнейших для общества вопросов недопустимо в случае нарушения баланса властей при отсутствии всенародно избранного Президента, главы государства.

§7. Гарантии Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий,

ичленам его семьи

Традиционно в некоторых странах устанавливаются определенные гарантии лицу, прекратившему исполнение полномочий Президента (кроме такого основания, как отрешение от должности — импичмента). В Российской Федерации действует Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи». Установленные им правовые, социальные и иные гарантии распространяются, как было указано выше, только на Президента, прекра-

388 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

тившего свои полномочия в связи с истечением срока его пребывания в должности, либо его отставки, или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Такому лицу пожизненно предоставляется государственная охрана, сохраняется право на такое же медицинское обслуживание, какое было прежде, государственное страхование жизни и здоровья за счет средств федерального бюджета. Сохраняется неприкосновенность, заключающаяся в том, что бывший Президент не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента РФ. В случае возбуждения уголовного дела по факту совершения бывшим Президентом тяжкого преступления в период исполнения им своих обязанностей он может быть лишен неприкосновенности. Однако возбуждение дела осуществляется в особой процедуре. Предусмотрено, что Генеральный Прокурор направляет представление в Государственную Думу, которая дает согласие на лишение неприкосновенности бывшего Президента, затем такое согласие дают и Совет Федерации. Если обе или одна из палат Федерального Собрания не дает согласия на лишение неприкосновенности, то это влечет прекращение данного уголовного дела.

Вслучае согласия палат на лишение неприкосновенности производство по делу происходит в порядке, установленном Уголовно-про- цессуальным кодексом РФ.

Названный Федеральный закон предусматривает и широкую систему мер по материальному обеспечению Президента и членов его семьи: ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 75% месячного денежного вознаграждения Президента; за ним сохраняется одна из государственных дач; бесплатное пользование правительственной связью; он имеет аппарат помощников и другие льготы.

Вконституциях отдельных зарубежных стран встречаются нормы, направленные на то, чтобы подчеркнуть общественный вес бывшего президента, отдать дань его заслугам в связи с выполнением им функций главы государства.

Контрольные вопросы

1.Каковы формы участия Президента в реализации принципа разделения властей?

2.В чем состоят особенности правовых актов Президента?

3.Полно ли урегулированы в законодательстве РФ порядок досрочного прекращения полномочий Президента?

4.В каких формах осуществляется реализация Президентом ст. 78 Конституции РФ?

5.Какие совещательные и консультативные органы создаются при Президенте РФ? Каков их конституционно-правовой статус?

6.Дайте характеристику основным гарантиям Президента, прекратившего исполнение своих полномочий.

Список рекомендуемой литературы и нормативных актов

Кутафин О. Е. Глава государства. М., 2012.

Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. М., 2000.

Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996.

Окуньков Л. А., Рощин В. А. Вето Президента: научно-практическое пособие. М., 1999.

Чиркин В. Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование. М., 2010.

Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».

Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи».

Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации».

Указ Президента РФ от 6 ноября 2004 г. № 1417 «О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека».

Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации».

ГЛАВА 18.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

План темы

1.Конституционно-правовое регулирование статуса Федерального Собрания и его палат. Регламенты палат.

2.Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации.

3.Структура и порядок формирования палат Федерального Собрания.

3.1.Структура Федерального Собрания.

3.2.Порядок формирования Совета Федерации.

3.3.Порядок выборов депутатов Государственной Думы.

4.Вопросы ведения Совета Федерации. Акты Совета Федерации.

5.Вопросы ведения Государственной Думы. Акты Государственной Думы.

6.Роспуск Государственной Думы.

7.Внутреннее устройство и органы палат Федерального Собрания.

7.1.Внутреннее устройство и органы Совета Федерации.

7.2.Внутреннее устройство и органы Государственной Думы. 8. Общий порядок работы палат Федерального Собрания.

8.1.Общий порядок работы Совета Федерации.

8.2.Общий порядок работы Государственной Думы.

9. Статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

10. Парламентский контроль.

11. Законодательный процесс.

§ 1. Конституционно-правовое регулирование статуса Федерального Собрания и его палат. Регламенты палат

Статус Федерального Собрания — представительного и законодательного органа Российской Федерации, ее парламента — закрепляется в гл. 5 Конституции Российской Федерации, которая специально посвящена Федеральному Собранию.

Вместе с тем и в других главах Конституции (гл. 1, 4 и др.) содержатся нормы, относящиеся к российскому парламенту: они определяют взаимоотношения парламента с органами государственной власти, участие его палат в процессе внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции.

Организация и деятельность Федерального Собрания, его палат, внутренних органов палат, права и обязанности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы подробно регулируются регламентами палат, принимаемыми на основе и в развитие Конституции.

Кроме того, отдельные стороны парламентской деятельности являются предметом регулирования федеральных законов, например, парламентское расследование и др.

Необходимо также учитывать, что в целях устранения неопределенности в понимании конституционных норм, устанавливающих статус Федерального Собрания и его палат, выявления их подлинного смысла

исодержания Конституционный Суд РФ по запросам соответствующих государственных органов дает толкование Конституции. В этом случае соответствующая конституционная норма применяется в интерпретации, данной Конституционным Судом РФ при ее толковании.

Конституционный статус Федерального Собрания определяется прежде всего основами конституционного строя: принципом народного суверенитета, обусловливающего ведущую роль Федерального Собрания в выражении интересов и воли многонационального народа России, принципом разделения властей, в рамках которого Федеральное Собрание олицетворяет федеральную законодательную власть.

Статья 11 Конституции в числе федеральных органов, осуществляющих государственную власть на основе принципа разделения властей, называет (сразу после Президента Российской Федерации), Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы. Таким образом, место и роль Федерального Собрания в конституционной системе государственной власти, его двухпалатная структура относятся к основам конституционного строя.

Поэтому структура Федерального Собрания, его место в системе органов государственной власти могут быть изменены только путем принятия новой Конституции Российской Федерации. При этом конституционные поправки, затрагивающие статус Федерального Собрания, не должны противоречить положениям ст. 11 Конституции и другим основам конституционного строя.

Конституция, закрепляя статус Федерального Собрания в целом, определяет также статус его палат.

Нормы Конституции устанавливают гарантии представительного характера палат Федерального Собрания, срок полномочий и численный состав Государственной Думы, принципы формирования Совета Федерации, определяют взаимоотношения Совета Федерации и Государственной Думы, порядок их работы, вопросы их ведения, отдельные формы парламентской деятельности (парламентские слушания

идр.), стадии законодательной процедуры, гарантии деятельности депутатов (членов палаты), а также основания и порядок роспуска Государственной Думы. При этом Конституция не предусматривает возможность самороспуска Государственной Думы.

Конституция Российской Федерации очерчивает сферу законодательных полномочий Федерального Собрания, определяя, по каким

392 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

вопросам могут издаваться федеральные конституционные законы и федеральные законы (ст. 76). Федеральное Собрание не вправе издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Кроме того, законодательная деятельность Федерального Собрания должна соотноситься с положением ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, устанавливающей приоритет норм международного права.

Конституционные положения о Федеральном Собрании и его палатах получают свое развитие и конкретизацию в регламентах палат, принятие которых предусматривает Конституция. Каждая палата самостоятельно разрабатывает и принимает свой регламент, который утверждается постановлением палаты, и это является одной из гарантий автономии палат в вопросах внутреннего распорядка своей деятельности.

Регламент палаты — это принимаемый на основе и в развитии конституционных норм особый нормативный правовой акт, объединяющий и систематизирующий нормы, устанавливающие внутреннее устройство палаты, полномочия ее органов и должностных лиц, права и обязанности депутатов (членов палаты), порядок и процедуры работы палаты, принятия решений по вопросам ее ведения.

Регламенты палат — это достаточно сложные по своей структуре и обширные по содержанию и объему нормативные документы, в которых находит отражение складывающиеся парламентские традиции, обобщенная парламентская практика. В регламенты вносятся также изменения и дополнения с учетом развития законодательства, в котором затрагиваются вопросы компетенции парламента, его палат.

Действующий Регламент Государственный Думы был принят 22 января 1998 г. Он состоит из разделов (их семь), глав и статей.

Структура действующего сегодня Регламента Совета Федерации, принятого палатой 30 января 2002 г., включает 3 части, главы и статьи.

Значение регламентов для организации работы палат парламента и их органов трудно переоценить. Недооценка формальных сторон парламентской деятельности способна негативно повлиять на существо принимаемых палатами парламента решений. Несмотря на то, что Регламент является внутренним актом палаты, он может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации о его соответствии Конституции.

Правовое регулирование парламентской деятельности осуществляется также рядом федеральных законов, таких как законы о порядке формирования Совета Федерации и выборах Государственной Думы, о парламентском расследовании Федерального Собрания, о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы и др.

В целях системного урегулирования всего круга вопросов, связанных с деятельностью парламента и его палат в литературе давно выдви-