Konstitutsionnoe_pravo
.pdfГлава 18. Федеральное Собрание Российской Федерации |
463 |
Контрольные вопросы:
1.Конституция Российской Федерации определяет Федеральное Собрание как парламент (ст. 94). Как вы понимаете это конституционное положение?
2.Что отличает двухпалатный российский парламент (Федеральное Собрание) от двухпалатного Верховного Совета советского периода?
3.Как формируется Совет Федерации? Какие изменения с 1993 г. происходили в этом порядке?
4.Какая избирательная система, на ваш взгляд, наиболее приемлема для выборов депутатов Государственной Думы?
5.Каковы предметы ведения палат Федерального Собрания?
6.Какова структура регламентов палат Федерального Собрания?
7.Что значит «час голосования» в Государственной Думе?
8.Как формируются и какие функции имеют Совет Государственной Думы и Совет палаты Совета Федерации?
9.Каков правовой статус фракций в Государственной Думе?
10.Дайте характеристику гарантиям деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.
11.Какие формы парламентского контроля предусматривает российское законодательство? Дайте им краткую характеристику.
12.Выделите и дайте характеристику стадиям федерального законодательного процесса.
13.Право вето Президента Российской Федерации: какова практика использования?
Список рекомендуемой литературы и нормативных актов
Варлен М. В. Статус парламентария: теоретические проблемы. М., 2011.
Гранкин И. В. Парламентское право Российской Федерации: курс лекций. М., 2010.
Коврякова Е. В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005.
Лукьянов А. И. Парламентаризм в России (вопросы истории, теории и практики): курс лекций. М., 2010.
Садовникова Г. Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008.
Сомов М. Д. Конституционные основы организации и деятельности федеральных органов Российского государства. М., 2010.
Фадеев В. И., Варлен М. В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 2008.
464 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утв. постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г.).
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (утв. постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г.).
Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации».
ГЛАВА 19. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
План темы
1.Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.
2.Состав Правительства Российской Федерации, порядок его формирования и срок полномочий.
3.Полномочия Правительства Российской Федерации.
4.Организация деятельности Правительства Российской Федерации.
5.Акты Правительства Российской Федерации.
§1. Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации
Исполнительная власть — важный элемент системы государственной власти в любой стране. В государствах с республиканской формой правления и большинстве современных монархий исполнительную власть осуществляет правительство — коллегиальный орган государственной власти общей компетенции, обладающий функциями управленческого характера.
Правительство Российской Федерации, в соответствии со ст. 11 Конституции, осуществляет наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами государственную власть, действуя в рамках своих полномочий самостоятельно, независимо, но в тесном взаимодействии с указанными и иными государственными органами.
Порядок формирования, статус, состав и полномочия Правительства РФ устанавливаются Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Следует отметить, что Конституция предусматривает в качестве сферы регулирования данного закона только определение порядка деятельности Правительства. Однако Федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации не только определяет порядок деятельности Правительства, но и регулирует такие важные вопросы, как его статус, правовую основу и принципы его деятельности, состав и порядок формирования, полномочия, статус актов, организацию деятельности, взаимоотношения с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, органами судебной власти, органами государственной власти субъектов РФ и обеспечение деятельности. Если Конституция РФ не называет Правительство высшим органом исполнительной власти, то в Федеральном конституционном законе
466 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
о Правительстве Российской Федерации (ст. 1) Правительство РФ определяется как высший исполнительный орган государственной власти в Российской Федерации.
Следует отметить, что далеко не в каждой стране правительство конституировано в таком качестве. В президентских республиках исполнительную власть возглавляет президент страны. В России, как отмечалось ранее, Президент не входит и не возглавляет ни одну из ветвей власти, обеспечивая их согласованное функционирование и взаимодействие.
Соответственно статус Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти логично вытекает из конституционных положений. Это обусловливает его руководящее положение в системе органов исполнительной власти и субординационные отношения с ними.
Правительство как орган государственной власти имеет свой кон- ституционно-правовой статус; присущие только ему порядок формирования, функции и полномочия; организационную структуру; порядок, формы и методы деятельности; кадровый состав; материаль- но-финансовое обеспечение, иные атрибуты, включая статус юридического лица, собственные помещения, гербовую печать.
Правительство Российской Федерации, таким образом, можно определить как коллегиальный орган государственной власти общей компетенции, формируемый в установленном Конституцией и законодательством РФ порядке, возглавляющий единую систему исполнительной власти РФ, действующий на основе Конституции, федеральных конституционных законов и нормативных указов Президента РФ.
Основными принципами деятельности Правительства РФ являются народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, гласность и обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной власти организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.
В пределах своих полномочий Правительство организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, решает многообразные задачи по управлению основными сферами жизни общества, участвует в законотворческом процессе, на основе и во исполнение Конституции, законов, нормативных указов Президента РФ
Глава 19. Правительство Российской Федерации |
467 |
осуществляет правовое регулирование в разных сферах общественной жизни.
Согласно со ст. 113 Конституции РФ Председатель Правительства в соответствии Конституции федеральными законами и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства.
Впервые Основные направления деятельности Правительства РФ (до 2008 г.) были представлены на заседании Правительства в июле 2004 г.1 17 ноября 2008 г. распоряжением Правительства РФ № 1663-р были утверждены Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., а также перечень проектов по их реализации на период до 2012 г.
Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г. — документ, определяющий приоритетные социально-экономические задачи на среднесрочную перспективу. Период 2009—2012 гг. — первый этап реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. В соответствии с Основными направлениями своей деятельности Правительство в центр социаль- но-экономической политики поставило интересы человека в улучшении жизни и развитии личности, считая одной из своих основных задач формирование мотивации и одновременно создание всех условий для изменений в сферах, определяющих качество жизни людей, прежде всего для улучшения здоровья, экологии, образования, культуры, жилищных условий, безопасности, уделяя внимание вопросам молодежной политики и поддержки социально незащищенных групп населения.
Одновременно Правительство поставило задачу осуществить масштабные проекты по трансформации экономики от экспортно-сы- рьевого к инновационному социально ориентированному типу развития.
§ 2. Состав Правительства Российской Федерации, порядок его формирования и срок полномочий
Правительство РФ является коллегиальным органом государственной власти. Согласно Конституции РФ оно состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (ч. 2 ст. 110). В ст. 6 Федерального конституционного закона о Правительстве все эти лица названы членами Прави-
1 См.: Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005. С. 175.
468 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
тельства. По сравнению с Советом Министров — Правительством РФ, действовавшим при прежней Конституции, нынешнее Правительство представляет собой более узкую коллегию1.
Количество заместителей Председателя Правительства и федеральных министров законодательно не урегулировано, оно устанавливается Президентом РФ при определении структуры федеральных органов исполнительной власти. Это количество не остается неизменным. Оно предопределяется представлениями главы государства и главы Правительства о потребностях государственного управления.
Президент обычно устанавливает, что Председатель имеет первых заместителей (на практике от одного до трех)2. Должность заместителя (первого заместителя) Председателя нередко соединяется с портфелем министра.
Что касается количества министров, то оно зависит прежде всего от числа министерств, которое время от времени меняется. Так, с 1994 г. больше всего министерств было предусмотрено структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной в августе 1999 г. (26), меньше всего — структурой, утвержденной в марте 2004 года (14)3.
Следует иметь в виду, что министр необязательно возглавляет министерство. В соответствии со ст.47 Федерального конституционного закона о Правительстве Руководитель Аппарата Правительства является заместителем Председателя Правительства или федеральным министром. На практике использовались обе эти возможности. Были и другие случаи назначения министров, не возглавляющих министерства. Иногда таким образом поднимался статус руководителей иных федеральных органов исполнительной власти или других должностных лиц4. Иногда для «министров без портфеля» указами Президента обозна-
1 Согласно Закону РФ от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» (ст. 7) в состав Совета Министров входили Председатель Совета Министров — Правительства, первые заместители и заместители Председателя, министры, председатели государственных комитетов РФ, а также по должности председатели правительств республик в составе РФ и Руководитель Аппарата Совета Министров. По представлению Председателя Президент мог включить в состав Правительства руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных Правительству.
2 Должность первого заместителя Председателя Правительства отсутствовала на протяжении нескольких месяцев в 1998 г., а также с мая 2000 г. по ноябрь 2005 г.
3 На протяжении 18 лет действия Конституции только шесть министерств существуют постоянно, с неизменными названиями: МВД, МЧС, МИД, Минобороны, Минюст и Минфин.
4 Например, был назначен Министр РФ — председатель Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике. См.: Указ Президента РФ от 16 июля 1997 г. № 729.
Глава 19. Правительство Российской Федерации |
469 |
чалась определенная сфера деятельности1, в отдельных случаях такой конкретизации не было2.
Состав Правительства, сформированный в мае 2012 г., включал 29 членов: Председателя Правительства, семь его заместителей (в том числе одного Первого заместителя и Заместителя Председателя Правительства — Руководителя Аппарата Правительства), 20 министров, возглавляющих министерства, и министра, на которого возложена организация работы Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства.
Формирование нового состава Правительства происходит в следующих ситуациях, предусмотренных Конституцией:
1)сложение полномочий Правительства перед вновь избранным Президентом (ст. 116)3, в том числе перед Президентом, избранным на второй срок подряд. Согласно ст. 35 Федерального конституционного закона о Правительстве решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность Президента;
2)объявление Президентом об отставке Правительства:
а) по инициативе Президента (ч. 2 ст. 117 Конституции)4; б) в связи с выражением Государственной Думой недоверия Прави-
тельству или отказом Государственной Думы в доверии ему (ч. 3, 4 ст. 117); в) в случае, когда Правительство само подало в отставку, а Прези-
дент ее принял (ч. 1 ст. 117)5.
Формирование Правительства начинается с назначения его Председателя. Как установлено в ст. 111 Конституции, Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или после от-
1 Так, дважды производились назначения на должность министра РФ, введенную с целью усиления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическому развитию Чеченской Республики (см. указы Президента РФ от 28 ноября 2000 г. № 1944 и от 6 ноября 2002 г. № 1298); имело место назначение на должность министра РФ, введенную с целью усиления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации национальной политики (см. указы Президента РФ от 17 октября 2001 г. № 1232 и от 6 декабря 2001 г. № 1411).
2 См. указы Президента РФ от 26 марта 1997 г. № 266, от 25 мая 1999 г. № 669, от 28 июня 1999 г. № 823, от 19 августа 1999 г. № 1097, от 14 января 2000 г. № 32.
3 Это происходило в августе 1996 г., мае 2000 г., мае 2004 г., мае 2008 г. и мае 2012 г.
4 Такие решения принимались 23 марта и 23 августа 1998 г., 12 мая и 9 августа 1999 г., 24 февраля 2004 г.
5 Объявление об отставке Правительства со ссылкой на эту норму Конституции имело место только однажды — 12 сентября 2007 г.
470 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
ставки Правительства. Государственная Дума рассматривает представленную кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения.
Согласно Регламенту Государственной Думы, кандидат на должность Председателя Правительства представляет палате программу основных направлений деятельности будущего Правительства (ст. 145). Вопрос о даче согласия на назначение решается тайным или открытым голосованием (ст. 146). На практике с августа 1998 г. применялось только открытое голосование.
Вслучае отклонения кандидатуры Государственной Думой очередное предложение вносится Президентом в течение недели со дня отклонения. После трехкратного отклонения кандидатур Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства и распускает Государственную Думу.
Государственная Дума давала согласие на назначение Председателя Правительства 11 раз. Отклонение предложенных Президентом кандидатур имело место 4 раза, в 1998 г.: дважды в апреле, когда согласие на назначение было дано Думой лишь с третьего раза, и дважды в августе — сентябре, когда после двукратного отклонения Думой представленной кандидатуры Президент на третий раз внес новую, которую палата поддержала.
ВКонституции четко не установлено, должен ли Президент после отклонения кандидатуры вносить новую кандидатуру и вправе ли он предлагать одно и то же лицо. Конституционный Суд РФ, опираясь в том числе на практику 1996 и 1998 гг., разъяснил1, что Президент вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Заслуживает внимания тезис Конституционного Суда о том, что в дальнейшем не исключается возможность формирования конституционного обычая, основанного на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых ч. 4 ст. 111 Конституции. Думается, что вполне может сложиться такой обычай, когда Президент будет вносить в Государственную Думу кандидатуру, предложенную либо согласованную с партией, имеющей наибольшую фракцию в Думе, или коалицией партий, обладающей более чем половиной мандатов.
Не позднее недельного срока после назначения Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, которая утверждается указом Президента РФ. Структура содержит перечень федеральных органов исполнительной власти: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
Глава 19. Правительство Российской Федерации |
471 |
Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры назначаются из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства (ст. 7, 9 Федерального конституционного закона о Правительстве).
Заместители Председателя Правительства и министры назначаются на должность Президентом РФ по предложению Председателя Правительства.
Конституция не устанавливает срок полномочий Правительства. Его можно определить лишь приблизительно, исходя из срока полномочий Президента. В силу конституционной схемы «новый Президент — новое Правительство» ясен максимальный срок деятельности Правительства — шесть лет1. Однако в реальности он будет меньше, если Президент досрочно прекратит исполнение своих полномочий или если случится отставка Правительства. Срок полномочий Правительства (даже потенциальный) нельзя закрепить нормативно, поскольку по-разному может длиться период формирования Правительства2.
В силу особой роли исполнительной власти в обеспечении жизнедеятельности государства и общества Правительство должно функционировать постоянно, без каких-либо перерывов в деятельности. Поэтому согласно Конституции (ч. 5 ст. 117) в случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства.
Заместители Председателя Правительства и федеральные министры вправе подавать заявления об отставке. Президент может освободить их от должности и по предложению Председателя Правительства. Такие изменения в составе Правительства не влияют на его правовое положение. Даже в случае замены большинства членов Правительства оно по-прежнему будет действовать3.
Если же выбудет по какой-либо причине Председатель Правительства, то оно должно быть сформировано заново. Согласно Федеральному конституционному закону о Правительстве (ст. 7), освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства. Председатель Правительства освобождается от должности Президентом, во-первых, по его заявлению об
1 Разумеется, если полномочия Президента выйдут за рамки 6 лет (при назначении повторных выборов главы государства либо в каком-то экстраординарном случае, когда лицо, избранное Президентом, не вступит в должность), то и полномочия Правительства могут длиться дольше.
2 Например, в 2008 г. Правительство было сформировано на 5-й день после вступления в должность Президента, а в 2012 г. — на 14-й день.
3 Из состава Правительства, сформированного в августе 1996 г. (34 члена, включая Председателя), к сентябрю 1997 г. выбыли 19 членов, однако оно продолжало действовать.
472 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
отставке и, во-вторых, в случае невозможности исполнения им своих полномочий. Президент уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении Председателя от должности в день принятия решения. Освободив Председателя от должности, Президент вправе до назначения нового Председателя поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства одному из заместителей Председателя на срок до двух месяцев (ст. 8).
Федеральный конституционный закон о Правительстве устанавливает ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства (ст. 11). Его члены не вправе, в частности, быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных органов субъектов РФ и выборных органов местного самоуправления; замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, за исключением случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ1; заниматься предпринимательской деятельностью и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой.
§ 3. Полномочия Правительства Российской Федерации
Компетенция Правительства РФ определяется Конституцией РФ в самом общем виде. Она содержит традиционные для всех правительств полномочия по разработке и исполнению федерального бюджета, финансовой политики в России; основные направления деятельности Правительства в экономической, социальной, культурной сферах, в области обороны, безопасности, обеспечения законности, охране прав и свобод граждан. Предусмотренный в Конституции перечень не является исчерпывающим.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» конкретизирует в гл. 3 полномочия Правительства
ивыделяет:
—общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти: Правительство РФ руководит их работой и контролирует ее; для осуществления своих
1 В ст. 6 Федерального конституционного закона о Правительстве установлено, что в соответствии с указами Президента РФ заместители Председателя Правительства и министры могут замещать должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В состав Правительства, сформированный в мае 2012 г., входят Заместитель Председателя Правительства — полномочный представитель Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе и Министр по развитию Дальнего Востока — полномочный представитель Президента РФ в Дальновосточном федеральном округе.