Konstitutsionnoe_pravo

—природоохранные прокуратуры;

—прокуратуры по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний, а также прокуратуры, осуществляющие надзор в закрытых административно-территориальных образованиях

ина режимных объектах.

Военные прокуратуры возглавляет Главная военная прокуратура, которая на правах структурного подразделения входит в Генеральную Прокуратуру Российской Федерации. Структуру военной прокуратуры составляют: прокуратуры военных округов, прокуратура Ракетных войск стратегического назначения, прокуратура Федеральной пограничной службы РФ и прокуратуры других войск, приравненные по своему статусу к прокуратурам субъектов Российской Федерации.

Вструктуре военной прокуратуры имеются также прокуратуры гарнизонов, объединений и соединений, имеющие статус прокуратур городов и районов.

Транспортные прокуроры осуществляют надзор за законностью правовых актов и исполнением законов, Министерством путей сообщения РФ, Министерством транспорта РФ (за исключением вопросов автомобильно-дорожной службы), Федеральной авиационной службой России и др. Возглавляет систему транспортных прокуратур Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Внее также входят: транспортные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ, и подчиненные им транспортные прокуратуры, имеющие статус районных прокуратур. В основном эта система создавалась применительно к сети железных дорог и других транспортных магистралей.

Всубъектах Российской Федерации действуют межрайонные природоохранные прокуратуры со статусом районных и подчиненные соответствующим прокурорам республик, краев, областей, автономных округов. Природоохранные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды, экологических прав граждан. Они также производят предварительное следствие по делам об экологических преступлениях, совершенных преимущественно на поднадзорных природоохранным прокурорам предприятиях.

Всистему прокуратуры Российской Федерации входят Научно-ис- следовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка, Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной Прокуратуры РФ (Москва), Институт повышения квалификации прокурорско-следственных работников Генеральной Прокуратуры РФ (Санкт-Петербург), Институт повышения квалификации прокурорских работников Генеральной Прокуратуры Российской

534 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Федерации (Иркутск) и Санкт-Петербургский юридический институт Генеральной Прокуратуры РФ.

Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным Прокурором Российской Федерации.

Контрольные вопросы

1.Каковы особенности конституционного регулирования статуса прокуратуры Российской Федерации?

2.Каковы основные черты конституционно-правового статуса органов прокуратуры? К какой ветви государственной власти можно отнести прокуратуру Российской Федерации?

3.В каком порядке назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральный Прокурор Российской Федерации, Председатель Следственного комитета?

4.Выделите основные функции прокуратуры и раскройте их содержание.

5.Осуществляют ли органы прокуратуры надзор за законодательными (представительными) органами власти?

Список рекомендуемой литературы и нормативных актов

Несмеянова С. Э. Судебная практика Конституционного Суда РФ с комментариями. М., 2009 (гл. 7.5).

Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации / отв. ред. Ю. Я. Чайка. М., 1997.

Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 7 февраля 2011 г.) «О прокуратуре Российской Федерации».

Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального Прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела».

ГЛАВА 23.

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

План темы

1.Конституционно-правовая регламентация системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

2.Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

3.Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

4.Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

5.Временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

6.Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

§1. Конституционно-правовая регламентация системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации

Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов устанавливается самими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации системы органов публичной власти, закрепленными Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 27) и федеральными законами.

Именно федеральное законодательство устанавливает основополагающие начала, т. е. принципы построения системы региональных органов публичной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в соответствии с Конституцией Российской Федерации установил, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

536 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, испол-

нительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Если общие принципы построения и функционирования системы органов публичной власти, разграничение федеральной и региональной компетенции составляют предмет федерального конституционного законодательства, то система органов публичной власти субъектов РФ, их внутренняя структура, порядок деятельности, компетенция — регионального законодательства.

Конституции и уставы субъектов Федерации по-разному определяют наименование, состав, структуру, порядок формирования и деятельности, компетенцию органов государственной власти, их взаимодействие между собой и с федеральными органами государственной власти. Так, согласно Уставу Нижегородской области (от 30 декабря 2005 г. № 219-З) систему органов государственной власти в области составляют:

1)законодательный (представительный) орган государственной власти области — Законодательное Собрание;

2)высший исполнительный орган государственной власти области — Правительство, возглавляемое губернатором, Председателем Правительства;

3)министерства и иные органы исполнительной власти области;

4)мировые судьи и Уставный суд Нижегородской области. Высшим должностным лицом области является губернатор, Пред-

седатель Правительства.

В соответствии с федеральными законами, уставом и законами области создаются государственные органы, не входящие в систему органов государственной власти области. В соответствии с федеральным законодательством на территории Нижегородской области действуют территориальные органы, образованные федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий.

Конституционные (уставные) нормы конкретизируются региональными законами. Субъекты РФ принимают законы о законодательных

(представительных) органах государственной власти (Закон Московской области от 10 февраля 2004 г. № 26/2004-ОЗ «О Московской областной Думе»), о системе исполнительной власти (Закон Республики Алтай от 18 октября 2005 г. № 76-РЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Алтай»), о правительстве (Закон Амурской области от 7 июня 2007 г. № 347-ОЗ «О правительстве Амурской области»), о конституционном (уставном) суде (Закон Республики Бурятии от 25 октября 1994 г. № 42-1 «О Конституционном Суде Республики Бурятии»), о мировых судьях (Закон г. Москвы от 31 мая 2000 г. № 15 «О мировых судьях в городе Москве»), о Счетной палате (Закон Республики Татарстан от 7 июня 2004 г. № 37-ЗРТ «О Счетной палате Республики Татарстан»), об Уполномоченном по правам человека (Закон Республики Калмыкии от 13 ноября 2000 г. № 25-II-З «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Калмыкия») и др.

Анализ конституционного (уставного) законодательства свидетельствует о том, что региональная модель публичной власти имеет много сходства с федеральной. В настоящее время идет поиск оптимальной модели субординации и взаимодействия федеральных и региональных управленческих структур в рамках концепции разделения властей при сохранении государственного единства. Это обеспечивает, с одной стороны, целостность государства, а с другой — раскрывает инициативу и самостоятельность регионов.

§ 2. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Особое место в системе органов публичной власти субъектов Федерации занимают региональные парламенты — законодательные (представительные) органы государственной власти. Они избираются населением на основе свободных демократических выборов и осуществляют правотворческую и контрольную функции.

Нормативную базу организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти регионов наряду с Федеральным законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации составляют региональные конституции и уставы.

В числе специальных нормативных актов, закрепляющих правовой статус регионального законодательного (представительного) органа государственной власти, можно назвать законы: Республики Адыгея от 10 июля 2006 г. № 15 «О Государственном Совете — Хасэ Республики Адыгея», Республики Удмуртия от 5 декабря 2007 г. № 65-РЗ

538 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

«О Государственном Совете Удмуртской Республики», Красноярского края от 29 января 2009 г. № 8-2864 «О Законодательном Собрании Красноярского края» и др.

Региональные парламенты имеют различное наименование, сроки полномочий, численный состав, территориальный масштаб деятельности, внутреннюю структуру, компетенцию.

Региональные конституции и уставы закрепляют название высшего представительного органа власти. Это: Законодательное Собрание (Республика Карелия, Пермский край и др.); Народное Собрание (Республики Дагестан, Карачаево-Черкесия, Ингушетия); Государственное Собрание (Республики Башкортостан, Марий Эл, Мордовия); Государственный Совет (Республики Татарстан, Удмуртия и др.); Народный Хурал (Республики Бурятия, Калмыкия); Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва; Парламент (Республики Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкария, Чеченская Республика); Верховный Совет Хакасии; Дума (области — Белгородская, Брянская, Волгоградская и др.); Совет народных депутатов Орловской обл.; Собрание депутатов (области — Архангельская, Ненецкий автономный округ и др.).

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют свою деятельность на принципах законности, коллегиальности, многопартийности, гласности. Никто не вправе воспрепятствовать деятельности регионального парламента, осуществляемой в соответствии с конституцией (уставом), его постоянных и временных органов(комитетов, комиссий, депутатских фракций).

Представительная природа региональных парламентов предопределена порядком их образования. Они формируются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) либо пропорциональной системе представительства.

По смешанной избирательной системе формируются Государственный Совет — Хасэ Адыгеи, Государственный Совет Коми; Верховный Хурал Тывы и др.

По пропорциональной системе представительства избираются парламенты Ингушетии, Калмыкии, Чеченской Республики; Законодательное Собрание Амурской и Свердловской обл. и др.

Численность региональных парламентов различна. Так, в Государственном Совете Коми — 30 депутатов; Тюменской областной Думе — 34; Законодательном Собрании Санкт-Петербурга — 50; Московской городской Думе — 45; Государственном Совете — Хасэ Адыгеи — 54; Народном Собрании Дагестана — 72; Государственном Совете Татарстана — 100; Верховном Хурале Тывы — 162 и др.

Согласно Федеральному закону, число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и определяется

взависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Установленное число депутатов должно составлять:

1)не менее 15 и не более 50 депутатов при численности избирателей от 500 тыс. человек;

2)не менее 15 и не более 70 депутатов при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн человек;

3)не менее 35 и не более 90 депутатов при численности избирателей от 1 млн до 2 млн человек;

4)не менее 45 и не более 110 депутатов при численности избирателей свыше 2 млн человек.

Срок полномочий региональных парламентов колеблется от четырех (Верховный Хурал Тывы) до пяти лет (Адыгея, Бурятия, Кабар- дино-Балкария, Коми, Камчатский и Красноярский края, г. СанктПетербург и др.).

Региональные парламенты — это постоянно действующие законодательные (представительные) органы государственной власти.

Парламенты осуществляют не только законодательные, но и контрольные полномочия. Эту функцию они реализуют через заслушивание отчетов правительства (администрации), депутатские запросы, парламентские расследования, а также создаваемые ими комитеты, комиссии, контрольно-счетные палаты.

Региональные основные законы обеспечивают стабильность законодательной власти. Однако допускается роспуск представительных органов государственной власти в случаях и порядке, установленных федеральными и республиканскими законами.

Досрочное прекращение полномочий указанных органов возмож-

но в случаях самороспуска по решению 2/3 от общего числа депутатов. Президент РФ или высшее должностное лицо субъекта Федерации

впорядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законом могут распустить законодательный орган субъекта РФ, например, в случае принятия им конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта федерации, если такие противоречия установлены соответствующими судами.

Структура, порядок деятельности и организация работы регионального парламента определяется конституциями (уставами) субъектов федерации, республиканскими законами и регламентами.

540 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Ряд региональных парламентов, первоначально сформированных по двухпалатной модели, впоследствии отказались от нее (Адыгея, Башкортостан; Кабардино-Балкария, Карелия, Тыва, Чеченская Республика, Свердловская обл.).

Для руководства сессионными заседаниями и координации деятельности структурных подразделений региональные парламенты образуют внутренние единоличные или коллегиальные руководящие органы.

Единоличный внутренний руководящий орган − это Председатель парламента. Председатель, его заместитель (заместители) избираются региональным парламентом из состава депутатского корпуса на первом организационном заседании. Председатель ведет сессионные заседания; ведает внутренним распорядком; руководит подготовкой и рассмотрением вопросов к сессионным заседаниям; представляет соответствующий субъект в федеральных органах государственной власти, во взаимоотношениях с другими органами власти региона, общественными объединениями; подписывает постановления, обращения, заявления и другие акты парламента; издает распоряжения; координирует деятельность парламентских комитетов; руководит работой аппарата регионального парламента; осуществляет иные полномочия, предусмотренные региональными законами и парламентским регламентом.

Значительно реже в региональных парламентах образуются внутренние коллегиальные руководящие органы. Это, например, Президиум Государственного Собрания Башкортостана, Коми, Народного Собрания Дагестана, Государственного Совета Татарстана, Удмуртии; Совет Народного Хурала Бурятии, Государственного Собрания Мордовии, Законодательного Собрания Забайкальского края и др.

Как правило, в состав внутреннего коллегиального руководящего органа регионального парламента входят его Председатель, заместитель (заместители), председатели парламентских комитетов и руководители депутатских фракций. Функции внутренних коллегиальных и единоличных руководящих органов региональных парламентов идентичны.

Элементами внутренней структуры региональных парламентов являются комитеты и комиссии. Это депутатские органы, участвующие в реализации контрольных и законотворческих полномочий парламента.

Правовой статус парламентских комитетов и комиссий определяется регламентами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, а также Положениями о депутатских комитетах и комиссиях.

Элементами внутренней структуры региональных парламентов являются депутатские объединения — фракции и группы. Их правовой

статус определен регламентами или специальными актами региональных парламентов (например, Положение о депутатских объединениях (фракциях, депутатских группах) в Государственном Совете Республики Коми, утвержденное постановлением Государственного Совета Коми от 21 февраля 2007 г. № III-10/24). Фракции — это депутатские объединения, сформированные по принципу партийной принадлежности; группы — объединения депутатов по интересам. В региональных парламентах, избранных по пропорциональной системе, депутат должен работать во фракции политической партии, по списку которой он избран. Он утрачивает мандат, если сменит партийную принадлежность, но останется в составе фракции в качестве беспартийного депутата, если прекратит членство в партии, от которой избран.

Секретариат — это техническое подразделение регионального парламента, которое отвечает за стенографирование сессионных заседаний, техническое обеспечение аппарата председателя, его заместителей, комиссий, фракций и депутатов.

Организационными формами парламентской деятельности являются: а) сессионные заседания; б) парламентские слушания и расследования;

в) работа структурных подразделений парламента (председателя либо президиума; комитетов и комиссий; депутатских объединений);

г) работа депутатов среди избирателей.

Депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют свою деятельность как на профессиональной постоянной основе, так и на непостоянной основе, без отрыва от основной деятельности. Количество депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта РФ.

В ряде субъектов Федерации депутат при вступлении в должность приносит присягу. Так, депутат Московской городской Думы клянется при осуществлении своих полномочий соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, Устав г. Москвы и законы города, честно и добросовестно исполнять возложенные на него обязанности, служить процветанию города и благополучию его жителей (п. 6 ст. 34 Устава г. Москвы).

Ограничения или дополнительные гарантии, связанные со статусом депутата, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и специальными законами субъектов Федерации.

Регулируя взаимоотношения депутатов с избирателями, субъекты РФ устанавливают, что депутаты обязаны информировать избирателей о своей деятельности и работе парламента. В ряде субъектов Федерации предусмотрена подотчетность и ответственность депутатов

542 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

перед избирателями. Так, согласно Конституции Алтая, «депутаты Республики Алтай, депутаты представительных органов местного самоуправления являются полномочными представителями народа. Депутат ответственен перед избирателями и подотчетен им. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть отозван ими в установленном законом порядке» (ст. 97).

Народные избранники не вправе использовать свой статус для работы, не связанной с осуществлением депутатских полномочий. Депутат, исполняющий свои обязанности в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации на постоянной основе, не может заниматься бизнесом, другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой работы.

Согласно Федеральному закону об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. Гарантии неприкосновенности депутата устанавливаются на федеральном уровне. В соответствии с названным выше Федеральным законом в случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения опе- ративно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом (ст. 13).

Законами субъектов РФ устанавливаются дополнительные гарантии депутатской деятельности. Так, Законом Московской области от 30 октября 2007 г. № 191/2007-ОЗ «О статусе депутата Московской областной Думы» закрепляются социальные гарантии депутата (ст. 23), гарантии и компенсации депутату при прекращении депутатских полномочий (ст. 24), дополнительные выплаты депутату (ст. 26), право иметь помощников депутата (ст. 31) и др.