Konstitutsionnoe_pravo
.pdf
ГЛАВА 24. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
План темы
1.Местное самоуправление — первичный уровень власти в государстве.
2.Общие принципы организации местного самоуправления и его функции.
3.Муниципальные образования: понятие и виды.
4.Органы и должностные лица местного самоуправления.
§ 1. Местное самоуправление — первичный уровень власти в государстве
Согласно ст. 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть, во-первых, непосредственно (через формы прямой демократии); вовторых, через органы государственной власти (власть народа приобретает форму государственной власти); в-третьих, через органы местного самоуправления (власть народа приобретает форму власти местного самоуправления, муниципальной власти). При этом институты прямого волеизъявления народа (референдум, выборы и др.) используются как при осуществлении государственной власти (решение вопросов государственного значения), так и местного самоуправления (решение вопросов местного значения).
Таким образом, государственная власть и местное самоуправление (муниципальная власть) — формы единой публичной власти в государстве (власти народа).
Подобная трактовка понятия местного самоуправления, его соотношения с государственной властью нашла подтверждение в ряде решений Конституционного Суда РФ. Например, в постановлении от 15 января 1998 г. № 3-П Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что органы местного самоуправления являются органами власти. Однако это само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть, констатировал Конституционный Суд РФ, может быть и муниципальной1.
Публичная власть реализуется в Российской Федерации на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации (это уровни осуществления государственной власти), а также на местном уровне (это уровень осуществления муниципальной власти — власти местного самоуправления).
1 СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.
564 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
Таким образом, местное самоуправление — это первичный уровень власти в государстве, наиболее приближенный к населению.
Его особенность состоит в том, что Конституция РФ в целях обеспечения самостоятельности местного самоуправления не включила местное самоуправление в систему государственной власти: органы местного самоуправления не являются структурным подразделением государственного аппарата, они не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в советский период развития государства,
вкачестве вышестоящей инстанции, руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.
Однако это не означает, что местное самоуправление отделено от государства. Оно лишь организационно обособлено в общей системе управления государством и обществом. Конституция РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляют не только гарантии от незаконного вмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливают основы их тесного взаимодействия.
Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, формируя местные бюджеты, которые являются составной частью единой бюджетной системы РФ и т. д.
Организация местной власти в государстве на началах самоуправления предполагает установление особой сферы общественных отношений, которая относится к ведению местного самоуправления — круга вопросов местной жизни, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения (организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания и др.).
Исчерпывающий перечень вопросов местного значения содержится в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 14, 15, 16). Кроме того,
вкруг предметов ведения местного самоуправления могут входить вопросы, не отнесенные законом к вопросам местного значения, но которые органы местного самоуправления вправе принимать к своему рассмотрению при наличии собственных финансовых ресурсов (например, создание местного музея и др.).
Глава 24. Местное самоуправление в Российской Федерации |
565 |
Наконец, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями (например, полномочия в сфере государственной записи актов гражданского состояния и др.). В соответствии со ст. 132 Конституции РФ, данными полномочиями органы местного самоуправления наделяются только законом с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения, под собственную ответственность, что обусловливает необходимость функционирования и использования в его системе института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением, различных форм контроля их деятельности, включая институт отзыва выборных лиц местного самоуправления.
Население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, ибо местное самоуправление, его осуществление населением — необходимый элемент конституционной организации власти народа. Согласно Конституции РФ (ст. 12, 131) и Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 10), местное самоуправление признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
В системе гарантий местного самоуправления особое место занимают конституционные гарантии его организационной и экономической самостоятельности, гарантии территориальной организации, а также судебной защиты, включая право органов местного самоуправления на обращения в Конституционный Суд РФ.
Таким образом, местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в законодательно установленных пределах самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление, обусловливая необходимость демократизации и децентрализации власти, укрепляет основы народовластия, содействует стабилизации политических отношений в государстве, укреплению его целостности и единства. Институты местного самоуправления, способствуя развитию самоорганизации населения, общественной самодеятельности оказывают существенное влияние на процесс формирования гражданского общества. Европейская хартия местного самоуправления определяет его в качестве «одной из глав-
566 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
ных основ любого демократического строя»1. Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно.
§ 2. Общие принципы организации местного самоуправления и его функции
Организация и деятельность местного самоуправления осуществляются на основе общих принципов, которые представляют собой законодательно закрепляемые коренные начала и идеи, обусловленные природой местного самоуправления и лежащие в основе его построения и функционирования на всей территории Российской Федерации. Основополагающие из них получили свое правовое закрепление в Европейской хартии местного самоуправления и Конституции РФ, на основе которых был принят Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72), установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов.
Согласно ст. 5 указанного Федерального закона, определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации находится в ведении федеральных органов государственной власти. Федеральный законодатель достаточно подробно и полно регулирует вопросы организации местного самоуправления, закрепляя ее общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы.
Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование в этой сфере в случаях и порядке, установленных Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст.6), что говорит о существенной централизации в сфере правового регулирования местного самоуправления.
Законодатель не дает конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления. Анализ конституционных положений о местном самоуправлении, Европейской хартии местного самоуправления2, а также Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации позволяет выделить в системе общих принципов те из них, которые в наиболее обобщенной и концентрированной форме выражают сущность местного самоуправления, его особенности как формы народов-
1 СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
2 Российская Федерация ратифицировала хартию в 1998 г.
Глава 24. Местное самоуправление в Российской Федерации |
567 |
ластия, особого уровня публичной власти в государстве. К ним можно отнести следующие принципы:
а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Население решает вопросы местного значения непосредственно, а также через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги, а также решают иные вопросы местного значения;
б) сочетание поселенческих и территориальных начал в организации местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций;
в) организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством и обществом. В соответствии с этим принципом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Их решения могут быть приостановлены или отменены только в судебном порядке или самими органами, принявшими эти решения;
г) многообразие организационных форм местного самоуправления, что обусловлено федеративным устройством нашего государства, особенностями исторических и иных местных традиций, разнообразием типов поселений, а также конституционным правом населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления;
д) соразмерность полномочий местного самоуправления материальным и финансовым ресурсам, имеющимся в управлении органов местного самоуправления. Реализация данного принципа затрудняется в связи с недостаточным финансовым обеспечением деятельности местного самоуправления;
е) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами, государством, что означает неблагоприятные для органов и должностных лиц местного самоуправления правовые последствия, вплоть до прекращения полномочий в случаях и порядке, установленных законом.
Эти и иные общие принципы организации местного самоуправления, находящие свое правовое выражение в нормах Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. Некоторые общие принципы организации местного самоуправления, будучи закрепленными в нормах Конституции РФ, могут быть изменены только путем внесения поправок к Конституции РФ, а конституционные
568 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
положения о местном самоуправлении, содержащиеся в ст. 3 и ст. 12 могут быть изменены только путем принятия новой Конституции РФ. Общие принципы организации местного самоуправления обеспечивают права населения, органов местного самоуправления при самостоятельном решении вопросов местного значения, выступая в качестве системы федеральных (и международных, учитывая Европейскую хартию местного самоуправления) гарантий местного самоуправления.
Основное социальное предназначение местного самоуправления — обеспечить эффективное решение вопросов местного значения самоуправляющимися территориальными публично-правовыми образованиями, т. е. муниципальными образованиями (городскими, сельскими, районными и др.).
Более полное представление о месте и роли местного самоуправления в общей системе управления государством и обществом дают
функции местного самоуправления. Под ними понимаются основные направления муниципальной деятельности, обусловленные природой местного самоуправления, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.
Содержание полномочий местного самоуправления позволяет выделить его следующие основные функции:
а) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. В этих целях используются формы муниципальной демократии (местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, публичные слушания, правотворческая инициатива граждан и др.). Данная функция реализуется и в деятельности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;
б) управление муниципальной собственностью, средствами местного бюджета. Успешно решить стоящие перед ним задачи местное самоуправление может, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, рационально используя имеющиеся финансовые ресурсы;
в) обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. В этих целях муниципальные образования принимают планы и программы развития своей территории, обеспечивают их финансирование, организуют выполнение;
г) обеспечение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению местного самоуправления. К основным целям муниципальной деятельности относятся улучшение условий жизни населения, создание благоприятной среды жизнедеятельности граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения и т. д.;
д) охрана общественного порядка. Конституция РФ (ст. 132) закрепляет, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Вместе с тем до недавнего
Глава 24. Местное самоуправление в Российской Федерации |
569 |
времени эту функцию в основном выполняла милиция общественной безопасности, а в связи с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» функция охраны общественного порядка возложена сегодня на полицию (ст. 1). Органы местного самоуправления в соответствии с данным законом способствуют привлечению граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка. Они также вправе производить дополнительные расходы на обеспечение деятельности полиции. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, основываясь на положениях ст. 132 Конституции РФ, предусматривает формирование муниципальной милиции, которая до сих пор не создана;
е) представительство и защита прав местного самоуправления, гарантированных государством. Данная функция преследует цель обеспечить учет мнения населения, интересов и прав муниципальных образований при выработке и осуществлении государственной политики в различных сферах общественной жизни. Важную роль в ее реализации играют органы и должностные лица местного самоуправления, взаимодействующие с органами государства, а также союзы и ассоциации муниципальных образований, которые образуются в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления ими своих прав, защиты интересов населения.
§ 3. Муниципальные образования: понятие и виды
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях, создаваемых в порядке, установленном законодательством. Под муниципальным образованием понимается законодательно установленная населенная территория, в границах которой осуществляется местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.
Обязательными признаками каждого муниципального образования являются:
а) наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Федерального закона;
б) наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления;
в) наличие собственной экономической основы, которую составляют: находящееся в муниципальной собственности имущество, сред-
570 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
ства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований;
г) наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления (их структура обязательно включает: представительный орган местного самоуправления, главу муниципального образования, местную администрацию);
д) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в своей совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления);
е) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил, по сути, единообразную для всех субъектов РФ территориальную организацию местного самоуправления: муниципальные образования могут иметь статус муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения либо внутригородского муниципального образования города федерального значения. Возможность создавать иные муниципальные образования, в границах каких-либо других территориальных единиц указанный закон не предусматривает.
В субъектах РФ формируются следующие виды муниципальных образований.
1) Городские и сельские поселения, территория которых входит в состав территории другого вида муниципального образования — муниципального района (по принципу матрешки). Сельское поселение как вид муниципального образования может представлять собой либо один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек), либо несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.) с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый)1, в которых осуществляется местное самоуправление. Сельские поселения преобладают среди муниципальных образований: их более 19 тыс. Общие число муниципальных образований чуть более 24 тыс. Городское поселение как вид муниципального образования может представлять собой город или
1 Перечень территорий с высокой и низкой плотностью населения определяет Правительство РФ.
Глава 24. Местное самоуправление в Российской Федерации |
571 |
поселок, в которых осуществляется местное самоуправление. Их насчитывается более 1700. Как правило, городские поселения, входящие
всостав муниципального района, — это небольшие по размерам территории и численности населения города или поселки. Их надо отличать от городских округов, которые в состав муниципального района не входят.
2)Муниципальный район. Муниципальные районы создаются, по сути, в границах административных районов, то есть в границах наиболее крупных административно-территориальных единиц субъектов РФ, на которые они непосредственно подразделяются в целях организации государственного управления. Лишь территория муниципальных образований, имеющих статус городского округа (которые могут находиться в границах административного района), не входит в состав территории муниципального района. Муниципальный район как вид муниципального образования представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий (т. е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией,
вграницах которой осуществляется местное самоуправление. Общее число муниципальных районов чуть более 1800. Осуществление местного самоуправления в границах муниципального района имеет свои особенности: а) местное самоуправление в муниципальном районе осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера; б) в состав его территории входят территории других муниципальных образований — городских и сельских поселений, расположенных в границах муниципального района, однако отношений соподчинения между муниципальным районом и данными поселениями нет; в) представительный орган местного самоуправления муниципального района может быть сформирован либо на муниципальных выборах, либо иным путем, определенным Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 35)1; г) между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, возможны договорные отношения: они могут заключать соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов.
3)Городской округ как вид муниципального образования представляет собой городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Их насчитывается более 500. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по ре-
1 О конституционности, предусмотренного данной статьей Федерального закона порядка формирования представительного органа муниципального района, см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П.
572 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
шению вопросов местного значения, которые закон установил и для поселения, и для муниципального района. В состав территории городского округа может входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения его органами вопросов местного значения, отнесенных к ведению городского округа. Вместе с тем надо учитывать, что Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации наделяет статусом городского округа закрытые ад- министративно-территориальные образования (ЗАТО) и наукограды (ст. 80 и 81).
4) Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. В городах федерального значения Москве и СанктПетербурге в соответствии с уставами данных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях. Внутригородская территория — часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление (например, в Москве — это районы). Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляюется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий. В Москве создано 125 внутригородских муниципальных образований, а в Санкт-Петербурге — 111.
Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает порядок создания муниципальных образований, их преобразования (объединение, разделение, изменение статуса), упразднения, а также установления и изменения границ муниципальных образований, закрепляя при этом гарантии участия населения в решении данных вопросов.
§ 4. Органы и должностные лица местного самоуправления
Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать его задачам и функциям, служить оптимальному сочетанию в деятельности органов местных (муниципальных), региональных и общегосударственных интересов. Центральное место в организационной структуре местного самоуправления занимают органы местного