Konstitutsionnoe_pravo

Входе первого чтения обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответствия его основных положений Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.

Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета. Может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов. Затем заслушиваются предложения и замечания фракций, депутатов, полномочных представителей Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе, представителей законодательных органов субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения Дума может принять (одобрить) законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, либо принять (одобрить) закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, либо отклонить законопроект. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

После окончания обсуждения законопроекта вопрос о его принятии (одобрении) в первом чтении выносится на «час голосования»1.

Впостановлении о принятии (одобрении) законопроекта в первом чтении устанавливается срок представления поправок к нему. Этот срок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ менее 30 дней.

Смысл второго чтения заключается в рассмотрении Государственной Думой поправок к законопроекту, принятому (одобренному) в первом чтении.

Согласно ст. 120 Регламента поправки к законопроекту вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в ст. 104 Конституции. Рассмотрев внесенные поправки, ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы проект постановления Государственной Думы по законопроекту, таблицы поправок (рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, рекомендуемых им к отклонению и поправок, по которым он не принял решений), текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию, заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы по результатам постатейной правовой и лингвистической экспертизы законопроекта, а также другие материалы, установленные Регламентом.

1 На «час голосования» выносятся законы, законопроекты и проекты постановлений Государственной Думы, которые уже были предметом обсуждения палаты. Во время «часа голосования» не допускается внесение в законопроекты поправок и возвращение к обсуждению.

454 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, к проекту федерального конституционного закона — не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов. Если при голосовании поправки к законопроекту не набрали необходимого числа голосов, они считаются отклоненными.

По окончании голосования по поправкам вопрос о принятии (одобрении) законопроекта во втором чтении выносится на «час голосования». Если по итогам голосования предложение о принятии (одобрении) законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

Если после повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта предложение о его принятии (одобрении) не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.

Подготовка к третьему чтению заключается в устранении возможных внутренних противоречий законопроекта, установлении правильной взаимосвязи статей и редакционной правке, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при втором чтении. Такая работа проводится ответственным комитетом с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для его принятия (одобрения) в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. В исключительных случаях по требованию фракций, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения1.

Если законопроект не принят (не одобрен) в третьем чтении, он считается отклоненным2.

Всоответствии с ч. 2 ст. 105 и ч. 2 ст. 108 Конституции, решение

опринятии федерального закона принимается большинством голосов

1 Государственной Думой пятого созыва было принято 57 постановлений о возвращении к процедуре второго чтения. Это составляет примерно 4,5% от соответствующего массива законопроектов.

2 Государственная Дума пятого созыва по итогам третьего чтения отклонила 9 законопроектов. В семи случаях это была «продукция» предыдущих созывов, в двух — данного. Например, 8 декабря 2010 г. был отклонен внесенный Правительством РФ проект федерального закона № 94401-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам судоустройства», первое чтение которого состоялось 8 октября 2008 г., а вторые чтения — 23 января и 8 мая 2009 г.

456 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению, должно начаться не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации, а если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрение указанного федерального закона, он не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

Таким образом, федеральные законы, подпадающие под перечень ст. 106 Конституции, не могут считаться одобренными Советом Федерации по умолчанию; срок их прохождения в Совете Федерации может превысить 14 дней, однако он не является неограниченным.

Как показывает практика, преобладающая часть федеральных законов, рассматриваемых Советом Федерации, подпадает под перечень ст. 106 Конституции (около 2/3), меньшую часть составляют федеральные законы, не подлежащие обязательному рассмотрению.

Срок прохождения в Совете Федерации федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению, крайне редко превышает 14 дней.

Предусматриваемая Конституцией ситуация, когда федеральные законы, не подлежащие обязательному рассмотрению, одобряются в пассивной форме (по умолчанию), в последние годы возникает редко. После того как Совет Федерации перестал состоять из глав законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, а в Регламенте (2002 г.) появилось положение о том, что заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц (ст. 41), количество законов, одобренных «по умолчанию», резко сократилось1.

Регламент Совета Федерации содержит гл. 15, посвященную порядку рассмотрения федеральных конституционных законов. Данный порядок подобен ранее изложенному порядку рассмотрения федеральных законов, но вместе с тем обладает некоторыми особенностями.

Эти особенности предопределены положением ч. 2 ст. 108 Конституции: «Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы».

Федеральный конституционный закон не может быть одобрен Советом Федерации по умолчанию. Рассмотрение федеральных конституционных законов Советом Федерации не ограничено 14-дневным сроком. Регламент предусматривает, что рассмотрение федерального конституционного закона может быть перенесено на следующее засе-

1 Так, в 2000 г. Президент РФ подписал 24 федеральных закона, одобренных Советом Федерации по умолчанию, в 2001 г. — 26, в 2002 г. — уже 5, в 2003—2005 гг. — ни одного, в 2006 г. — 3, в 2007 г. — 1, в 2008—2010 гг. — ни одного. Динамика изменилась в конце 2011 г., когда были подписаны 7 таких законов.

дание Совета Федерации и в этом случае оно должно быть завершено на очередном заседании принятием решения об одобрении или отклонении данного закона.

Впостановлениях Совета Федерации, оформляемых по результатам положительного голосования, содержится не только пункт «Одобрить Федеральный конституционный закон…», но и пункт «Считать принятым Федеральный конституционный закон…».

Согласно ч. 1 ст. 107 Конституции «принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации…».

Совет Федерации может отклонить федеральный закон с предложением создать согласительную комиссию либо просто отклонить его без такого предложения (ч. 4 ст. 105 Конституции).

Вслучае отклонения Советом Федерации закона, принятого (одобренного) Государственной Думой, законодательный процесс продолжает дополнительная стадия — повторное рассмотрение Государственной Думой закона, отклоненного Советом Федерации.

ВРегламенте Государственной Думы предусмотрено, что ответственный комитет, рассмотрев федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, может предложить Государственной Думе одно из следующих решений:

а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отклонением его Советом Федерации;

б) создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для преодоления возникших разногласий;

в) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции.

Из указанных трех вариантов действий на практике чаще применяется вариант, заключающийся в создании согласительной комиссии.

Согласительная комиссия состоит из депутаций от Государственной Думы и от Совета Федерации. Допускается приглашение для участия в согласительных процедурах представителей Президента РФ и Правительства РФ.

Согласительная комиссия рассматривает положения федерального закона, по которым возникли разногласия между палатами, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих структурных единиц закона. Решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутаций.

Если федеральный закон в редакции согласительной комиссии не получил поддержку большинства от общего числа депутатов Государственной Думы, то на голосование палаты ставится вопрос о принятии федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Повторно принятый Государственной Думой федеральный закон

458 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

в течение пяти дней направляется Президенту РФ Председателем Государственной Думы (особо отметим: это единственный случай, когда принятый федеральный закон поступает Президенту не из Совета Федерации).

Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в ранее принятой Государственной Думой редакции не набрало необходимого числа голосов (не менее двух третей от общего числа депутатов), то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Следует иметь в виду, что в случае отклонения Советом Федерации федерального конституционного закона он также может быть повторно рассмотрен Государственной Думой. Однако в отношении данного акта Государственная Дума не может преодолеть возражения Совета Федерации повторным голосованием.

Совет Федерации принял 11 постановлений об отклонении федеральных конституционных законов (девять — в 90-х гг., по одному — в 2001 г. и 2006 г.) и только в одном из этих случаев постановление не содержало предложения о создании согласительной комиссии.

Что касается отклонения Советом Федерации федеральных законов, то в 90-е гг. оно было весьма распространено, а затем стало заметно уменьшаться. Например, за время работы Государственной Думы второго созыва (16 января 1996 г. — 17 января 2000 г.) Совет Федерации отклонял федеральные законы 271 раз1, а за время четвертого созыва (29 декабря 2003 г. — 23 декабря 2007 г.) — 29, пятого — 16. Отклоняя эти 16 федеральных законов, Совет Федерации всегда предлагал создать согласительную комиссию; 14 законов впоследствии были приняты Государственной Думой в редакции согласительной комиссии. В одном случае, хотя такая комиссия и была создана, Дума преодолела возражения Совета Федерации, приняв закон в прежней редакции2.

Заключительная обязательная стадия законодательного процесса — подписание закона Президентом РФ и его обнародование.

В Федеральном законе от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» установле-

1 Имеется в виду отклонение как собственно федеральных законов (266 раз), так и кодексов (5 раз). В указанное число (271) не входят случаи отклонения федеральных законов (в том числе кодексов), принятых Государственной Думой в прежней редакции с целью преодоления вето Президента.

2 Речь идет о Федеральном законе «О внесения изменения в статью 54 Федерального закона “О связи”» (проект № 289583-5). Впоследствии он был отклонен Президентом РФ и снят с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Последний из 16 федеральных законов был отклонен Советом Федерации 29 ноября 2011 г., уже после завершения пленарных заседаний Государственной Думы пятого созыва.

но, что федеральные конституционные законы и федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ. Они подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом. Официальным опубликованием федерального конституционного закона и федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru.) (ст. 3, 4). Указанный интернет-портал является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает в настоящее время Федеральная служба охраны Российской Федерации.

При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее1, место2 и дата3 его подписания, регистрационный номер4 (ст. 9).

Федеральные конституционные законы и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).

В Конституции устанавливается так называемое право вето (от лат. veto «запрещаю») Президента РФ, определяется срок, в рамках которого может быть реализовано это право, и характер этого права (вето

1 Президент РФ либо Исполняющий обязанности Президента РФ.

2 Это всегда «Москва, Кремль». Даже если закон подписан не в Москве, действия по его выпуску (в том числе присвоение регистрационного номера) будут производиться в столице.

3 Два Федеральных закона, подписанных Президентом РФ 31 декабря 1999 г. (№ 227-ФЗ и № 228-ФЗ), имели и обозначение времени подписания — 9 часов 00 минут. Это было обусловлено тем, что с 12 часов 00 минут того дня Б. Н. Ельцин прекратил исполнение полномочий главы государства. Третий Федеральный закон в тот день был подписан уже Исполняющим обязанности Президента РФ (№ 229-ФЗ). Федеральный закон от 14 июня 1994 г. предписывает указание различных дат, однако он не определяет, под какой датой закон «входит в историю», т. е. какая дата указывается при описании закона (Федеральный закон от …… № … «О ……»). Практика пошла по тому пути, что после слова «от» указывается дата подписания закона Президентом.

4 Федеральные законы и федеральные конституционные законы имеют отдельную нумерацию (соответственно № …-ФЗ и № …-ФКЗ). Порядковые номера возрастают согласно хронологии (от января к декабрю) и ограничиваются календарным годом. Например, в 2010 г. максимальный номер федерального закона —

№442-ФЗ (подписан 29 декабря), федерального конституционного закона —

№8-ФЗ (подписан 28 декабря).

460 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

не абсолютное, а относительное, отлагательное). Согласно ч. 3 ст. 107, Президент в течение 14 дней с момента поступления федерального закона вправе отклонить его, однако Государственная Дума и Совет Федерации могут преодолеть вето.

ВПостановлении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г.

№10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации»1 сделан вывод, что Президент должен сообщить палатам Федерального Собрания мотивы своего решения об отклонении федерального закона (п. 5 мотивировочной части и п. 3 резолютивной части). Такой вывод обусловлен повторным рассмотрением отклоненного федерального закона палатами парламента: должны же они понимать, какие именно положения федерального закона вызвали возражения Президента и почему.

Помимо отклонения федерального закона возможен и еще один вариант реагирования Президента на поступивший ему федеральный закон — возвращение без рассмотрения. Этот вариант прямо не предусмотрен Конституцией, однако выведен Конституционным Судом путем ее толкования. Как отмечается в п. 5 мотивировочной части указанного Постановления Конституционного Суда РФ, если нарушения установленного Конституцией порядка принятия федеральных законов ставят под сомнение результаты волеизъявления палат и само принятие закона, то Президент вправе вернуть федеральный закон в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения конституционных требований2; при этом такой закон не может считаться «принятым федеральным законом» в смысле ч. 1 ст. 107 Конституции.

Вотношении федерального конституционного закона у Президента РФ нет права вето. В соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

Вслучае вето главы государства законодательный процесс дополняется еще одной стадией — повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации закона, отклоненного Президентом РФ.

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции, если Президент отклонит федеральный закон, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный

1 СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.

2 Например, Федеральный закон «О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия» Президент РФ 24 июня 1999 г. возвратил без рассмотрения в связи с несоблюдением требования ч. 3 ст. 104 Конституции. Вопреки этому требованию Федеральный закон, предусматривавший расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, был принят при отсутствии заключения Правительства.

закон; если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы1, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию.

Давая толкование этих положений Конституции, Конституционный Суд в упомянутом постановлении от 22 апреля 1996 г. разъяснил, что вето Президента не может быть преодолено Советом Федерации по умолчанию, что если Совет Федерации с целью преодоления вето начал повторное рассмотрение закона в пределах 14-дневного срока, то на процедуру такого рассмотрения распространяется постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции, что исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе, а также создание согласительной комиссии палат (п. 6 мотивировочной части и п. 4 резолютивной части).

Порядок повторного рассмотрения Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом РФ, установлен в гл. 15 Регламента Государственной Думы (ст. 133—1353).

Рассмотрев мотивы решения Президента об отклонении федерального закона, ответственный комитет Государственной Думы предлагает палате одно из следующих решений:

а) согласиться с решением Президента об отклонении федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

б) принять федеральный закон в редакции Президента; в) создать по предложению либо с предварительного согласия Пре-

зидента специальную комиссию для выработки согласованного текста федерального закона с учетом предложений Президента;

г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Если решено создать специальную комиссию, палата избирает в ее состав депутатов Государственной Думы, в том числе сопредседателя от Государственной Думы. Соответствующее постановление направляется Президенту и в Совет Федерации. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу «одна сторона — один голос».

1Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г.

№2-П положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы «следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной статьей 95 (части 2 и 3) Конституции». В противном случае, т. е. при понимании указанного положения как способа подведения итогов голосования исходя из суммы голосов депутатов (членов) обеих палат, Государственная Дума в силу своей численности имела бы заведомое преимущество над Советом Федерации.

462 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Если согласованный текст федерального закона выработан, то он вносится на рассмотрение палаты. Федеральный закон в редакции специальной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае отклонения федерального закона в редакции специальной комиссии на голосование палаты ставится вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции.

Если предложение об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции не набрало необходимого числа голосов (не менее двух третей от общего числа депутатов), то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Порядок повторного рассмотрения Советом Федерации федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, определен в гл. 14 Регламента Совета Федерации (ст. 116—120). Такой закон считается одобренным Советом Федерации в ранее принятой редакции, если решение об этом было принято большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если же при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом, он был принят в новой редакции, то этот федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

За годы действия Конституции масштабы применения Президентом права вето кардинально изменились. Так, если за время работы Государственной Думы второго созыва Президент отклонил около 300 федеральных законов, то количество отклоненных законов, приходящееся на последние два созыва, меньше в десятки раз (в четвертом созыве — 10 законов, в пятом — 31).

В пяти из этих 13 случаев Государственная Дума сняла федеральный закон с дальнейшего рассмотрения; в остальных — федеральный закон был принят Государственной Думой в редакции специальной комиссии (7) и в редакции Президента (1), впоследствии одобрен Советом Федерации и подписан главой государства.

С 2000 г. вето Президента на федеральные законы не преодолевалось. Последний случай, когда обе палаты одобрили отклоненный федеральный закон в ранее принятой редакции, имел место в ноябре — декабре 1999 г.

1 Это Федеральные законы «О создании и упразднении некоторых районных (городских) судов Оренбургской области» (проект № 184051-5), отклоненный 2 ноября 2009 г., «О внесении изменения в статью 54 Федерального закона “О связи”» (проект № 289583-5), отклоненный 27 мая 2010 г., и «О внесении изменений в Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”» (проект № 366608-5), отклоненный 5 ноября 2010 г.