Konstitutsionnoe_pravo

полномочий Правительство РФ может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц; может отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие;

—общие полномочия Правительства РФ: в пределах своей компетенции оно организует реализацию внутренней и внешней политики РФ, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их выполнение, реализует право законодательной инициативы;

—полномочия Правительства РФ в сфере экономики: Правительство осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, прогнозирует социально-экономическое развитие РФ, вырабатывает и реализует государственную структурную и инвестиционную политику, политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества, осуществляет управление федеральной собственностью, общее руководство таможенным делом, принимает меры по защите отечественных производителей, формирует мобилизационный план экономики, обеспечивает функционирование оборонного производства РФ;

—полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики: Правительство РФ обеспечивает ее единство, разрабатывает

ипредставляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, разрабатывает и реализует налоговую политику, осуществляет управление внутренним и внешним долгом РФ, валютное регулирование и валютный контроль, руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с иностранными государствами, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен;

—полномочия в социальной сфере: Правительство РФ обеспечивает реализацию конституционных прав граждан РФ в области социального обеспечения, трудовых прав, прав на охрану здоровья, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики, содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики, взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями, разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы;

—полномочия в сфере науки, культуры, образования: Правительство РФ обеспечивает государственную поддержку фундаментальной

474 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки, обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение культурного наследия;

—полномочия в сфере природопользования и охраны окружающей среды: Правительство РФ принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ, координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий;

—полномочия в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью: Правительство РФ участвует в разработке

иреализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями, разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-техни- ческой базы правоохранительных органов, осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти;

—полномочия по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ: Правительство РФ осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности, организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами Вооруженных Сил РФ, обеспечивает выполнение программ развития вооружения, подготовки граждан по военно-учетным специальностям, обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих, принимает меры по охране государственной границы РФ, руководит гражданской обороной;

—полномочия в сфере внешней политики и международных отношений: Правительство РФ обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях, в пределах своих полномочий заключает международные договоры, обеспечивает выполнение международных обязательств РФ, отстаивает геополитические интересы РФ, защищает граждан РФ за пределами ее территории, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности и международного сотрудничества;

—иные полномочия, к которым закон относит особенности деятельности Правительства в условиях военного или чрезвычайного положения и другие, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ полномочия.

§ 4. Организация деятельности Правительства Российской Федерации

ВКонституции РФ установлено, что Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу (ст. 113). В ст. 24 Федерального конституционного закона о Правительстве это положение воспроизводится с важным дополнением: Председатель Правительства возглавляет Правительство.

Федеральный конституционный закон закрепляет следующие полномочия Председателя Правительства по организации работы Правительства: он представляет его внутри страны и за пределами ее территории; ведет заседания, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту предложения

оструктуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между членами Правительства. Председатель Правительства систематически информирует Президента о работе Правительства (ст. 24).

Указанные положения дополняет Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260. Согласно п. 2 Регламента Председатель Правительства систематически проводит совещания со своими заместителями, министрами, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, органов и организаций при Правительстве, на которых рассматривает ход выполнения программ и планов его деятельности, поручений и указаний Президента РФ Правительству, принимает решения по оперативным вопросам.

ВФедеральном конституционном законе установлены полномочия других, помимо Председателя, членов Правительства.

Заместители Председателя Правительства РФ участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в выработке и реализации его политики; участвуют в подготовке актов Правительства, обеспечивают их исполнение; координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения; предварительно рассматривают предложения и проекты актов, внесенные в Правительство; осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства (ст. 25).

476 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Федеральный конституционный закон о Правительстве предусматривает, что в случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет один из заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей (ст. 8).

Федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства; принимают участие в подготовке его актов, обеспечивают их исполнение; принимают участие в выработке и реализации политики Правительства; обладают установленными законодательством полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти; координируют и контролируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств; назначают на должность и освобождают от должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению руководителей этих органов.

Правительство решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы.

При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству, а по вопросам, отнесенным Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента, и Президенту (ст. 26).

Одной из форм работы Правительства являются его заседания. Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона о Правительстве они проводятся не реже одного раза в месяц. Члены Правительства участвуют в заседаниях лично.

Планирование, подготовка и проведение заседаний, оформление принятых на них решений осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства (п. 21—45).

Рассмотрение вопросов на заседаниях Правительства планируется, как правило, на полугодовой период. На основе предложений федеральных органов исполнительной власти заместитель Председателя Правительства — руководитель Аппарата Правительства формирует проект плана заседаний. Утверждает этот план Председатель Правительства.

Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины его членов. Вопросы на заседании рассматриваются с обязательным участием федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, к сфере ведения которых относится рассматриваемый вопрос, или лиц, исполняющих их обязанности.

На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием. На основании предложения члена Правительства

по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего. Решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом.

Вст. 28 Федерального конституционного закона о Правительстве закреплен перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства:

— принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов;

— рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;

— принимаются решения о внесении Правительством законопроектов в Государственную Думу;

— рассматриваются проекты программ приватизации федеральной государственной собственности;

— рассматриваются вопросы заключения подлежащих ратификации международных договоров РФ;

— рассматриваются ежегодные отчеты Правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, а также другие вопросы.

Федеральный конституционный закон о Правительстве предусматривает, что для решения оперативных вопросов Правительство по предложению Председателя Правительства может образовать Президиум Правительства. Заседания Президиума Правительства проводятся по мере необходимости. Его решения принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Правительство вправе отменить любое решение Президиума (ст. 29).

Вотличие от ранее действовавшего Закона РФ «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» Федеральный конституционный закон не требует обязательного образования Президиума.

Впериод действия четырех составов Правительства (май 2000 г. — май 2008 г.) Президиум не образовывался.

Федеральный конституционный закон не определяет состав Президиума, однако практика свидетельствует о значительном сходстве «должностного наполнения» разных составов этого органа. «Традиционную» часть Президиума образуют Председатель Правительства, все его заместители, министры внутренних дел, иностранных дел, обороны, финансов, экономики (экономического развития).

478Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Всоставах Президиума, действовавших в 1990-х гг., количество членов не превышало половины всего состава Правительства. В Президиум же, образованный в мае 2008 г., из 25 членов Правительства вошли 15 (в настоящее время входят 19 из 29 членов Правительства). Данное обстоятельство позволило заявить о том, что таким количеством членов могут быть приняты любые решения, относящиеся к ведению Правительства (значит, и по вопросам, указанным в ст. 28 Федерального конституционного закона). Иными словами, новый подход заключался в том, что если, собравшись на заседание Президиума, его члены образуют кворум, достаточный для рассмотрения вопросов, указанных в ст. 28, то эти вопросы рассматриваются, а по результатам рассмотрения оформляется протокол заседания Правительства.

Указанная практика позволила не откладывать до заседания всего Правительства рассмотрение таких часто возникающих (и в большинстве случаев воспринимающихся как рядовые) вопросов, как, например, принятие решений о внесении законопроектов в Государственную Думу1. Заседания Правительства стали созываться, как правило, ежемесячно, а заседания Президиума Правительства — еженедельно (за исключением тех недель, на которые приходился созыв заседаний Правительства)2.

Всоответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона о Правительстве оно вправе образовывать координационные и совещательные органы. Регламент Правительства содержит разд. V «Правительственные и межведомственные координационные и совещательные органы» (п. 72—75).

Координационные органы именуются комиссиями или организационными комитетами и образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач. Совещательные органы именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.

Решения об образовании, реорганизации и упразднении правительственных комиссий и советов за исключением тех, которые образуются для решения вопросов чрезвычайного характера, принимаются на заседаниях Правительства. Правительственные комиссии и советы

1 Например, с января 2010 г. по август 2011 г. было издано 260 распоряжений Правительства о внесении законопроектов в Государственную Думу.

2 В 2010 г. проведено 56 заседаний (в том и другом формате), за первые 8 месяцев 2011 г. — 29. Для сравнения: в 2007 г., в отсутствие Призидиума, состоялось 50 заседаний Правительства.

возглавляются Председателем Правительства, другими членами Правительства, руководителями федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент либо Правительство1.

Организационные комитеты образуются для проведения мероприятий общегосударственного значения. Решения об их образовании, реорганизации и упразднении принимаются на заседаниях Правительства.

Межведомственные комиссии и советы образуются для решения задач или рассмотрения вопросов межотраслевого или межтерриториального значения. Образование, реорганизация и упразднение межведомственных комиссий и советов, определение их компетенции, утверждение их руководителей и персонального состава осуществляются, как правило, совместно заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство.

Для обеспечения деятельности Правительства и Председателя Правительства, а также организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством и Председателем Правительства, образуется Аппарат Правительства. Положение об этом государственном органе утверждено постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.

§ 5. Акты Правительства Российской Федерации

Правительство РФ реализует свои полномочия, принимая правовые акты. Согласно Конституции РФ (ст. 115), актами Правительства являются постановления и распоряжения. В Конституции установлено, что Правительство издает эти акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ (тем самым определен подзаконный характер актов Правительства). Акты Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации. Правительство обеспечивает их исполнение.

В Федеральном конституционном законе о Правительстве установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме

1 Например, в начале 2012 г. Председатель Правительства возглавлял правительственные комиссии по высоким технологиям и инновациям, по вопросам регионального развития, по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, Правительственный совет по развитию отечественной кинематографии.

480 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

постановлений Правительства, акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства (ст. 23)1.

Порядок внесения, подготовки и рассмотрения в Правительстве проектов актов определен Регламентом Правительства (раздел IV).

Проекты актов могут вноситься на рассмотрение в Правительство только его членами, а также руководителями федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент или Правительство2, или лицами, исполняющими их обязанности.

Проекты актов Правительства в предусмотренных Регламентом случаях направляются Аппаратом Правительства в Администрацию Президента для согласования.

Проекты актов, внесенные в Правительство с отступлением от установленных Регламентом правил, подлежат возврату.

Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства.

Порядок работы над проектами актов Правительства направлен на обеспечение подготовки согласованных решений. Поэтому акт Правительства, подписанный Председателем без рассмотрения на заседании Правительства, отражает не единоличную позицию Председателя, а совместно выработанную членами Правительства позицию всего этого органа.

Всоответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» акты Правительства подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации

втечение десяти дней после дня их подписания.

ВКонституции РФ закреплено, что постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом (ст. 115).

Вст. 23 Федерального конституционного закона установлено, что акты Правительства могут быть обжалованы в суд.

1 Отдельные распоряжения Правительства имеют нормативный характер. Например, распоряжение от 5 августа 2009 г. № 1099-р о денежном вознаграждении спортсменов, тренеров и специалистов сборных команд Российской Федерации по олимпийским видам спорта, обеспечивших подготовку спортсменов — победителей и призеров на чемпионатах мира и Европы.

2 Таким образом, руководители федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных министерствам, не могут внести в Правительство проекты актов.

Вотношении нормативных актов Правительства Конституционный Суд РФ разрешает дела об их соответствии Конституции (п. «а»

ч.2 ст. 125 Конституции1). Если акты или их отдельные положения будут признаны неконституционными, то они утрачивают силу.

Всоответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (ст. 27) Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании:

1) ненормативных правовых актов Правительства;

2) нормативных правовых актов Правительства, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Верховный Суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны, и, кроме того, если соответствующие дела неподведомственны арбитражным судам.

Если Верховный Суд установит, что оспариваемый нормативный правовой акт Правительства или его часть противоречит федеральному закону, он признает такой акт недействующим полностью или в определенной части (ст. 253 ГПК).

Правовые акты Правительства (нормативные и ненормативные), затрагивающие права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть оспорены в Высшем Арбитражном Суде РФ (ст. 34, гл. 23 и 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Впредшествующем изложении шла речь о правовых актах Правительства. Между тем согласно ст. 23 Федерального конституционного закона о Правительстве Правительство вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

1 Нормативные акты Правительства могут стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде и на основании ч. 4 ст. 125 Конституции. В ч. 4 идет речь о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.

Однако Конституционный Суд обратил внимание на возможность ситуации, когда правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина осуществляется не непосредственно федеральным законом, а нормативным актом Правительства РФ, причем в силу прямого предписания данного закона. Конституционный Суд пришел к выводу, что если имеет место прямая нормативная связь акта Правительства с федеральным законом и если оба этих акта применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве, то могут быть признаны допустимыми запрос суда в связи с рассматриваемым им конкретным делом и жалоба гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которых оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства (постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. № 1-П).

482 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Контрольные вопросы

1.Каков порядок формирования Правительства Российской Федерации?

2.Дайте характеристику основным полномочиям Правительства Российской Федерации.

3.В каком порядке принимаются и отменяются акты Правительства Российской Федерации?

Список рекомендуемой литературы и нормативных актов

Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005.

Шувалов И. И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе. М., 2004.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Комментарий (постатейный) / Г. В. Атаманчук,

И.Л. Бачило, В. П. Звеков и др.; под ред. Л. А. Окунькова. М., 1999. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г.

№2-ФКЗ (с изм. и доп. на 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации».

Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 (ред. от 25 апреля 2012 г.) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».

Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г.

№1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации».