Konstitutsionnoe_pravo

проведения, принимаются соответствующие постановления Государственной Думы, которые направляются Президенту, Правительству и Совету Федерации. Складывающаяся практика ежегодных отчетов Правительства свидетельствует: они не стали пока общественно и политически значимым событием в жизни страны.

Система парламентского контроля в России включает институт парламентского расследования, который является существенным и действенным элементом системы политико-правовых сдержек и противовесов во взаимоотношениях парламента и исполнительной власти. До принятия в 2005 г. Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» существовала неопределенность в использовании этого института парламентского контроля. Конституция РФ прямо не закрепляет за парламентом право проводить парламентское расследование, но признает право палат создавать комиссии, которые парламент может наделять соответствующими полномочиями1. Проведение парламентом расследования трагических событий, произошедших в сентябре 2004 г. в Беслане, выявило необходимость законодательного закрепления процедуры парламентского расследования2. На это обратил внимание Президент в своем Послании Федеральному Собранию в 2005 г. В результате был принят Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому парламентскому расследованию подлежат: 1) факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; 2) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; 3) обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. При этом парламентскому расследованию не подлежат: а) деятельность Президента Российской Федерации; б) деятельность суда по осуществлению правосудия; в) деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Закон, таким образом, не относит деятельность Президента к предметам парламентского расследования. Однако это не означает, что Пре-

1 Например, Государственная Дума 21 февраля 1997 г. образовала комиссию по проверке фактов коррупции должностных лиц органов государственной власти города Санкт-Петербурга и утвердила положение об этой комиссии. Однако создание подобных комиссий являлось внутренним делом палаты парламента.

2 Совет Федерации своим постановлением от 20 сентября 2004 г. № 289-СФ создал парламентскую комиссию по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане в Республике Северная Осетия — Алания 1—3 сентября 2004 г., предложив Государственной Думе принять участие в ее работе.

444 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

зидент РФ, его деятельность полностью исключены из сферы парламентского контроля. Конституция РФ предусматривает возможность привлечение Президента к ответственности, закрепляя процедуру его отрешения от должности, в рамках которой против него выдвигаются обвинения. Кроме того, Конституция закрепляет и некоторые другие возможности палат парламента осуществлять контроль за деятельностью Президента РФ.

Парламентское расследование проводится в том случае, если обе палаты высказались за его проведение. При принятии решения о возбуждении парламентского расследования палаты Федерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию и избирают ее сопредседателей.

По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, в котором должны содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам. При этом если итоговый доклад не утвержден хотя бы одной из палат Федерального Собрания, деятельность комиссии прекращается.

Утвержденный палатами итоговый доклад направляется Президенту РФ, в Правительство РФ, публикуется в установленном порядке, а также размещается в международной компьютерной сети Интернет. После направления итогового доклада Президенту и в Правительство парламентское расследование считается завершенным и комиссия распускается.

Итоговый доклад может направляться также в иные федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, Генеральному Прокурору РФ, Председателю Следственного комитета РФ и в соответствующие органы местного самоуправления.

Итоговый доклад подлежит обязательному рассмотрению на заседании Правительства, а также субъектами, указанными в законе, в течение одного месяца со дня его получения. О принятом по итоговому докладу решении палаты Федерального Собрания уведомляются незамедлительно (ст. 25).

К парламентским формам контроля относится так называемый «правительственный час», порядок проведения которого устанавливают Регламенты палат Федерального Собрания. На «правительственный час», могут приглашаться не только члены Правительства, но и иные должностные лица. Парламентарии вправе задать вопросы приглашенным на «правительственный час» федеральному министру, иным должностным лицам. Прения в рамках «правительственного часа» не проводятся.

По итогам обсуждения вопросов в рамках «правительственного часа» в Государственной Думе вправе выступить представители фрак-

ций. Государственная Дума может дать соответствующему комитету поручение подготовить проект постановления Государственной Думы.

Совет Федерации в соответствии с Регламентом палаты по итогам «правительственного часа» может принять следующие решения: об обращении к Президенту РФ; об обращении к Правительству РФ; о поручении Счетной палате РФ; о рекомендации Правительству РФ;

орекомендации должностным лицам и возглавляемым ими органам;

оподготовке парламентского запроса Совета Федерации; о принятии информации приглашенного должностного лица к сведению.

Осуществляя контроль за деятельностью Правительства, Совет Федерации, Государственная Дума вправе направить парламентский запрос (члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы депутатский запрос) к Председателю Правительства РФ, членам Правительства РФ. Вместе с тем парламентский запрос может быть обращен и Генеральному Прокурору РФ, Председателю Следственного комитета РФ, Председателю Центрального банка РФ, а также руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц.

Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный соответствующей палатой срок. Ответ на депутатский запрос дается не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса срок.

Всоответствии с Конституцией РФ (ст. 101) палаты Федерального Собрания по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания, которые также могут использоваться в целях осуществления парламентского контроля. Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетами палаты, которыми организуются эти слушания. Палата может проводить как открытые, так и закрытые парламентские слушания. По их итогам могут быть приняты рекомендации и иные материалы.

За парламентом традиционно признаются достаточно широкие

контрольные полномочия в бюджетно-финансовой сфере. Признает такие полномочия за Федеральным Собранием и Конституция РФ.

Речь идет прежде всего о контроле за исполнением федерального бюджета, который, как констатировал Конституционный Суд РФ, «является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необ-

446 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

ходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей»1.

Контрольные полномочия парламента в бюджетно-финансовой сфере реализуются палатами парламента непосредственно (отчет Правительства об исполнении федерального бюджета, представляемый

вГосударственную Думу), а также их внутренними органами (парламентские слушания по бюджетно-финансовым вопросам, организуемые комитетом палаты), парламентариями и их группами (депутатский запрос и др.).

Кроме того, парламент формирует специальный постоянно действующий государственный орган финансового контроля, подотчетный ему — Счетную палату РФ. В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» она осуществляет контрольно-ревизионную, экспертноаналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Счетная палата строит свою работу на основе годовых и текущих планов и программ,

вкоторые обязательному включению подлежат поручения Совета Федерации и Государственной Думы, обращения не менее одной пятой от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Счетная палата представляет палатам парламента ежегодный отчет о своей работе, который подлежит обязательному опубликованию.

Контрольные полномочия Государственной Думы в бюджетнофинансовой сфере закрепляет также Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Закон устанавливает подотчетность Банка России Государственной Думе, которая назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ и рассматривает годовой отчет Банка России.

Всферу парламентского контроля входят также некоторые вопросы президентской деятельности. Это вытекает из необходимости формирования системы сдержек и противовесов в системе разделения властей, а также из конституционных гарантий особого порядка при-

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского».

влечения Президента РФ к ответственности, его прерогатив как главы государства.

Парламент участвует в осуществлении контроля за изданием Президентом нормативных указов. В соответствии с Конституцией РФ палаты парламента, 1/5 членов (депутатов) палаты вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности нормативных актов Президента РФ, а также подписанных Президентом РФ, но не вступивших в силу международных договоров РФ. Запрос в Конституционный Суд РФ возможен и в случае спора между палатой парламента и Президентом РФ о компетенции.

Совет Федерации утверждает указы Президента о введении военного и чрезвычайного положения. Полномочиям Президента РФ как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ корреспондирует также право Совета Федерации решать вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Палаты парламента взаимодействуют с Президентом при решении целого ряда кадровых вопросов, формирования тех или иных государственных органов, оценивая вносимые Президентом кандидатуры.

Конституция РФ устанавливает процедуру отрешения Президента РФ от должности Советом Федерации на основании выдвинутого государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Данное обвинение должно быть подтверждено заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления, а также заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ст. 93).

В качестве одного из направлений парламентского контроля можно рассматривать деятельность по мониторингу законодательства в Российской Федерации. В качестве самостоятельного направления своей работы ее выделил Совет Федерации, который начиная с 2004 г., подготавливал ежегодные доклады о состоянии законодательства в Российской Федерации.

Парламентский контроль, будучи неотъемлемой частью парламентской деятельности, ее сущностной чертой, выступает одной из важнейших гарантий реализации конституционных принципов народовластия, разделения властей, признания прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью и др. Эффективность парламентского контроля во многом зависит от политической активности парламента, парламентариев, политических партий, институтов гражданского общества, избирателей.

448 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

§ 11. Законодательный процесс

Законодательный процесс — это процесс создания закона. В узком смысле он представляет собой совокупность действий, посредством которых парламент осуществляет свою законодательную деятельность. При понимании в широком смысле законодательный процесс не ограничивается рамками парламента и охватывает также подписание закона главой государства и его обнародование.

ВРоссии на федеральном уровне принимаются три вида законов: законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Предназначение первого вида законов со всей очевидностью вытекает из его названия. За время действия нынешней Конституции было принято два таких закона, оба от 30 декабря 2008 г.: «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» (в части ст. 81 и 96 Конституции) и «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» (в части ст. 103 и 114).

Вотличие от федеральных законов, которые принимаются как по предметам ведения РФ, так и по предметам совместного ведения РФ

исубъектов РФ, федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения Федерации (ч. 1 и 2 ст. 76). Для принятия федерального конституционного закона необходимо особое указание Конституции (ч. 1 ст. 108). Такие указания содержатся в 13 статьях Конституции. На основании этих положений приняты и действуют 20 федеральных конституционных законов (разумеется, изменения в эти акты вносились также путем принятия федеральных конституционных законов). Положения о принятии федеральных конституционных законов, содержащиеся в ст. 66, 135 и отчасти положения ст. 137 Конституции, пока не реализованы.

Впрочем, указание Конституции о принятии федерального конституционного закона может быть сформулировано не вполне конкретно. Так, основанием для принятия федеральных конституционных законов «О военных судах Российской Федерации» 1999 г. и «О Дисциплинарном судебном присутствии» 2009 г. явилась ч. 3 ст. 128 Конституции, хотя ни в этой норме, ни вообще в Конституции не упоминаются ни военные суды, ни названный судебный орган.

Федеральные конституционные законы обладают большей юридической силой, чем федеральные законы. Согласно ч. 3 ст. 76 Конституции федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Особую категорию федеральных законов образуют кодексы, т. е. такие законодательные акты, которые содержат весь или основной

450 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

устройства, финансирования и деятельности судов, судопроизводства по уголовным, гражданским и административным делам, статуса судей1.

Что же касается Конституционного Суда, то он лишь однажды, в начале 1994 г., представил законопроект. Это был проект федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Самоограничение Конституционного Суда в части реализации указанного полномочия согласуется с тем пониманием, что если законопроект Конституционного Суда впоследствии, уже в качестве действующего закона, станет предметом его рассмотрения, то это может поставить под сомнение объективность Конституционного Суда.

В отношении внесения некоторых законопроектов установлены исключительные полномочия отдельных субъектов права законодательной инициативы, например, Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (в литературе все эти законопроекты именуют «финансовоемкими»), могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Правительство не вправе отказаться от дачи заключения на соответствующие законопроекты. Его позиция должна быть обозначена. Впрочем, отрицательная оценка законопроекта со стороны Правительства не является препятствием для его внесения в Государственную Думу.

1 Среди действующих законов можно назвать, например, следующие, проекты которых были внесены указанными высшими судами: Федеральные законы «О судебных приставах» (1997 г.), «Об исполнительном производстве» (1997 г.), «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (2002 г.), проекты которых были внесены совместно обоими судами; Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» (1999 г.), Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (2002 г.), Федеральные законы «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (1998 г.), «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (2008 г.), проекты которых были внесены Верховным Судом РФ; Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (1995 г.), Федеральный закон «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации» (2001 г.), Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (2002 г.), проекты которых были внесены Высшим Арбитражным Судом РФ.

Приводимые в настоящем параграфе сведения о практике законодательного процесса получены автором в результате анализа соответствующего массива правовых актов и иных документов с помощью системы «КонсультантПлюс».

ВРегламенте Государственной Думы указано, какие документы и материалы должны быть представлены при внесении законопроекта.

Вслучае внесения законопроекта коллегиальным субъектом права законодательной инициативы (Советом Федерации, Правительством РФ, законодательным органом субъекта РФ, высшими судами) должно быть представлено решение коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя в Государственной Думе по данному законопроекту.

В2009 г. в Регламент Совета Федерации были внесены изменения (ст. 140, 1412 и др.), предусмотревшие возможность разработки консолидированной законодательной инициативы, т. е. законопроекта, вносимого в Государственную Думу Советом Федерации совместно с законодательным органом субъекта РФ (законодательными органами субъектов).

Для внесения в Государственную Думу законопроекта Президента РФ издавать правовой акт (указ или распоряжение) не требуется. Согласно п. 7 Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе1 внесение законопроекта оформляется письмом Президента РФ в Государственную Думу. Для назначения официального представителя Президента при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания издается распоряжение главы государства. Если же официальный представитель не назначен, то в палатах инициативу Президента представляют полномочные представители Президента в Государственной Думе и в Совете Федерации.

Подготовленные к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется.

Стадия подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой (предварительного рассмотрения) регулируется ст. 107—114 Регламента палаты (глава 12). Данная стадия начинается с направления Председателем Думы зарегистрированного законопроекта и материалов к нему в комитет палаты в соответствии с вопросами его ведения (далее — профильный комитет), который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента. Если законопроект не соответствует этим требованиям, то по предложению профильного комитета Совет Государственной Думы прини-

1 Утверждено Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 (в редакции от 7 ноября 2005 г., с изм. от 15 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1842; 2005. № 46. Ст. 4654; 2008. № 29. Ст. 3474 (далее используется сокращение — Положение о порядке взаимодействия).

452 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

мает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу.

Если профильный комитет полагает, что законопроект соответствует требованиям Конституции и Регламента, то по его предложению Совет Государственной Думы назначает один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту, а в случае если вопросы, регулируемые законопроектом, относятся к ведению и другого комитета, назначает этот комитет соисполнителем по законопроекту.

Совет Государственной Думы включает законопроект в примерную программу законопроектной работы палаты на текущую либо на очередную сессию, а также направляет законопроект и материалы к нему в комитеты, комиссии и во фракции, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, Общественную палату РФ, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

По предложению профильного комитета Совет Государственной Думы устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Думой в первом чтении.

Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные и высшие исполнительные органы субъектов РФ для подготовки и представления в Думу отзывов. Отзыв органов субъекта РФ считается положительным, если и законодательный, и высший исполнительный органы выскажутся за принятие законопроекта.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение палаты.

Следующая стадия законодательного процесса — рассмотрение законопроекта Государственной Думой и принятие (одобрение) закона. Рассмотрение законопроектов Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено законодательством или Регламентом палаты.

На практике сразу же в целом, т. е. минуя отдельные чтения, принимаются, например, проекты федеральных законов о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров1.

1Единственный случай, когда соответствующий законопроект рассматривался

вотдельных чтениях, имел место в декабре 2010 г. — январе 2011 г. в связи с ратификацией Договора между РФ и США о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (проект № 382931-5).