Konstitutsionnoe_pravo

гается предложение о принятии федерального закона о Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации, разрабатываются его проекты1. Однако принятие данного закона Конституция прямо не предусматривает: определение общего статуса Федерального Собрания и его палат — предмет конституционного регулирования. Каждая палата в соответствии с Конституцией (ч. 4 ст. 101) принимает регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Федеральные законы, как уже отмечались, регулируют лишь отдельные стороны парламентской деятельности и не должны нарушать конституционное право палат самостоятельно определять организацию своей деятельности.

§ 2. Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации

Слово «парламент» произошло от латинского parlare — «разговаривать». Впервые, по некоторым данным, термин «парламент» стал использоваться в Средние века монахами, которые парламентом называли свои собрания после обеденной трапезы в монастырском саду, на которых они вели душеспасительные беседы. Затем это слово получает свое распространение во Франции, где в XIII в. из Королевской курии (королевского совета) выделился судебный орган — Парижский парламент, в дальнейшем парламенты возникли и в провинциях Франции. Из Франции этот термин попал в Англию, где парламентом стали называть торжественное собрание английской светской и духовной знати при короле для обсуждения важнейших вопросов королевства. Возникновение английского парламента — сословного представительного органа — относится к XIII в.

Современные парламенты — органы народного представительства, олицетворяющие законодательную власть, — это продукт Нового времени, когда идею народного представительства объединили с идеей народного суверенитета в одну доктрину. Народное представительство стали рассматривать как орган выражения народного суверенитета, признавая, однако, с учетом парламентской практики, необходимость ограничения верховенства власти парламента принципом разделения властей, системой сдержек и противовесов во избежание «тирании законодательной власти».

В политической истории России также был период сословного представительства, когда созывались Земские соборы (с середины

1 См., напр.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации: законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». М., 2007.

избираемый Съездом из своего состава двухпалатный Верховный Совет СССР;

в РСФСР — Съезд народных депутатов РСФСР, насчитывающий 1068 народных депутатов (все народные депутаты избирались непосредственно населением) и избираемый Съездом из своего состава двухпалатный Верховный Совет РСФСР. До этого Верховный Совет РСФСР, избираемый непосредственно населением, был однопалатным.

Предпринятой реорганизацией представительной системы хотели избавиться от очевидных недостатков работы высших представительных органов государственной власти, одним из которых было отсутствие в системе высших органов власти страны действительно постоянно работающего законодательного органа государственной власти. Депутаты всех уровней Советов, включая и Верховные Советы, до этого работали на общественных началах, не порывая со своей производственной или служебной деятельностью.

Были учреждены также посты Президента СССР (1990 г.) и РСФСР (1991 г.) — институт, неизвестный до этого политической истории российского государства.

Однако эти шаги, предпринятые в целях укрепления политической

игосударственной стабильности, не привели к ожидаемому результату. Напротив, после распада СССР (август — декабрь 1991 г.) усилилось начавшееся ранее противостояние Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (опиравшихся на сохранявшийся еще в Конституции РСФСР принцип полновластия Советов)

иПрезидента РСФСР, стремившегося радикальными мерами осуществить демократизацию жизни общества, революционную перестройку его экономики.

Это противостояние завершилось досрочным прекращением полномочий народных депутатов Российской Федерации (осенью 1993 г.)1

ипринятием 12 декабря 1993 г. путем общенародного голосования новой Конституции Российской Федерации. Она закрепила в целом устойчивую систему власти с сильными президентскими полномочиями, которая вместе с тем отличается от того демократического идеала народовластия и верховенства народной воли, с которыми приходили к власти в период перестройки новые политические силы.

Определяя природу и основные функции Федерального Собрания, его место в системе разделения властей, Конституция именует Федеральное Собрание не только представительным и законодательным органом Российской Федерации, но и парламентом Российской Федерации (ст.94). Конституционное определение Федерального Собрания как парламента является, по сути, конституционной гарантией обеспе-

1 См.: Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации».

396 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

чения его функций как представительства парламентского типа, выступающего конституционной основой осуществления народом своего суверенитета, легитимации государственного и правового порядка.

Парламентское представительство отличается от сословного представительства, а также от народного представительства советского типа.

Отечественная и зарубежная практика показывает, что парламент как орган народного представительства обладает следующими общими признаками:

а) парламент представляет народ, от которого исходит вся власть (его представительный характер прямо определен в Конституции);

б) с юридической точки зрения парламент является олицетворением законодательной власти: он принимает законы — акты, обладающие наибольшей юридической силой по отношению к иным правовым актам;

в) выборность членов парламента: парламент формируется путем свободных, периодических и справедливых выборов (при наличии двухпалатной структуры, как в Российской Федерации, одна из палат может формироваться иным демократическим способом);

г) признание свободного депутатского мандата (депутат является представителем всего народа, и он не может быть связан наказами и инструкциями своих избирателей; в своей деятельности он руководствуется своей совестью);

д) коллегиальность в организации и деятельности парламента, призванная обеспечивать адекватное представительство интересов всех социальных слоев граждан, наиболее полное и точное выражение воли народа его полномочными представителями;

е) наличие гарантий свободы мнений, свободы дискуссий, свободы выражения позиций при обсуждении и принятии решений парламентом (его палатами);

ж) наличие контрольных полномочий в отношении исполнительной власти (правительства), как важнейшего элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего баланс властей в государстве, их взаимное уравновешивание и взаимодействие.

Парламентская форма народного представительства, обеспечивая ведущую роль парламента в осуществлении народного суверенитета, обусловливает одновременно и пределы власти парламента, действующего в системе разделения властей.

В связи с этим особую остроту приобретают проблема баланса полномочий парламента и других органов государственной власти, вопросы их взаимодействия и контроля. При этом надо учитывать, что статус парламента, его полномочия в государствах с президентской и парламентской формами правления имеют свои особенности, прежде всего в сфере взаимоотношений с исполнительной властью.

Природа парламента как органа народного представительства определяет необходимость развития демократических основ его организации и деятельности, установление гарантий реализации политической свободы, политического и идеологического многообразия, многопартийности, а также развития институтов гражданского общества, обеспечивающих общественный контроль за публичной властью.

Неотъемлемым элементом парламентской демократии в современных демократических государствах являются политические партии. Положение и роль депутата в парламенте, природу его мандата (имеющего «партийную окраску») сегодня уже нельзя до конца понять вне деятельности партийных фракций, играющих наряду с комитетами и комиссиями парламента (его палат) весьма существенную роль в принятии парламентом ключевых решений по вопросам государственной и общественной жизни.

Сущность и социальное предназначение парламента находит свое воплощение в его следующих функциях.

1.Представительная функция. Основные проблемы реализации этой функции связаны с тем, как наиболее полно и точно обеспечить представительство интересов народа в парламенте, а также региональных и местных интересов. Какая избирательная система должна использоваться для решения этой важнейшей задачи?

2.Законодательная функция. Только парламент вправе от имени народа принимать законы — акты высшей юридической силы. Другие органы это делать не вправе. Реализация данной функции связана с совершенствованием законодательной процедуры, качества законодательной техники и др.

3.Контрольная функция. Парламентский контроль входит в сущность парламента. Неслучайно английские юристы, давая толкование парламентским началам в Англии, отмечают, что палата общин — нижняя палата английского парламента — изначально воспринималась как орган контроля, который исходит непосредственно от народа1. Пределы контрольной функции парламента сегодня обусловлены принципом разделения властей и ограничены его конституционными полномочиями.

4.Бюджетная функция. Хотя в Российской Федерации федеральный бюджет принимается федеральным законом, тем не менее это направление парламентской деятельности в силу его особой важности можно выделить в качестве самостоятельной функции. Ибо только парламент вправе утверждать бюджет и отчет правительства о его исполнении. Федеральное Собрание образует подотчетную ему Счетную палату РФ, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля.

1См. об этом: Дайси А. В. Основы государственного права Англии. М., 1905.

С.96—97.

398Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

5.Междунаодная функция. Выделение этой функции обусловлено, во-первых, тем, что именно парламент ратифицирует международные договоры, во-вторых, после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат парламента Президент Российской Федерации назначает и отзывает дипломатических представителей, в-третьих, парламент развивает международные контакты, обмениваясь делегациями с парламентами других стран, участвуя в работе межпарламентского союза и др.

§ 3.Структура и порядок формирования палат Федерального Собрания

§ 3.1. Структура Федерального Собрания

Парламенты по своей структуре подразделяются на одноплатные и двухпалатные. Выбор того или иного варианта структуры парламента обусловлен многими факторами государственной жизни.

Двухпалатная структура парламента основывается, во-первых, на исторических традициях, берущих свое начало в сословном представительстве, когда представители от каждого сословия, созываемые монархом, заседали в представительном органе раздельно.

Во-вторых, существенное влияние на развитие парламентаризма во многих странах в свое время оказал английский опыт, английская практика организации работы парламента. В Англии уже в XIV в. парламент разделился на две палаты: палату общин и палату лордов. И этот подход к организации парламента был использован в других государствах: английский парламент брался ими за образец.

В-третьих, двухпалатная структура парламента сочетается с принципом разделения властей, установлением баланса их полномочий, создавая предпосылки формирования системы сдержек и противовесов внутри законодательного органа, что способствует обеспечению качества принимаемых законов, более основательному их обсуждению, удерживает парламент от принятия поспешных решений.

В-четвертых, наличие двух палат парламента объясняется также необходимостью более полного представительства интересов различных слоев общества.

Сторонники однопалатной структуры парламента в свою очередь указывают на то, что наличие второй палаты разрушает политическое единство народа, олицетворенное в однопалатном парламенте, приводит к дуализму законодательной власти, не способной выразить подлинную волю народа. Вторая палата к тому же усложняет и замедляет законодательный процесс, увеличивает расходы на обеспечение деятельности парламента. Однако мировая практика показывает, что в

современных демократических государствах усиливается тенденция к учреждению двухпалатных парламентов.

История развития парламентаризма в России начинается с учреждения двухпалатного общенационального представительного органа. В дореволюционной России в период с 1906 и по 1917 г. были две законодательные палаты: Государственная дума, избираемая путем косвенных выборов (члены Думы избирались выборщиками, за исключением ряда крупных городов, где были прямые выборы) и Государственный совет (половина его состава назначалась императором, а вторая половина избиралась путем косвенных выборов).

В советский период развития российской государственности вопрос о структуре законодательного (представительного) органа государственной власти решался по-разному. В РСФСР — в период с 1917 г. до принятия Конституции РСФСР 1937 г. — действовал Съезд Советов, который избирал однопалатный ВЦИК (Всероссийский Центральный исполнительный комитет) — прообраз будущего Верховного Совета РСФСР. В СССР — согласно Конституции СССР

1924 г. — верховным органом власти был Съезд Советов, а в период между Съездами Советов — двухпалатный ЦИК СССР, состоящий из Союзного Совета (он избирался Съездом Советов из представителей союзных республик пропорционально населению каждой) и Совета Национальностей, который образовывался из представителей союзных и автономных республик по установленной квоте и утверждался Съездом Советов.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. предусматривали уже прямые выборы соответственно Верховного Совета

СССР (он состоял из Совета Союза и Совета Национальностей) и однопалатного Верховного Совета РСФСР. Этот подход к организации Верховного Совета СССР был сохранен и в Конституции СССР 1977 г.

Конституция РСФСР 1978 г. по-прежнему, несмотря на федеративную природу российского государства, закрепляла однопалатную структуру Верховного Совета РСФСР.

И лишь изменения, внесенные в нее 1989 г., предусматривали образование Съезда народных депутатов РСФСР и двухпалатного Верховного Совета РСФСР, состоящего из Совета Республики и Совета Национальностей.

Народные депутаты РСФСР были избраны в 1990 г. сроком на 5 лет. Однако их деятельность была прекращена досрочно осенью 1993 г.

Президент РФ своим Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» постановил: «Прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации. До начала

400 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

работы нового двухпалатного парламента Российской Федерации — Федерального Собрания Российской Федерации и принятия им на себя соответствующих полномочий руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу».

Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. устанавливала, что Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — состоит из двух палат: Совета Федерации, представляющей интересы субъектов РФ на федеральном уровне, и Государственной Думы, представляющей интересы всего многонационального народа России. Таким образом, наличие второй палаты в нашей стране обусловлено прежде всего федеративным устройством России, необходимостью обеспечить представительство интересов субъектов Российской Федерации в федеральном парламенте.

При этом двухпалатная структура Федерального Собрания, организация его работы существенно отличаются от двухпалатных Верховных Советов СССР и РСФСР. Палаты Верховных Советов СССР и РСФСР были равноправны и обладали одинаковыми полномочиями. Каждая палата могла рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета, частью которого она являлась. Палаты могли проводить совместные заседания, совместно обсуждать проекты законов. При этом закон считался принятым, если каждая из палат проголосовала за его принятие. Общим органом, обеспечивающим организацию работы палат, являлся Президиум соответствующего Верховного Совета. Он осуществлял до учреждения поста президента (в СССР в 1990 г., в РСФСР в 1991 г.) также функции, которые присуще главе государства: назначал и отзывал дипломатических представителей, решал вопросы гражданства, о помиловании и др.

Конституция Российской Федерации, закрепляя двухпалатную структуру Федерального Собрания, определяет особенности консти- туционно-правовой природы представительства, присущие каждой из палат парламента: обеспечение представительства общегосударственных (Государственная Дума) и региональных интересов (Совет Федерации) при осуществлении законодательных и иных полномочий на федеральном уровне.

Каждая палата Федерального Собрания имеет свою компетенцию, т. е. они не равноправны, вопросы их ведения различаются. Они заседают раздельно и могут собираться совместно только для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Палаты современного российского парламента не имеют также общего руководящего органа.

Вместе с тем раздельные заседания палат Федерального Собрания, их автономность в решении вопросов организации своей работы, наличие собственной компетенции не означает их полной изоляции друг от друга: они взаимодействуют, будучи составными частями единого общефедерального представительного и законодательного органа.

Палаты Федерального Собрания обеспечивают единство законодательного процесса, реализацию иных конституционных полномочий Федерального Собрания, требующих совместных усилий палат. Так, они могут создавать согласительные комиссии для преодоления разногласий, возникших в процессе принятия федеральных законов.

Предложения о пересмотре Конституции РФ, о поправках к гл. 3—8 Конституции РФ должны быть поддержаны обеими палатами, так же как и федеральные конституционные законы, федеральные законы, преодолевающие вето Президента РФ, должны получить поддержку обеих палат.

Только с согласия обеих палат может проводиться парламентское расследование Федерального Собрания РФ, и в этом случае на паритетных началах создается парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для его проведения. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе присутствовать на любом заседании каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Двухпалатная структура российского парламента способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием своих конституционных функций, оказывая существенное влияние на: а) развитие принципов федерализма (двухпалатный парламент уже является, по сути, элементом федерализма), б) обеспечение гармонизации федеральных, региональных и местных интересов в российском законодательстве, в) установление устойчивого равновесия между исполнительной и законодательной властью, г) повышение эффективности парламентского контроля, д) создание условий для участия институтов гражданского общества в обсуждении актуальных проблем общественной жизни.

§ 3.2. Порядок формирования Совета Федерации

Формирование Совета Федерации — одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации — должно происходить с учетом тех задач и функций, которые призвана осуществлять эта палата парламента, ее места в структуре федерального механизма реализации государственной власти. В федеративных государствах наличие специальной палаты регионов призвано обеспечить представительство и учет региональных и местных интересов при принятии важнейших госу-