Konstitutsionnoe_pravo

го Собрания Российской Федерации», согласно которому в Совет Федерации входили по должности руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В силу своего должностного положения они хорошо знали проблемы своих регионов, как правило, умели эффективно взаимодействовать с федеральными структурами власти, отстаивая региональные интересы. Этот порядок не противоречил Конституции; он во многом способствовал тому, что Совет Федерации приобрел больший политический вес в стране, чем Совет Федерации первого созыва, его роль в структуре государственной власти значительно возросла.

Однако «первые лица» субъектов РФ не могли проводить в столице много времени и поэтому целый ряд федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, направлялся на подпись к Президенту РФ без рассмотрения их Советом Федерации.

Данный порядок не противоречит Конституции, ибо она устанавливает, что федеральный закон, поступивший в Совет Федерации из Государственной Думы и нерассмотренный им в течение 14 дней, считается одобренным Советом Федерации (в результате так называемого молчаливого согласия на его принятие) и направляется на подпись к Президенту РФ. В период, когда шла интенсивная работа по созданию нового законодательства на основе и в развитие положений Конституции РФ 1993 г., когда члены Совета Федерации не работали на постоянной основе, указанный порядок в целом себя оправдывал.

В 2000 г. был установлен новый порядок формирования Совета Федерации: был принят ныне действующий Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с ним члены Совета Федерации получали полномочия непосредственно от органов государственной власти соответствующего субъекта РФ: представитель от законодательного органа власти избирался этим органом путем тайного голосования, а представитель от исполнительного органа власти назначался высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), причем решение о назначении не вступало в силу, если законодательный орган субъекта РФ 2/3 голосов высказывался против такого назначения. Члены Совета Федерации стали работать на постоянной основе: практически все федеральные законы, принимаемые Государственной Думой, стали рассматриваться Советом Федерации, а у его членов появилась возможность более активно работать в комитетах и комиссиях палаты.

Вместе с тем практика формирования Совета Федерации на основе указанного выше Закона выявила ряд недостатков. Федеральный закон устанавливал, по сути, лишь два требования к кандидатам в члены

витель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. В настоящее время создание двухпалатных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ конституции (уставы) субъектов РФ не предусматривают.

Кандидатура (кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации от однопалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вносится (вносятся) на рассмотрение этого органа его председателем. Группа депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может внести на рассмотрение этого органа альтернативную кандидатуру (альтернативные кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации.

Решение об избрании члена Совета Федерации законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ нового созыва должен принять не позднее трех месяцев со дня первого заседания в правомочном составе.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. Это решение он должен принять не позднее трех месяцев со дня своего вступления в должность.

Орган государственной власти субъекта РФ, принявший решение об избрании (о назначении) члена Совета Федерации, не позднее чем на следующий день после дня вступления решения в силу, размещает его на своем официальном сайте в сети Интернет и не позднее пяти дней со дня вступления решения в силу направляет его в Совет Федерации

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) нового члена Совета Федерации — представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Член Совета Федерации приступает к осуществлению своих полномочий на десятый день со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

406 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший решение о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации, в тот же день телеграммой уведомляет Совет Федерации о содержании решения и направляет его в Совет Федерации не позднее чем через пять дней со дня вступления решения в силу.

Конституция Российской Федерации, устанавливая основы формирования Совета Федерации, с одной стороны, учла опыт организации парламентов с сенатской системой, когда палата (традиционно именуемая верхней) избирается народом или представительными (законодательными) органами членов федеративного государства (Австрия, США и др.), а с другой стороны, опыт федеративных государств, обеспечивающих представительство исполнительной власти субъектов Федерации на федеральном уровне (ФРГ).

Вместе с тем нестабильность законодательного регулирования порядка формирования Совета Федерации свидетельствует о том, что пока так и не найден оптимальный его вариант. В последние годы широко обсуждается вопрос о необходимости перехода к выборам населением представителей от субъектов РФ в Совет Федерации.

§ 3.3. Порядок выборов депутатов Государственной Думы

Конституция РФ, определив численный состав Государственной Думы Федерального Собрания РФ — 450 депутатов, устанавливает и способ ее формирования — избрание сроком на 5 лет. Порядок выборов депутатов Государственной Думы закреплен в Федеральных законах: «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Выборы депутатов Государственной Думы проводятся на принципах всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом Государственной Думы может быть гражданин РФ, достигший на день выборов 21 года. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу по пропорциональной избирательной системе, при которой граждане отдают свои голоса на выборах не за конкретного кандидата, а за федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией. Каждая партия при применении этой системы получает в парламенте число депутатских мест, пропорциональное количеству поданных за нее голосов избирателей. Введение этой системы на выборах депутатов Государственной Думы объяснялось

408 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Думе допускаются и партийные списки, получившие меньше голосов избирателей, например, в случаях, если за списки, преодолевшие «заградительный барьер», в общей сложности проголосовало менее 60% избирателей. К распределению депутатских мест должно быть допущено не менее двух партий. Количество депутатских мест для партий определяется в соответствии с законом и зависит от количества поданных за партию голосов избирателей.

В основе методики распределения депутатских мандатов лежит метод квоты, разработанный в ХIХ в. англичанином Томасом Хейром. Первоначально Центризбирком вычисляет первое избирательное частное (так называемую избирательную квоту, или избирательный метр) путем деления суммы голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мест, на количество этих мест — 450. Затем на первое избирательное частное последовательно делится число голосов избирателей, полученных каждым партийным списком, допущенным к распределению мандатов. Полученные в результате такого деления целые части чисел и составляют количество мандатов, полученных политическими партиями. Оставшиеся нераспределенными мандаты получают политические партии, у которых дробная часть чисел оказалась больше, т. е. партии, получившие большее число голосов избирателей.

Полученные депутатские мандаты передаются в первую очередь кандидатам, включенным в общефедеральную часть списка (не более 10). Оставшиеся мандаты распределяются по схожей методике между кандидатами, включенными в региональные группы, в соответствии с количеством голосов, полученных в соответствующих регионах.

Политические партии распределяют полученные мандаты между кандидатами в соответствии с порядком их размещения в федеральном списке кандидатов, утвержденном съездом партии.

Ранее (с 2009 г.) действовала законодательная норма (ст. 821 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы), в соответствии с которой должна была осуществляться передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и недопущенным к распределению депутатских мандатов. Федеральному списку кандидатов, получившему менее 6, но не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и недопущенному к распределению депутатских мандатов, должен был передаваться один депутатский мандат. Федеральному списку кандидатов, получившему менее 7, но не менее 6% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и недопущенному к распределению депутатских мандатов,

должны были передаваться два депутатских мандата. В связи с понижением «заградительного барьера» до 5% с 1 января 2013 г. указанная норма утрачивает силу1.

После официального опубликования результатов выборов и предоставления кандидатом, избранным депутатом, в Центризбирком документов об освобождении его от обязанностей, несовместимых с депутатским мандатом, Центризбирком регистрирует депутата и выдает ему удостоверение об избрании депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Вместе с тем практика показала и недостатки действующей системы выборов депутатов Государственной Думы. В своем Послании Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. Президент РФ предложил изменить систему выборов в Государственную Думу, считая целесообразным для укрепления связей депутатов с избирателями ввести пропорциональное представительство по 225 округам. Эта мера позволит иметь своего непосредственного представителя в парламенте, ибо некоторые субъекты Федерации не имеют даже одного депутата, избранного от их территории.

§ 4. Вопросы ведения Совета Федерации. Акты Совета Федерации

Вопросы ведения Совета Федерации определены прежде всего в ст. 102 Конституции.

а) Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами Российской Федерации.

Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67). Утверждение такого изменения Советом Федерации обусловлено тем, что вопрос о границах может выйти за рамки интересов договаривающихся субъектов РФ и затронуть интересы самой Федерации или других ее субъектов.

Соответствующие постановления Совет Федерации принимал неоднократно: в 1994 г. были утверждены изменения границ между Ивановской и Нижегородской и между Костромской и Вологодской областями, в 2007 г. — между Еврейской автономной областью и Амурской областью, в 2011 г. — между Москвой и Московской областью.

б) Совет Федерации утверждает указ Президента РФ о введении военного положения.

1 См.: ст. 5 Федерального закона от 20 октября 2011 г. № 287-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи со снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации».

инфраструктуры (постановление 2006 г.), для поддержки присутствия ООН в Чаде и Центральноафриканской Республике (постановление от 25 августа 2008 г.).

В отдельных случаях Совет Федерации реализовывал полномочие, предусмотренное в п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции, не опираясь на указанный Федеральный закон. 25 августа 2008 г. Совет Федерации в соответствии с обращением Президента принял постановления, которыми дал согласие на использование дополнительных миротворческих сил Вооруженных Сил Российской Федерации для поддержания мира и безопасности в зоне грузино-абхазского и грузино-осетинского конфликтов с 8 августа 2008 г. (данные решения были приняты в связи с нападением грузинских войск на Южную Осетию и российских миротворцев).

Постановлением от 7 июля 2006 г. Совет Федерации, рассмотрев предложение Президента, разрешил Президенту использовать формирования вооруженных сил и подразделения специального назначения за пределами территории страны в целях пресечения международной террористической деятельности против Российской Федерации либо против российских граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории России.

По предложению Президента Совет Федерации постановлением от 16 декабря 2009 г. предоставил ему возможность принимать решения об оперативном использовании за пределами территории РФ формирований Вооруженных Сил РФ для выполнения следующих задач: 1) отражение вооруженного нападения на формирования Вооруженных Сил РФ, другие войска или органы, дислоцированные за пределами территории России; 2) отражение или предотвращение вооруженного нападения на другое государство, обратившееся к России с соответствующей просьбой; 3) защита граждан РФ за пределами территории России от вооруженного нападения на них; 4) борьба с пиратством и обеспечение безопасности судоходства.

д) Совет Федерации назначает выборы Президента Российской Федерации.

Назначение выборов осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» (ст. 5). Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования, о назначении досрочных выборов — не позднее чем через 14 дней со дня прекращения полномочий Президента. Совет Федерации не свободен в определении даты голосования: днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента и в котором он был избран; в случае же досрочных выборов днем голосования является последнее воскре-

412 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

сенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения полномочий Президента.

е) Совет Федерации отрешает Президента РФ от должности.

Порядок рассмотрения Советом Федерации вопроса об отрешении Президента РФ от должности определен в гл. 23 Регламента палаты. Заседание Совета Федерации созывается не позднее 72 часов после получения заключения Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента. Предусматриваются выступления Председателя Государственной Думы с сообщением об основаниях выдвижения обвинения, а также председателей Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ для оглашения заключений соответствующих судов.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается голосами не менее 2/3 от общего числа членов палаты тайным голосованием с использованием бюллетеней.

ж) Совет Федерации назначает на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.

В соответствии с п. «е» ст. 83 и ч. 1 ст. 128 Конституции судьи высших судов РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента.

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 9) предписывает Совету Федерации тайное голосование. С 1994 г. палата назначила 19 судей Конституционного Суда; 8 представленных кандидатур она отклонила (последний случай в 1999 г.), причем три из них отклонялись дважды, а одна кандидатура — 3 раза.

Представление Президента по кандидатурам на должности судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда вносится с учетом мнения председателя соответствующего суда (ст. 6 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации»). Из многих десятков предложенных Президентом кандидатур палата отклонила только две — в январе 1995 г.

Со ссылкой на п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции Совет Федерации принимает постановления о назначении и на «нерядовые» должности в высших судах. В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона о «Конституционном Суде Российской Федерации» Совет Федерации назначает по представлению Президента сроком на 6 лет из числа судей Конституционного Суда Председателя этого Суда и двух его заместителей. Согласно ст. 61 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» Совет Федерации назначает сроком на 6 лет по представлению Президента председателей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, а также по представлению Президента, основанному на представлении председателей этих судов, — их заместителей.