Konstitutsionnoe_pravo

Кутафин О. Е. Российская автономия. М., 2006.

Михалева Н. А. Проблемы федерализма и автономии в российской юриспруденции // Актуальные проблемы конституционного и муниципального права. Сб. статей, посвященных 75-летию со дня рожения академика О. Е. Кутафина. М., 2012.

Пастухова Н. Б. Суверенитет в системе федеральных отношений.

Там же.

Черепанов В. А. Теория российского федерализма. М., 2005. Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федера-

ции. Правовые основы. М., 2009.

Хабриева Т. Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование. М., 2010.

Федеративный договор от 31 марта 1992 г.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г.

№6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации».

Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».

Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национальнокультурной автономии».

Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 г.

№132-Р.

Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г.

№15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации».

ГЛАВА 14. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

План темы

1.Конституционно-правовое регулирование статуса субъектов Российской Федерации.

2.Особенности отдельных видов субъектов Российской Федерации.

3.Формы межрегионального сотрудничества и взаимодействия в Россий-

ской Федерации.

§ 1. Конституционно-правовое регулирование статуса субъектов Российской Федерации

В России правовой статус субъектов определяется федеральной Конституцией, Федеративным договором от 31 марта 1992 г. (постольку, поскольку его нормы не противоречат ныне действующей Конституции России), договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также конституциями и уставами субъектов федерации.

Нормы региональных основных законов (конституций, уставов), определяющие конституционно-правовой статус субъектов, вторичны по отношению к нормам федеральной Конституции, воспроизводят их содержание и должны точно соответствовать Основному закону России.

Элементами конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации являются:

1)учредительный характер региональной государственной власти;

2)территориальное верховенство;

3)региональная правовая система;

4)собственные предметы ведения и полномочия;

5)система региональных органов публичной власти;

6)ограниченная международная правосубъектность;

7)официальный государственный язык;

8)региональная государственная символика.

Рассмотрим каждую из этих характерных черт.

1. Учредительный характер государственной власти субъекта Федерации получает выражение в признании его равноправным членом федерации, органической составной частью единой и неделимой России. Учредительная природа государственной власти регионов проявляется в том, что каждый субъект принимает свой основной закон (конституцию, устав), имеет установленное им самим и закрепленное

федеральной Конституцией официальное наименование (ч. 1 ст. 65). Это наименование может быть изменено только самим субъектом и включается в ст. 65 Конституции Указом Президента России. При объединении субъектов новое наименование включается в текст Конституции на основе федерального конституционного закона.

Статус субъекта Федерации устанавливается непосредственно федеральной Конституцией. Вместе с тем его изменение отнесено к совместному ведению федерального центра и самого субъекта. Таким образом, этот вопрос не может быть решен в одностороннем порядке ни федеральными, ни региональными органами государственной власти без взаимных консультаций и консенсуса. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» запрещает вынесение вопроса об изменении правового статуса субъекта Федерации на всероссийский референдум (п. 5 ст. 6).

2. Территориальное верховенство субъектов РФ проявляется в том, что каждый субъект Федерации имеет свою территорию, свои территориальные границы, которые не могут быть изменены без его согласия (ч. 1, 3 ст. 67). Жесткий порядок изменения границ между субъектами Федерации является гарантией территориальной целостности России.

Субъекты Российской Федерации не вправе сдавать свою территорию в аренду иностранным государствам.

Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет свое адми- нистративно-территориальное устройство.

Административно-территориальное устройство субъекта РФ — это его территориальная организация, представляющая собой систему административно-территориальных единиц, установленная для осуществления функций государственного управления с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры.

Административно-территориальная единица — территория, имеющая установленные нормативными правовыми актами название, соответствующий статус, границы. Статус административно-террито- риальных единиц имеют, например, в Брянской области — районы и города областного значения (территория города областного значения может состоять из городских районов), в Московской области — район, город областного подчинения, закрытое административно-терри- ториальное образование. Административно-территориальная единица (например, город районного подчинения) может входить в состав другой — более крупной административно-территориальной единицы (например, района).

В советский период вопросы административно-территориального устройства находились в ведении Российской Федерации, и порядок их решения определялся Положением о порядке решения вопросов ад-

министративно-территориального устройства РСФСР, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г.

Конституция РФ 1993 г. относит вопросы административно-тер- риториального устройства субъектов РФ к их ведению. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям законодательного (представительного) органа субъекта РФ относится установление админи- стративно-территориального устройства субъекта РФ и порядок его изменения.

Законодательный орган субъекта РФ образует, упраздняет адми- нистративно-территориальные единицы, изменяет границы между ними, дает и меняет наименование, решает другие вопросы админи- стративно-территориального устройства с учетом мнения населения соответствующей территории. В конституциях и уставах субъектов Федерации имеются специальные разделы (главы или статьи), закрепляющие административно-территориальное устройство. В субъектах Федерации приняты и действуют законы об административ- но-территориальном устройстве. В ряде субъектов Федерации для решения вопроса об изменении административных границ требуется проведение референдума.

Всоответствии с федеральными законами на территории субъекта Федерации могут образовываться территории с особым статусом. Это, например, особые экономические зоны1; ЗАТО — закрытые админи- стративно-территориальные образования2; национальные админи- стративно-территориальные образования.

Врезультате объединения «сложносоставных» субъектов Российской Федерации в границах территорий бывших автономных округов появились административно-территориальные единицы с особым статусом. Правовое положение этих округов определено федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов

иуставами вновь образованных субъектов — соответствующих краев (областей). Административно-территориальные единицы с особым статусом имеют специальное представительство в региональном парламенте. Так, в Забайкальском крае при Законодательном собрании образуется консультативно-совещательный орган — Собрание представителей Агинского Бурятского округа; в Законодательное собрание Пермского края избираются два депутата от Коми-Пермяцкого окру-

1 См.: ФЗ от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

2 См.: Закон Российской Федерации от 14 июня 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».

га. Кроме того, здесь создано Министерство по делам Коми-Пермяц- кого округа.

Территория субъектов включает в себя территории муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений и др.). Субъекты РФ стремятся к тому, чтобы административно-территориальное устройство, предназначенное для организации государственного управления, совпадало с территориальной организацией местного самоуправления. В ряде субъектов РФ, по сути, отождествляют административно-территориальное устройство с территориальной организацией местного самоуправления. Так, согласно Закону Кировской области от 2 декабря 2005 г. № 387-ЗО «Об административно-территориальном устройстве Кировской области» административно-территориальное устройство Кировской области — это деление территории области на части с целью оптимальной организации государственной власти и местного самоуправления. Но возможно и иное, когда административно-территориальное устройство субъекта РФ не совпадает полностью с территориальной организацией местного самоуправления.

3. Элементом конституционно-правового статуса субъекта Федерации является региональная правовая система. Она включает Основной закон (конституцию или устав), а также региональные законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъекта Федерации в соответствии с Конституцией России и федеральным законодательством.

Особое место в правовой системе субъекта Федерации принадлежит региональным конституциям и уставам, ибо они являются основными законами политико-территориальных образований. Так, Основной закон Томской области (ч. 1 ст. 1) констатирует, что Устав области «является основным правовым актом области в системе нор- мативно-правового регулирования общественных отношений, осуществляемого органами государственной власти с участием населения на территории области. Все другие нормативные правовые акты, независимо от того, кем бы они ни были приняты на территории области, должны учитывать положения Устава и соответствовать ему. В случае противоречия Уставу (Основному закону) законов и иных нормативных правовых актов области действуют нормы Устава (Основного закона)».

В соответствии с Конституцией РФ, субъекты Федерации принимают нормативно-правовые акты по предметам совместного ведения Федерации и субъектов, а также исключительного ведения субъектов. Это акты, регламентирующие порядок проведения региональных выборов и референдумов, административно-территориальное устройство, систему законодательных (представительных) и исполнительных

органов государственной власти субъекта, порядок их формирования

идеятельности и др.

Вцелях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов в соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» создан федеральный регистр, ведение которого возложено на Министерство юстиции РФ. Этому министерству поручено проведение юридической экспертизы региональных нормативных правовых актов и внесение представлений в принявшие их региональные, а также соответствующие федеральные органы государственной власти в случае несоответствия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Составной частью региональной правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Этот принцип получил отражение в Конституциях Кабардино-Балкарии (ст. 18), Северной Осетии — Алании (п. 4 ст. 14), уставе Приморского края (ч. 2 ст. 5) и др.

Таким образом, можно констатировать, что региональные конституции и уставы, законы и подзаконные акты действуют в системной взаимосвязи с федеральным законодательством и являются органической составной частью российской правовой системы. Нормы региональных основных законов, противоречащие федеральной Конституции, признаются ничтожными.

4. Элементом конституционно-правового статуса субъекта Федерации является наличие собственных предметов ведения и полномочий. Это предметы совместного ведения Федерации и субъектов, а также исключительного ведения самих субъектов.

Объем предметов совместного ведения Федерации и субъектов рассматривался в предыдущей главе. Что же касается предметов исключительного ведения субъектов федерации, то они четко обозначены региональными основными законами. В исключительном ведении субъектов Федерации находятся:

— принятие конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта, изменений и дополнений к ним, контроль за их соблюдением;

— установление системы региональных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности;

— правовое регулирование организации местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

— разработка, утверждение и осуществление региональных экономических, социальных, научно-технических, инновационных, куль- турно-просветительских, экологических программ и проектов;

— решение вопросов административно-территориального устройства региона и другие вопросы.

Международные соглашения субъектов Федерации подлежат утверждению (ратификации) законодательным (представительным) органом власти в случаях и порядке, предусмотренных федеральными и региональными законами. Органы государственной власти субъектов Федерации не вправе действовать вопреки международным обязательствам России. Таким образом, вопросы международной правосубъектности регионов нельзя рассматривать в отрыве от международной правосубъектности Федерации в целом.

7.Элементом конституционно-правового статуса любого государства является официальный государственный язык. Исходя из того что все субъекты Российской Федерации — республики (государства) и государственные образования (края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) — являются органическими составными частями федерации, где статус официального государственного языка имеет русский язык (ст. 68), официальным государственным языком в каждом субъекте Федерации является русский. Правила использования государственного языка в официальных сферах установлены Федеральным законом от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации».

В то же время Конституция России предоставляет право республикам устанавливать наряду с русским — официальным государственным языком, свои государственные языки (ч. 2 ст. 68). Это право реализуется в многонациональных субъектах федерации, созданных по на- ционально-территориальному принципу. Как правило, вторым государственным языком в республике провозглашается язык народа, давшего название республике. В ряде республик государственными провозглашены несколько языков. Республиканские органы государственной власти обязаны обеспечить равноправие собственных государственных языков с общефедеральным.

В некоторых республиках устанавливается статус языков национальных меньшинств. Так, в Конституции Саха (Якутии) подчеркивается, что языки малочисленных народов Севера — эвенкийский (эвенский), юкагирский, чукотский — в местах компактного проживания соответствующих народностей признаются местными официальными языками и используются наравне с государственными, т. е. русским и языком саха (ст. 46).

Представители 182 народов России говорят на 239 языках и наречиях. Российское государство признает равные права всех народов на сохранение и развитие их языковой самобытности, гарантирует каждому из них государственную поддержку и защиту родного языка независимо от численности населения или этнических групп.

8.Элементом конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации является региональная государственная символи-

государственном суверенитете, провозгласив себя суверенными государствами, т. е. они в одностороннем порядке, без согласования с РСФСР, изменили свой конституционно-правовой статус. Четыре автономные области — Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Чер- кесская и Хакасская — в 1991 г. были преобразованы в республики в составе РСФСР. Прежний статус сохранила лишь одна автономная область — Еврейская. Окончательно новая структура Российской Федерации и юридический статус ее субъектов были оформлены Конституцией Российской Федерации 1993 г. (ст. 5, 65).

Республики в составе Федерации — это государства, не обладающие суверенитетом. Их в составе Российской Федерации 21: Адыгея, Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва и др. Использование в Конституции РФ применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» (ч. 2 ст. 5) отражает определенные особенности ее конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Республики принимают конституции, вправе создавать конституционный суд, иметь свой государственный язык наряду с русским языком.

Республики отличаются друг от друга размерами территории, численностью населения, уровнем развития экономики. Например, территория Адыгеи 7,6 тыс. км2, а Саха (Якутии) 3103, тыс. км2. По размерам территория Якутии почти равна Индии и в два раза больше Индонезии. Республика Коми (415,9 тыс. км2) больше вместе взятых Великобритании, Греции и Бельгии.

Края (9), области (46) и города федерального значения являются государственными образованиями в составе России, созданными по территориальному принципу. Они населены преимущественно русскими. Города федерального значения — самые крупные по численности населения субъекты. Правовой статус краев, областей и городов федерального значения определяется уставами. Они имеют собственную правовую систему, органы государственной и муниципальной власти, вправе создавать свои уставные суды.

Автономная область (Еврейская) и автономные округа (Ненецкий, Ханты-Мансийский — Югра, Чукотский и Ямало-Ненецкий) — это национально-территориальные образования. Автономные округа обеспечивают малочисленным народам Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока возможность государственного самоопределения, сохранения национальной самобытности, языка, образа жизни и эффективного социально-экономического развития. Правовой статус автономных образований определен их уставами. Они, так же как и другие субъекты федерации, имеют собственную правовую систему,