Konstitutsionnoe_pravo

ставлять таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права российского гражданства».

Более подробно порядок перехода иностранцев в советское гражданство определял Декрет ВЦИК «О приобретении прав российского гражданства» от 5 апреля 1918 г. По этому декрету каждый иностранец, проживающий в РСФСР, мог приобрести российское гражданство. В развитие этого декрета СНК РСФСР издал 22 августа 1922 г. новый Декрет «О принятии иностранцев в российское гражданство». Новый декрет содержал ряд положений, из которых следует, что советское законодательство предусматривает не приобретение прав гражданства, а принятие в гражданство.

Декрет затрагивал проблему двойного гражданства: «Лица, проживающие в пределах РСФСР, принятые в российское гражданство и не ликвидировавшие своих отношений по гражданству (подданству) к иностранному государству, лишаются права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они ранее состояли». Эта мера оправдывала классовый подход к решению вопросов гражданства и в целом взаимоотношений РСФСР с «буржуазными» государствами.

Политика, проводимая новым государством, поставила на повестку дня вопрос лишения гражданства. Его разрешил Декрет ВЦИК и СНК от 5 апреля 1921 г. «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей». К такой категории законодатель отнес лиц, которые пробыли беспрерывно за границей свыше 5 лет и не получили советских паспортов, выехали из России после 7 ноября 1917 г. без разрешения Советской власти, добровольно служили в белых армиях и сражались против Советской власти, и др.

2. Дальнейшее развитие советского законодательства в области гражданства было связано с образованием Союза ССР. Создание единого союзного государства потребовало унификации юридических норм, регулировавших вопросы гражданства.

Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 года, а в последствие и ст. 7 Конституции СССР законодательно закрепили единое союзное гражданство. Конституция СССР 1924 г. установила для всех граждан союзных республик единое союзное гражданство, а также отнесла к ведению Союза ССР в лице его верховных органов власти «основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев». Союзные республики формально имели свое гражданство, однако оно не получило подробного законодательного регулирования.

Статья 1 Положения о союзном гражданстве, которое было утверждено на второй сессии ЦИК СССР первого созыва 29 октября 1924 г., определяя принадлежность к гражданству СССР, закрепляла: «Для

граждан Советских Социалистических Республик устанавливается единое союзное гражданство. Гражданин одной из союзных республик, входящих в состав Союза ССР, является тем самым гражданином Союза ССР и имеет все права и несет все обязанности, установленные для граждан как Конституцией и законодательством Союза ССР, так и конституцией и законодательством союзной республики, на территории которой он проживает».

Положение о союзном гражданстве 1924 г. регулировало также следующие вопросы гражданства: изменение гражданства при вступлении в брак советского гражданина с иностранцем; гражданство детей при изменении гражданства родителей; принятие иностранцев в гражданство СССР; восстановление в гражданстве; утрату гражданства.

Положение 1924 г. стало первым кодифицированным актом о гражданстве, заложившим основу важнейшего института государственного права СССР. Оно устранило разнобой в республиканском законодательстве по некоторым вопросам гражданства, разрешило ряд новых вопросов. Однако оно не было свободно от некоторых недостатков, в частности, излишней сложностью отличалась система установления гражданства рождением, не было достаточной четкости в регламентации взаимоотношений органов Союза и союзных республик при разрешении вопросов о приобретении и утрате гражданства и т. д.

Эти недостатки и пробелы были устранены в новом Положении о гражданстве СССР, утвержденном постановлением ЦИК и СНК

СССР от 13 июня 1930 г. Положением 1930 г. вносились изменения по следующим вопросам: установление гражданства по рождению и изменение гражданства детей в случае изменения гражданства родителей; полномочия союзных органов в области гражданства. Предусматривалось приобретение гражданства и выход из него в упрощенном порядке. Также в Положение 1930 г. была внесена новелла, касающаяся граждан СССР, являющихся гражданами той или иной союзной республики, в пределах которой они постоянно проживали. Им предоставлялось право избирать гражданство другой союзной республики, если они считали себя связанными с данной республикой национальностью либо происхождением.

22 апреля 1931 г. ЦИК и СНК СССР утвердили новое Положение о гражданстве СССР, в котором вносились некоторые изменения в порядок принятия в гражданство, восстановления в гражданстве и выхода из советского гражданства.

В связи с изменением административно-территориального устройства, ликвидацией административных округов, решение дел о приеме в советское гражданство трудящихся-иностранцев и крестьян, проживающих в пределах СССР, было отнесено в ведение краевых (област-

ных) исполкомов, ЦИК АССР и исполнительных комитетов автономных областей.

Положение 1931 г. усилило роль союзных республик в решении вопросов гражданства. Теперь прием в гражданство СССР не мог быть произведен без приема в гражданство союзной республики. Иностранный гражданин, ходатайствуя о приеме в гражданство

СССР, должен был указать, гражданство какой именно союзной республики он выбирал. Расширение компетенции союзных республик произошло и за счет того, что им было предоставлено право приема в гражданство иностранцев, проживающих за границей. Право решения вопросов лишения и восстановления в гражданстве наряду с Президиумом ЦИК СССР получили Президиумы ЦИК союзных республик.

20 февраля 1932 г. Президиум ЦИК СССР принял постановление о лицах, проживающих за границей в качестве эмигрантов и сохранивших советские паспорта. Вышеуказанные лица были лишены советского гражданства за их «контрреволюционную деятельность», а также права въезда на территорию Союза по документам иностранных государств.

27 мая 1933 г. было принято еще одно постановление ЦИК СССР,

касающееся бывших российских подданных, покинувших территорию России до 25 октября 1917 года и принявших иностранное подданство. Эти лица также лишались советского гражданства.

Некоторые изменения в понятие гражданства внесла принятая в 1936 г. Конституция СССР. Конституция подтвердила единое союзное гражданство. Также обусловила необходимость пересмотра действовавшего законодательства о гражданстве и приведения его в соответствие с новой Конституцией. Закон СССР «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик» был принят 19 августа 1938 г. Принятие нормативного акта, имеющего иной, нежели Положения, статус, и придание ему силы и правомочий закона, положило начало третьему этапу в развитии института гражданства.

3. Основываясь на Конституции, Закон закреплял единое союзное гражданство для граждан СССР. Гражданство союзных республик теперь не отделялось от гражданства СССР: «Каждый гражданин союзной республики является гражданином СССР».

Впервые были введены правовые нормы, регламентирующие признание советского гражданства. Прием в советское гражданство оформлялся в каждом конкретном случае Указом Президиума Верховного Совета СССР или Указом Президиума Верховного Совета союзной республики. Вопрос восстановления в гражданстве СССР, его условия и порядок не получил в Законе правового урегулирования. Изменен был и порядок выхода из советского гражданства. Разреше-

ние на выход мог давать только Президиум Верховного Совета СССР в каждом конкретном случае отдельно.

Закон 1938 г. установил, что лишение советского гражданства происходит по приговору суда в случаях, строго установленных законом, или по Указу Президиума Верховного Совета СССР в каждом конкретном случае.

Впервые советским законодательством по вопросам гражданства был введен юридический термин «лицо без гражданства». К этой категории относились лица, проживающие на территории СССР, которые в силу действующего закона не являлись гражданами Союза и не имели доказательств своей принадлежности к гражданству какого-либо иностранного государства.

Для сокращения случаев безгражданства Президиум Верховного Совета СССР издал постановление «О лицах, длительное время проживающих на территории СССР и не оформивших своего гражданства».

После принятия новой Конституции СССР 1977 г. был принят новый Закон СССР о гражданстве СССР 1978 г., который состоял из преамбулы и шести разделов, включающих 29 статей. В нем говорилось: «Гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения». Законом 1978 г. была подтверждена исключительная компетенция Союза в вопросах приобретения, прекращения, изменения и восстановления в гражданстве.

В отличие от Закона о гражданстве 1938 г., в котором очень кратко говорилось о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей и совсем не регулировался вопрос о гражданстве детей в случае усыновления, в Законе о гражданстве 1978 г. этим вопросам посвящался целый раздел, состоявший из шести статей и отражавший сложившуюся в СССР практику по указанным вопросам. Закон содержал более подробные постановления и по вопросам приема в советское гражданство. В Законе были четко определены способы приобретения гражданства: по рождению и по основаниям, предусмотренным международными договорами СССР. По сравнению с прежним законодательством более четко были сформулированы условия приема в гражданство СССР.

Основаниями утраты гражданства являлись выход, лишение и иные основания. Что касается лишения гражданства, то здесь оговаривалось, что в исключительных случаях, по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР, его можно лишить гражданства. Лишение лица гражданства Союза не влекло за собой изменения гражданства членов его семьи.

Закон 1978 г. подробно регулировал вопросы утраты гражданства

СССР. Он ввел в советское законодательство институт восстановления в гражданстве СССР.

Наконец, Закон о гражданстве 1978 г. содержал статью о международных договорах СССР, необходимость которой была обусловлена тем, что по вопросам гражданства имелось немало международных договоров, участником которых был СССР. Эта статья была сформулирована точнее аналогичных статей в других законодательных актах

СССР, в которых говорилось о «международных договорах и соглашениях». Новым, четвертым, этапом в развитии института гражданства стало принятие в 1990 г. Закона СССР «О гражданстве СССР».

4. Изменения, произошедшие в государственном устройстве

СССР, введение поста президента послужили причиной разработки

ипринятия нового нормативно-правового акта, регулирующего вопросы гражданства. 23 мая 1990 г. был принят новый Закон СССР

«О гражданстве СССР», а в ноябре 1991 г. — впервые был принят Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР».

ВЗаконе СССР о гражданстве давалось развернутое определение равного гражданства. В нем указывалось, что гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения и принадлежности к гражданству любой из республик; граждане СССР равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политического и иных убеждений, рода и характера занятий, места жительства, времени проживания в данной местности

идругих обстоятельств. Закон содержал характеристику гражданства союзной и автономной республики. В нем говорилось, что гражданство союзной, автономной республики определяется законом о гражданстве соответственно союзной, автономной республики. Каждый гражданин союзной или автономной республики на ее территории пользовался равными правами с ее гражданами и нес равные с ними обязанности.

Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР» (1991 г.) вступил в силу 6 февраля 1992 г. — со дня его официального опубликования. В нем устанавливалось, что гражданство является равным независимо от оснований его приобретения. Он не выделял никаких особенностей в правовом статусе лиц, ставших гражданами по различным основаниям: по рождению, в связи с принятием в гражданство и т. д. Не имело правового значения и время приобретения гражданства. Отныне гражданство носило открытый и свободный характер. Это выражалось в том, что, согласно новому Закону, каждый человек имеет право на гражданство, а также право изменить свое гражданство, которого ни-

кто не может быть лишен. Насильственное, принудительное удержание человека в гражданстве ущемляло бы его свободу.

Закон РСФСР о гражданстве (1991 г.) признавал гражданство республик в составе РСФСР. В соответствии с Законом граждане РСФСР, постоянно проживающие на территории республики в составе РСФСР, являлись одновременно гражданами этой республики.

Вотличие от предшествующего советского законодательства, которое закрепляло лишение гражданства как форму его утраты, Закон Российской Федерации 1991 г. устанавливал, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства.

Взаконодательстве о советском гражданстве всегда отвергалось двойное гражданство. Закон о гражданстве 1991 г. устанавливал, что приобретение гражданства РСФСР иностранным гражданином допускается при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РСФСР. Однако в нем указывалось, что гражданину РСФСР может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор РСФСР. Граждане РСФСР, имеющие также иное гражданство, не могли на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства РСФСР.

Законодатель исходил из принципа сохранения гражданства Российской Федерации лицами, проживающими за ее пределами. Такого рода принцип вытекал из естественного права человека избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться. Отрицание этой свободы в прошлом являлось грубым нарушением прав и свобод человека.

Закон о гражданстве базировался на отрицании автоматического изменения гражданства Российской Федерации при заключении или расторжении брака гражданином Российской Федерации с лицом, не принадлежащим к ее гражданству, а также при изменении гражданства другим супругом. Этот принцип отражал сущность гражданства как индивидуальной, персональной связи лица с государством, обусловливающей недопустимость автоматического прекращения гражданства, его прекращения без соответствующего волеизъявления лица

исоблюдения установленного порядка. Вместе с тем этот принцип основывался на признании брака равноправным союзом, не допускающим, чтобы супруги безусловно следовали гражданству друг друга. В равной мере брак, заключенный гражданином Российской Федерации с иностранным гражданином, не предоставлял последнему российского гражданства без надлежащей процедуры.

Закон гарантировал гражданам РСФСР защиту и покровительство за пределами республики. В нем указывалось, что граждане РСФСР за

пределами РСФСР пользуются защитой и покровительством РСФСР. Государственные органы РСФСР, дипломатические представительства и консульские учреждения, их должностные лица обязывались содействовать тому, чтобы гражданам РСФСР была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами РСФСР, международными обычаями, защищать их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан РСФСР.

Внем устанавливалось, что гражданин РСФСР не может быть выдан другому государству иначе, как на основании закона или международного договора РСФСР.

Вцелях сокращения безгражданства Закон РСФСР о гражданстве 1991 г. устанавливал также, что РСФСР поощряет приобретение гражданства РСФСР лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства. Впервые в отечественной практике вводилось почетное гражданство. Лицу, не являющемуся гражданином РСФСР, имеющему выдающиеся заслуги перед РСФСР или мировым сообществом, могло быть с его согласия предоставлено почетное гражданство РСФСР.

5. В мае 2002 г. принят ныне действующий Закон о гражданстве РФ, его положения будут рассмотрены в следующих параграфах.

§ 2. Понятие и принципы гражданства Российской Федерации

Отношения гражданства для укрепления государства имеют существенное значение. Развитие этого института является одним из условий совершенствования государства, т. е. повышения уровня сплоченности нации, закрепления патриотизма, большего доверия народа к власти, более активной деятельности граждан по развитию своего государства — и государства по защите своих граждан.

Гражданство Российской Федерации — устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности. Эта связь длится в течение всей жизни человека. Она возникает в момент рождения или приобретения гражданства РФ и прекращается со смертью или утратой гражданства. Отношения гражданства не могут прекращаться в одностороннем порядке, т. е. по инициативе гражданина, но без участия государства, и, наоборот, по решению государства без соответствующего волеизъявления гражданина.

Гражданство является важнейшим элементом правового статуса личности и основой взаимоотношений гражданина и государства.

ретения гражданства, от времени его приобретения, других обстоятельств.

Конституцией провозглашается принцип равного гражданства независимо от оснований его приобретения. В законодательстве ряда зарубежных стран наблюдается иная картина: там введены определенные ограничения в приобретении гражданства в зависимости от оснований приобретения. Россия идет по более демократическому пути. Она не ставит различий в правах граждан в зависимости от того, как и когда оно было приобретено.

Проживание гражданина России за ее пределами не изменяет его гражданства. Заключение или расторжение брака гражданина России с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, тоже не влечет за собой изменения гражданства. Изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменения гражданства другого супруга. Расторжение брака не влечет изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.

В каждом субъекте РФ российский гражданин обладает одинаковыми правами.

Акты, регулирующие вопросы гражданства, не могут ограничивать права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Натурализованные граждане, т. е. получившие гражданство в результате приема по заявлению, обладают теми же правами, что и родившиеся от граждан. В некоторых странах они не могут создавать политические партии или в течение длительного времени не вправе в них вступать.

В-третьих, гражданство РФ экстерриториально (проживание гражданина за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства). Российский гражданин вправе жить в том месте, которое он избирает. Разумеется, государство заинтересовано в том, чтобы его граждане жили и работали на его территории.

В-четвертых, российское гражданство имеет свободный характер. Гражданин РФ вправе изменить свое гражданство, выйдя из российского гражданства.

Право на выход связано с тем, что гражданство — это не принадлежность лица к государству, а двусторонняя связь, что предполагает расторжение его по взаимному согласию. Такое расторжение может быть ограничено лишь временно и только по указанным в законе обстоятельствам (обладание государственной тайной, нахождение под стражей по приговору суда, вступившему в законную силу, и др.).

В-пятых, Конституция РФ и Закон о гражданстве запрещают лишать человека гражданства РФ. Этот запрет имеет абсолютный характер, он относится и к лицам, осужденным за государственные преступления.

В-шестых, в основе изменения гражданства РФ лежит волеизъявление лица. Автоматически характер приобретения или утраты гражданства исключается. Вступление в брак с иностранным гражданином или расторжение брака, изменение гражданства родителями детей, возраст которых позволяет им разумно оценивать происходящее (с 14 лет), не влечет за собой обязательного предоставления или утраты гражданства РФ. Лишь родившийся от гражданина РФ ребенок автоматически приобретает гражданство РФ, а малолетние дети (до 14 лет) при изменении гражданства родителей автоматически следуют за ними.

В-седьмых, российское гражданство, как и гражданство других стран, предполагает, с одной стороны, защиту и представительство государства на его территории и за ее пределами, а с другой — обязанности гражданина по отношению к государству. Органы государственной власти, дипломатические представительства, консульские учреждения, должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться правами, установленными Конституцией, законами, международным правом, законами государств, где проживают или пребывают граждане РФ, а также возможность защищать эти права и охраняемые законом интересы. Гражданам могут предоставляться более благоприятные условия, социальные пособия со стороны государства, льготы, которых не имеют иностранцы и лица без гражданства. Защиту гражданина осуществляет мощный государственный аппарат, а за пределами страны — дипломатические представительства и консульские учреждения. Государственные органы обязаны принимать меры по восстановлению нарушенных прав гражданина. В свою очередь, граждане должны выполнять свои конституционные и иные обязанности перед государством.

В-восьмых, гражданин РФ не может быть выслан за ее пределы или выдан другому государству. За преступления, совершенные российским гражданином за пределами своей страны, он подлежит уголовной ответственность по ее законам (если деяния, совершенные за границей, в России также считаются преступлениями). Однако административную ответственность (например, штраф за нарушения правил общественного порядка), гражданско-правовую ответственность (например, взыскание задолженности) гражданин может нести и за границей.

В-девятых, Россия поощряет приобретение гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории РФ (при этом необходимо доказать факт безгражданства, как и иностранное гражданство). Получение гражданства человеком без гражданства лучше обеспечивает защиту его прав.