Konstitutsionnoe_pravo

Глава 16. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации 333

системе относительного большинства проводились выборы членов Совета Федерации первого созыва 12 декабря 1993 года, а также половина депутатов Государственной Думы России предыдущих четырех созывов. В настоящее время она применяется на выборах определенной части депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти большинства субъектов РФ, глав муниципальных образований, депутатов представительных органов ряда муниципальных образований.

Мажоритарная система абсолютного большинства. Избранным считается кандидат, набравший абсолютное большинство голосов — 50% голосов +1 голос. Если этого не происходит, проводится второй тур, где участвуют два кандидата, получившие относительное большинство голосов. Мажоритарная система абсолютного большинства в России используется на выборах Президента РФ. Она может применяться на выборах глав муниципальных образований. Данная система ранее использовалась и на выборах высших должностных лиц субъектов РФ.

Мажоритарная система квалифицированного большинства — это система, при которой избранным считается кандидат, получивший квалифицированное большинство голосов. Квалифицированное большинство устанавливается законом и превышает большинство абсолютное (2/3, 3/4 голосов). В России эта система не применяется.

Пропорциональная избирательная система — система формирования выборных органов власти на основе партийного представительства,

вкоторой депутатские места (мандаты) в представительном органе власти распределяются в соответствии с числом набранных партиями голосов в процентном выражении. Данная система обеспечивает адекватное представительство политических интересов в выборных органах власти.

Важной особенностью пропорциональной избирательной системы является часто закрепляемое в законодательстве правило, которое называется заградительным пунктом (барьером). Он устанавливается для того, чтобы ограничить доступ в представительные органы власти мелких, зачастую маргинальных, невлиятельных партий. Согласно этому правилу, к распределению мест в парламенте допускаются те политические партии, которые набрали определенный процент голосов

вмасштабах всей страны. В разных странах количество этих голосов различное. Например, в Израиле это всего 1% голосов, в Дании — 2,

вАргентине — 3, в Швеции — 4, в ФРГ — 5%-ный заградительный пункт. В некоторых странах он бывает и выше (в Японии — 17%, в Лихтенштейне и Португалии — 18%).

На выборах в Государственную Думу РФ к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 5 и более процентов голосов избирателей, при-

334 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

нявших участие в голосовании. На выборах в Государственную Думу в 2007 г. и 2011 г., чтобы списки кандидатов были допущены к распределению депутатских мандатов, требовалось получить 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. С 1 января 2013 г. этот барьер снижается до 5%.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П, так называемый процентный барьер означает некоторое ограничение пропорциональности представительства. Однако такое ограничение позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп и обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом.

При смешанной избирательной системе допускается одновременное использование элементов различных избирательных систем. Это связано со стремлением уменьшить негативные последствия применения мажоритарной либо пропорциональной систем. Смешанная избирательная система — это система формирования представительных органов власти, при которой часть депутатов избирается на персональной основе по мажоритарным округам, а другая часть — на партийной основе по пропорциональному принципу представительства.

Смешанная избирательная система использовалась на выборах депутатов Государственной Думы РФ первых четырех созывов. Половина (225) депутатов Думы избиралась по мажоритарной системе в 225 одномандатных избирательных округах. Избрание происходило на основе относительного большинства. При этом выборы признавались состоявшимися при условии явки более 25% избирателей округа. Вторая половина депутатов Государственной Думы РФ избиралась по пропорциональной системе на основе партийного представительства в едином общефедеральном 225 мандатном избирательном округе. Выборы считались состоявшимися при условии 25% явки избирателей, а также если по итогам голосования победившие партии получали в совокупности не менее 50% голосов проголосовавших избирателей. Заградительный барьер тогда равнялся 5%.

Данная система применяется сегодня на уровне субъектов РФ. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», не менее 50% депутатов законодательного органа субъекта РФ должны избираться по единому избирательному округу.

Пропорциональную систему, согласно федеральному законодательству, возможно использовать и на выборах в представительный орган муниципального образования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что не менее половины депутатских ман-

Глава 16. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации 335

датов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинуты политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов (ст. 23).

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. предложен ряд мер, направленных на демократизацию политической системы, включая и избирательную систему. Президент РФ предложил: отменить необходимость собирать подписи для участия в выборах в Государственную Думу и в региональные законодательные органы; сократить количество подписей избирателей, необходимых для участия в выборах Президента России, до 300 тыс., а для кандидатов от непарламентских партий — до 100 тыс.; изменить систему выборов в Государственную Думу, считая целесообразным для укрепления связей депутатов с избирателями ввести пропорциональное представительство по 225 округам. 2 мая 2012 г. был принят Федеральный закон № 41-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления». На выборах Президента РФ сбор подписей избирателей в поддержку кандидата сохранен за кандидатом, выдвинутым в порядке самовыдвижения (он обязан собрать не менее 300 тысяч подписей избирателей) и политическими партиями (за исключением тех, что освобождены от сбора подписей), которые обязаны собрать не менеее 100 тысяч подписей избирателей

§4. Принципы проведения выборов

вРоссийской Федерации

Согласно Всеобщей декларации прав человека «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна выражаться выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».

Принципы проведения выборов — это определяемые российским законодательством и общепризнанными нормами международного права основные начала, выражающие сущность народовластия, в соответствии с которыми организуются и проводятся выборы, определяются их результаты.

Граждане участвуют в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Их участие в вы-

336 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

борах является свободным и добровольным. К принципам проведения выборов также относятся: их обязательность, периодичность, альтернативность, открытость и гласность

1. Всеобщее избирательное право. Каждый гражданин России, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям, имеет право избирать и быть избранным.

Несмотря на закрепление принципа всеобщности в Конституции и базовом избирательном законе, в каждом демократическом государстве закрепляются определенные ограничения данного принципа, которые носят как объективный характер, так и отражают национальную специфику каждого государства. В России к ограничениям принципа всеобщности активного и пассивного избирательного права относятся следующие.

Возрастной ценз. Более ста государств мира активное избирательное право предоставляют лицам старше 18 лет, а ряд стран — лицам старше 19—21 г., и лишь в четырех (Бразилия, Куба, Иран, Никарагуа) — с 16 лет. Для пассивного избирательного права предусматривается более высокий возрастной ценз, обусловленный тем, что кандидат, претендующий на занятие публичной должности, должен обладать здравым смыслом и определенным жизненным опытом.

В России для обладания активным избирательным правом необходимо достичь 18 лет.

Для пассивного избирательного права устанавливаются следующие возрастные планки: минимальный возраст для кандидата на пост Президента РФ — 35 лет, для кандидата в депутаты Государственной Думы и кандидата на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ — 21 год и 18 лет — для кандидатов на выборах в органы местного самоуправления. Федеральным избирательным законом запрещено устанавливать максимальный возраст кандидатов.

Ценз гражданства. В российском законодательстве говорится о принадлежности права избирать и быть избранным как гражданам Российской Федерации (ст. 32, 81, 97 Конституции РФ), так и в некоторых случаях иностранным гражданам. Так, согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных

Глава 16. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации 337

выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации (ст. 4).

Не имеют права быть избранными в органы государственной власти (т. е. реализовать свое пассивное избирательное право) граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на их постоянное проживание на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Ценз оседлости. В Конституции РФ установлено единственное ограничение по времени проживания на территории РФ для обладания пассивным избирательным правом: кандидат на пост Президента РФ должен проживать на территории РФ не менее 10 лет (ч. 2 ст. 81).

Ценз военной службы. Конституция РФ не содержит каких-либо ограничений избирательных прав граждан, связанных с прохождением ими военной службы. Тем не менее избирательное законодательство устанавливает, что военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования, не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении числа избирателей при выборах в органы местного самоуправления.

Дееспособность. Не имеют права голосовать граждане, признанные судом недееспособными.

Ограничение избирательных прав также имеется тех случаях, когда

лица содержатся в местах лишения свободы по приговору суда.

Кроме того, в соответствии с избирательным законом не имеют права быть избранными (т. е. реализовать свое пассивное избирательное право) граждане, осужденные, например, к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, а также в других случаях, указанных в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 4).

Ограничение пассивного избирательного права связано с запретом для депутатов, выборных должностных лиц совмещать свою деятельность с замещением определенных должностей, с занятием определенной деятельностью. Так, например, депутаты государственной Думы, депутаты законодательных (представительных) органов государственной

338 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

власти субъектов РФ не могут быть депутатами иных законодательных (представительных) органов государственной власти или представительных органов муниципальных образований, выборными должностными лицами местного самоуправления.

2.Равное избирательное право. Этот принцип предполагает равную для каждого возможность воздействовать на результаты выборов: каждый избиратель имеет один голос (или равное число голосов при выборах в многомандатном округе), и все голоса имеют равный вес. Гарантией равного избирательного права является также и то, что выборы проводятся в округах примерно с равной численностью избирателей.

Избирательные округа должны отвечать установленным в законе требованиям. В частности, должно соблюдаться примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях — не более чем на 30%. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10% от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях — 15% от средней нормы представительства избирателей.

3.Прямое избирательное право. Избиратель голосует на выборах непосредственно, лично. Передача права голоса на выборах (голосование по доверенности за другого и т. п.) не допускается. Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность голосования избирателей по почте.

4.Тайное голосование. Этот принцип состоит в исключении возможности какого-нибудь контроля за волеизъявлением избирателя.

5.Добровольность. Участие в выборах в Российской Федерации является свободным и добровольным: никто не вправе оказывать воздействие на избирателя с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Принять участие в выборах — это право избирателя. Поэтому в нашей стране за неучастие в выборах (абсентеизм) не наступает какой-либо юридической ответственности.

6.Обязательность. Этот принцип прежде всего означает, что выборы являются императивным и легитимным способом формирования публичной власти. Обязательность проведения выборов предусматривает назначение даты выборов в связи с окончанием срока, на который

Глава 16. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации 339

избираются действующие выборные органы, а также в случае досрочного прекращения исполнения ими своих полномочий.

В Конституции и законах установлена обязанность соответствующих органов власти и должностных лиц назначать выборы соответствующего уровня в установленные законом сроки. Если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные сроки, а также если уполномоченный на то орган или должностное лицо отсутствует, выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией. Если же соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы органов или депутатов, либо если такая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована, то соответствующий суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия — соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы.

7.Периодичность. Данный принцип связан с временными рамками полномочий представительных органов публичной власти и означает, что очередные выборы должны проводиться через определенные интервалы времени. Периодичность выборов призвана служить гарантией против узурпации власти в одних руках и препятствовать незаконному продлению срока обладания властными полномочиями на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

8.Альтернативность выборов предоставляет избирателю реальную возможность отдать предпочтение одному из нескольких кандидатов или политических партий путем свободного волеизъявления, а также осуществить действительный выбор из нескольких претендентов на выборную должность на состязательной основе.

Этот принцип подтверждается положениями ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которой если ко дню голосования в одномандатном (многомандатном) избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если в едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат, список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, голосование в таком избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий.

340 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Вместе с тем в порядке исключения законом установлено, что если в одномандатном или едином избирательном округе окажется зарегистрированным один кандидат, голосование по одной кандидатуре допускается при проведении повторного голосования, а также (если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации) на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

9. Открытость и гласность выборов предполагает прозрачный характер всех избирательных действий, гарантирующих честность и конкурентность выборов, ограничивает возможность обмана в процессе проведения избирательной кампании.

Реализация всех перечисленных принципов способствует тому, что избирательная кампания проходит в атмосфере, обеспечивающей свободу самовыражения и политической ответственности.

§ 5. Понятие, участники и основные стадии избирательного процесса. Финансирование выборов

Избирательный процесс — это урегулированная конституционноправовыми нормами упорядоченная совокупность последовательных стадий, регламентирующих процедуру организации и проведения выборов в Российской Федерации.

Участниками (субъектами) избирательного процесса являются:

—граждане, наделенные активным и пассивным избирательными правами. Они могут выступать в качестве кандидатов, избирателей, доверенных лиц, наблюдателей и т. д.;

—избирательные объединения (политические партии и др.);

—избирательные комиссии;

—уполномоченные государственные органы и органы местного самоуправления, их должностные лица;

—средства массовой информации (СМИ);

—суды Российской Федерации и др.

Виды и последовательность стадий избирательного процесса устанавливаются законодательством о выборах.

Стадии избирательного процесса — это обособленные и последовательные этапы подготовки и проведения выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законами избирательные действия и избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации.

Можно выделить следующие стадии избирательного процесса:

1. Назначение выборов — начальная стадия избирательного процесса, содержание которой состоит в определении даты проведения оче-

Глава 16. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации 341

редных, досрочных или повторных выборов, а также принятии данного решения уполномоченным законом органом. Выборы назначаются

вустановленные законом сроки. Так, решение о назначении выборов

вфедеральный орган государственной власти должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования.

2.Составление списков избирателей — стадия избирательного процесса, содержание которой составляет учет граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом.

Регистрация (учет) избирателей, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, осуществляется главой местной администрации, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации — города федерального значения, руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения. Список избирателей составляется соответствующей комиссией, в том числе с использованием ГАС «Выборы», отдельно по каждому избирательному участку на основании сведений, представляемых по установленной форме уполномоченным на то органом или уполномоченным должностным лицом. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 24 ноября 1995 г. № 14-П, вопрос о признании за гражданином права быть включенным в список избирателей по своему значению относится к числу конституционных. Поэтому сам по себе факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включение в список избирателей на соответствующем избирательном участке

3.Образование избирательных округов — стадия избирательного процесса, в ходе которой определяются территориальные единицы, от которых будут избираться депутаты представительных органов или выборные должностные лица государственной власти или местного самоуправления. Для проведения выборов в порядке, установленном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа либо определяется единый избирательный округ (ст. 18).

4.Образование избирательных участков — стадия избирательного процесса, содержание которой составляет образование территориальных единиц, в рамках которых непосредственно будет проходить голосование и подсчет голосов на выборах. Избирательные участки, образуются по согласованию с избирательной комиссией главой местной администрации муниципального образования, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации — города федерального значения, руководителем территориального ор-

342 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

гана исполнительной власти города федерального значения. Избирательный участок образуется из расчета не более чем три тысячи избирателей на каждом участке, не позднее чем за 45 дней до дня голосования.

5. Образование избирательных комиссий — стадия избирательного процесса, в ходе которой происходит формирование специальных избирательных органов, осуществляющих подготовку и проведение выборов в Российской Федерации. В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии:

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

—избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

—избирательные комиссии муниципальных образований;

—окружные избирательные комиссии;

—территориальные (районные, городские и др.) комиссии;

—участковые комиссии.

Центральная избирательная комиссия РФ состоит из 15 членов: пять членов Центральной избирательной комиссии РФ назначаются Государственной Думой; пять членов Центральной избирательной комиссии РФ назначаются Советом Федерации; пять членов Центральной избирательной комиссии РФ назначаются Президентом Российской Федерации. Члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации должны иметь высшее профессиональное образование.

Избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ. Избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в органы местного самоуправления, территориальные, участковые комиссии формируются также и на основе предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

В избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения.

Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более 1/2 от общего числа членов избирательной комиссии субъекта РФ, избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии, территориальной, участковой комис-