Konstitutsionnoe_pravo

ментов стратегического планирования в РФ, представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации. Она утверждена Указом Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146.

Конституционные полномочия Президента в сфере обороны конкретизируются в Федеральном законе «Об обороне» и в Федеральных конституционных законах «О военном положении», «О чрезвычайном положении» и других законодательных актах.

Вусловиях чрезвычайных ситуаций Президент может принять на себя непосредственное управление Вооруженными Силами. (Имеются бланки приказа и директивы Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами.) В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных местностях военное положение, в соответствии с Федеральным Конституционным законом «О военном положении», о чем незамедлительно сообщает Совету Федерации и Государственной Думе.

Вслучаях, предусмотренных Федеральным Конституционным законом «О чрезвычайном положении», Президент вводит чрезвычайное положение на всей территории или в отдельных местностях РФ, о чем незамедлительно сообщает Совету Федерации и Государственной Думе.

Условия введения чрезвычайного и военного положении, сроки, на которые они могут вводиться, особенности этих режимов и пределы возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина подробно определены в названных законодательных актах.

Всоответствии с п. «ж» ст. 83 Конституции РФ Президент формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации, который является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военного и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности.

Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года — официально признанная система стратегических приоритетов, целей

374 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

имер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу.

Указами Президента РФ регламентируются многие вопросы военной службы. Так, Указом от 16 сентября 1999 г. № 1237 утверждено Положение о порядке прохождения военной службы, Указом от 1 сентября 2007 г. № 1132 утверждено Положение о военных комиссариатах

идр.

7.Иные полномочия Президента РФ.

В ст. 89 Конституции РФ закреплено, что Президент РФ решает вопросы гражданства РФ; предоставляет политическое убежище; награждает государственными наградами РФ; присваивает почетные звания РФ; высшие воинские и высшие специальные звания; осуществляет помилование.

Общими признаками этих полномочий является то, что они осуществляются непосредственно государством, от лица которого и выступает Президент. Он в данных случаях олицетворяет государство, непосредственно представляет Российскую Федерацию внутри страны.

Так, гражданство РФ — это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Государственные награды также акт государства. То же самое относится и к помилованию и предоставлению политического убежища.

При решении вопросов гражданства Президент РФ осуществляет полномочия, закрепленные за ним Федеральным законом от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации». Он решает вопросы приема в гражданство РФ, выхода из гражданства РФ, восстановления в гражданстве (если эти акции производятся в общем, а не в упрощенном порядке).

По всем этим вопросам Президент принимает указы.

Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища. Политическое убежище предоставляется государством — Российской Федерацией, а соответствующее решение оформляется Указом Президента как главой государства.

К ведению Президента отнесены вопросы награждения государственными наградами, присвоения почетных званий РФ, высших воинских и высших специальных званий.

Само учреждение, установление государственных наград и почетных званий в соответствии со ст. 71 Конституции отнесено к исключительному ведению РФ. Однако вопрос о федеральном органе, к полномочиям которого это отнесено, или о виде нормативного правового акта, учреждающего награды, в Конституции и федеральном законодательстве не решен. В настоящее время действует Положение о государственных наградах Российской Федерации, утвержденное Ука-

зом Президента от 7 сентября 2010 г. № 1099. В соответствии с этим положением Президент издает Указы об учреждении государственных наград, о награждении ими, а также вручает награды. В Положении перечислены ордена, медали, почетные звания, установлен статут и описание орденов, положение о медалях и их описание.

Президентом образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по государственным наградам, Положение о которой утверждено Указом Президента РФ от 2 декабря 2008 г. № 1712 (ред. от 11 июня 2011 г.).

Непосредственную работу по созданию государственных наград, подготовке законодательной базы для их учреждения осуществляет Управление Президента по государственным наградам совместно с общественной Комиссией по государственным наградам и Геральдическим советом при Президенте РФ.

К полномочиям Президента также относится принятие актов о помиловании осужденных приговором суда. Поскольку осуждение осуществляется именем Российской Федерации, то и акт помилования исходит от имени государства. Осуществляется оно Президентом. Помилование может выражаться либо в полном освобождении от наказания за уголовное преступление, назначенное приговором суда, вступившим в законную силу, либо в сокращении срока наказания.

Акт помилования осуществляется на основе персонального обращения осужденного к Президенту. Ранее на общественных началах действовала Комиссия по вопросам помилования при Президенте. В настоящее время предварительное рассмотрение обращений заключенных о помиловании осуществляется соответствующими комиссиями в субъектах РФ. Вопросы о помиловании осужденных к смертной казни Президент рассматривает обязательно, даже при отсутствии обращения осужденного.

§ 4. Правовые акты Президента РФ

Среди разнообразных форм реализации Президентом своих функций и полномочий важное место занимает его нормотворческая деятельность. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Указы, как правило, являются нормативными правовыми актами, рассчитанными на неоднократное применение и обязательные для неопределенного круга субъектов. Однако указы могут быть и актами индивидуального характера. К таким относятся указы о принятии в гражданство или выходе из гражданства, о награждении, о назначении Председателя Правительства и т. п.

376 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Распоряжения Президента, как правило, акты индивидуального характера. Но они могут носить и нормативный характер. Например, распоряжением Президента РФ от 12 января 2009 г. № 15-РП утверждено Положение о Совете при Президенте РФ по делам казачества. Правовые акты Президента могут издаваться в пределах его конституционных полномочий. Круг вопросов, которые могут в них затрагиваться, конкретно в законодательном порядке не устанавливается.

Однако в Конституции РФ и в некоторых законодательных актах предусматривается, как указывалось выше, необходимость регулирования определенных отношений и вопросов исключительно указами Президента. Так, военное и чрезвычайное положение вводятся указами Президента (ст. 87, 88 и 102). Указами Президента вносятся изменения в ст. 65 Конституции при изменении наименования субъекта РФ (постановление Конституционного Суда по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации от 28 ноября 1995 г.).

Федеральный закон от 9 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что решение Президента РФ о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти о его роспуске (при условиях, установленных данным Федеральным законом в ч. 4 ст. 9) «принимается в форме Указа». В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» Указами Президента оформляются такие акты, как прием в гражданство и выход из гражданства. Такие конкретные указания на регулирование соответствующих отношений указами Президента имеются в целом ряде федеральных законов.

Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90). Это означает, что правовые акты Президента по своей юридической силе носят подзаконный характер. Однако их подзаконность имеет свои особенности по сравнению с другими подзаконными актами. Таковыми являются, в частности, акты Правительства. Если последние издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных актов Президента, то в отношении актов Президента устанавливается, что они не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

Таким образом определяется иная правовая основа актов Президента. Кроме того, Указами Президента могут регулироваться общественные отношения, которые требуют законодательного решения. Такую правовую позицию обосновал Конституционный Суд РФ, оговорив при этом, что это допустимо только при следующих условиях: отсутствие федерального закона по данному вопросу; Указ не должен противоречить Конституции; носить временный характер до приня-

тия Федерального закона (постановление Конституционного Суда от 30 апреля 1996 г. № 11-П).

Особенностью подзаконного характера актов Президента является также и тот факт, что в отличие от актов Правительства они не могут быть отменены никакими органами государственной власти. Только в порядке конституционного судопроизводства Конституционный Суд РФ может признать нормативные акты Президента противоречащими Конституции РФ, вследствие чего они становятся недействующими, утратившими юридическую силу.

Верховный Суд РФ в качестве суда первой инстанции может рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, а также ненормативных правовых актов Президента (ст. 27 ГПК). Решением суда акт Президента может быть признан недействующим полностью или частично.

Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или сведения конфиденциального характера). Официальным является опубликование их текстов в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации. Порядок этого опубликования определяется Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Акты Президента публикуются в течение 10 дней со дня их подписания. Нормативные акты вступают в силу одновременно на всей территории РФ в течение 7 дней после их первого официального опубликования. Иные акты, в том числе те, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну или конфиденциальные сведения, вступают в силу со дня их подписания. Однако в самих актах может устанавливаться другой срок их вступления в силу. Как правило, в указах Президента РФ предусматривается их вступление в силу со дня опубликования, а в необходимых случаях с момента подписания.

§5. Администрация Президента РФ. Совещательные

иконсультативные органы при Президенте РФ

Для выполнения своих полномочий Президент формирует Администрацию Президента, что закреплено на конституционном уровне (п. «и» ст. 83). Ее статус, структура, задачи и организация деятельности урегулированы в Положении об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденном Указом Президента от 6 апреля 2004 г. № 490 (ред. от 14 января 2011 г.).

378 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Администрация по своему правовому статусу является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента.

Для обеспечения деятельности Президента Администрация создает все необходимые организационные, информационные, консуль- тативно-правовые, материально-технические и другие условия, без которых невозможно осуществление полномочий главы государства, связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Всостав Администрации входят: руководитель Администрации, его заместители, помощники Президента, включая помощников Президента — начальников управлений Президента, руководитель протокола Президента, пресс-секретарь Президента, полномочные представители Президента в федеральных округах, полномочные представители Президента в Совете Федерации, Государственной думе, Конституционном Суде Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, советники Президента, старшие референты, референты Президента

ииные должностные лица Администрации.

Всостав Администрации входят также управления Президента РФ

ииные самостоятельные подразделения.

Самостоятельные подразделения состоят из департаментов. В число самостоятельных подразделений включены: Управление протокола Президента РФ, Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций, Управление Президента по государственным наградам и др.

Общее руководство Администрацией осуществляет Президент Российской Федерации. Он утверждает положения об управлениях Президента Российской Федерации, иных самостоятельных подразделениях Администрации.

Руководитель Администрации издает распоряжения по вопросам деятельности Администрации, отнесенным к его компетенции.

Помощники Президента Российской Федерации подготавливают:

—предложения Президенту по реализации его полномочий;

—с участием управлений Президента, иных самостоятельных подразделений Администрации аналитические, справочные, информационные материалы для Президента;

—предложения по перспективным и текущим планам работы Президента;

—проекты поручений Президента и исполняют отдельные поручения Президента.

Помощники Президента Российской Федерации по решению Президента могут возглавлять самостоятельные подразделения Администрации.

Советники Президента Российской Федерации:

—подготавливают для Президента аналитические, справочные, информационные материалы и рекомендации по вопросам, отнесенным к их ведению в соответствии с распределением обязанностей;

—обеспечивают по поручению Президента или Руководителя Администрации деятельность совещательных и консультативных органов при Президенте;

—исполняют отдельные поручения Президента.

Старшие референты и референты Президента Российской Федерации осуществляют подготовку тезисов выступлений и обращений, аналитических справок и записок, ведут информационно-консульта- тивную работу, исполняют отдельные поручения Президента и Руководителя Администрации.

Администрация является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации, наименованием «Администрация Президента Российской Федерации», расчетные и текущие счета в банках и других кредитных организациях.

Как отмечено выше, учитывая особенности статуса Президента и объем его конституционных полномочий, необходимым является наличие при Президенте многочисленных совещательных и консультативных органов, которые дают ему возможность эффективно выполнять свои конституционные функции, быть в курсе происходящих в стране процессов, получать необходимую информацию.

К совещательным и иным консультативным органам относятся:

1. Совет Безопасности Российской Федерации — конституционный совещательный орган, основной задачей которого является обеспечение условий для осуществления Президентом РФ полномочий в области обеспечения безопасности. Совет Безопасности разрабатывает

иуточняет стратегию национальной безопасности Российской Федерации, иные концептуальные и доктринальные документы, а также критерии и показатели обеспечения национальной безопасности. Он прогнозирует, выявляет, анализирует и оценивает угрозы безопасности, вырабатывает меры по их нейтрализации.

Правовую основу деятельности Совета Безопасности составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы

инормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», другие федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, а также Положение о Совете Безопасно-

380 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

сти Российской Федерации, утвержденное указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590.

В состав Совета Безопасности входят Председатель Совета Безопасности, которым по должности является Президент Российской Федерации; Секретарь Совета Безопасности; постоянные члены Совета Безопасности и члены Совета Безопасности. Постоянные члены Совета Безопасности входят в состав Совета Безопасности по должности в порядке, определяемом Президентом. Секретарь Совета Безопасности входит в число постоянных членов Совета Безопасности. Члены Совета Безопасности назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, им определяемом. Члены Совета Безопасности принимают участие в заседаниях Совета Безопасности с правом совещательного голоса.

Деятельность Совета Безопасности осуществляется в форме заседаний и совещаний. Решения Совета Безопасности принимаются на его заседаниях и совещаниях постоянными членами Совета Безопасности в порядке, определяемом Президентом. Постоянные члены Совета Безопасности обладают равными правами при принятии решений. Решения Совета Безопасности вступают в силу после их утверждения Президентом Российской Федерации. Данные решения обязательны для исполнения государственными органами и должностными лицами. В целях реализации решений Совета Безопасности Президентом Российской Федерации могут издаваться указы и распоряжения.

2. Государственный Совет Российской Федерации — совещательный орган, созданный в 2000 г. Президентом РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Государственный совет формируется в составе председателя и его членов, которые участвуют в его работе на общественных началах.

Председателем Государственного совета является Президент Российской Федерации. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. По решению Президента в состав Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ и имеющие большой опыт публичной (государственной и общественной) деятельности.

Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета из 8 членов Совета, персональный состав которого определяется Президентом и подлежит ротации один раз в полгода. Президиум Государственного совета рассматривает план работы Государственного совета, а также повестку дня его очередного заседания

иматериалы к заседанию. Заседания президиума Государственного совета проводятся по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в месяц.

Для оказания консультативной помощи членам Государственного совета, его президиума формируется консультативная комиссия, члены которой участвуют в работе Государственного совета.

Обязанности секретаря Государственного совета возлагаются Руководителем Администрации Президента на одного из помощников Президента Российской Федерации. Секретарь Государственного совета не входит в его состав.

Заседания Государственного совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца. По решению председателя Государственного совета могут проводиться внеочередные заседания. Заседание является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа членов Государственного совета.

Решения Государственного совета принимаются на его заседании путем обсуждения. По решению председателя Государственного совета голосование может проводиться по любому вопросу повестки дня.

Председатель Государственного совета вправе также устанавливать порядок принятия решений по вопросам, имеющим особое государственное значение, путем достижения консенсуса. Решения Государственного совета оформляются протоколом, который подписывает секретарь Государственного совета. При необходимости решения Государственного совета оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента Российской Федерации.

Государственный совет оказывает содействие Президенту Российской Федерации при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ

иорганами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Обеспечение деятельности Государственного совета осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента и Управление делами Президента Российской Федерации.

3.Совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления является совещательным органом, созданный в целях совершенствования государственной политики в области местного самоуправления.

Всоответствии с Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, утвержденным Указом Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 145, Совет готовит предложения по осуществлению государственной политики в области развития местного самоуправления и определению приоритетных направлений ее реализации, рассматривает вопросы обеспечения вза-

382 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

имодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

Совет формируется в составе председателя Совета, заместителя председателя Совета, секретаря и членов Совета, которые принимают участие в его работе на общественных началах. Председателем Совета является Президент РФ, который утверждает его состав. Совет в соответствии с возложенными на него основными задачами создает из числа своих членов, а также из числа привлеченных квалифицированных специалистов, не входящих в состав Совета, экспертные рабочие группы.

Заседания Совета ведет председатель Совета либо заместитель председателя Совета. Решения Совета оформляются протоколом, который подписывает председатель Совета либо лицо, председательствующее на заседании Совета. Для реализации решений Совета могут издаваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента Российской Федерации.

Для решения текущих вопросов деятельности Совета формируется президиум Совета, возглавляемый Председателем Правительства Российской Федерации. Состав президиума Совета утверждается Президентом.

Совет осуществляет свою деятельность в соответствии с планами, утверждаемыми Президентом. Обеспечение деятельности Совета осуществляет Администрация Президента Российской Федерации.

4. Совет при Президенте по развитию гражданского общества и правам человека — консультативный орган при Президенте, образованный в целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования Президента о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества в Российской Федерации, подготовки предложений главе государства по вопросам, входящим в компетенцию Совета.

Указом Президента РФ от 1 февраля 2011 г. № 120 утверждено Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека и его персональный состав.

Совет осуществляет подготовку предложений Президенту по созданию благоприятных условий для развития институтов гражданского общества и расширения участия граждан в модернизации страны, в том числе путем передачи отдельных функций государственных органов институтам гражданского общества. Он систематически информирует Президента о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и за рубежом.