Konstitutsionnoe_pravo

554 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти. В научной литературе эта ситуация именуется «федеральным воздействием», «федеральным вмешательством» или «федеральной интервенцией».

Статьей 269 Федерального закона об общих принципах организации законодательных представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрены три следующих основания для возложения на федеральные органы государственной власти и (или) их должностных лиц отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

1. Если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом.

Понятие чрезвычайной ситуации дается в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»: это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (ст. 1). Данное понятие не может толковаться расширительно, т. е. применительно к политическим или финансовым кризисам, из-за которых может задерживаться формирование органов государственной власти субъектов федерации.

Решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти в указанном случае принимается Президентом Российской Федерации по согласованию с Советом Федерации. Указом Президента Российской Федерации о временном возложении на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации должны определяться:

—перечень возлагаемых на федеральные органы государственной власти полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, установленных федеральными законами;

—федеральные органы государственной власти и (или) должностные лица, назначаемые федеральными органами государственной вла-

сти, на которые (на которых) возлагаются соответствующие полномочия, с распределением этих полномочий между ними;

—срок, в течение которого федеральными органами государственной власти осуществляются отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и который не может превышать период до устранения обстоятельств, послуживших основанием для соответствующей передачи полномочий;

—источники и порядок финансирования деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти.

2. Если вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации возникает просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная

впорядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году.

Под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации, возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ, понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации, признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе при представлении в Министерство финансов РФ бюджетной отчетности.

В этом случае в соответствующем субъекте Российской Федерации по ходатайству Правительства РФ решением Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации при введении временной финансовой администрации регулируется гл. 19.1 Бюджетного кодекса РФ.

Деятельностью временной финансовой администрации руководит ее который, соответственно, является руководителем федерального органа исполнительной власти и несет персональную ответственность за исполнение полномочий, возложенных на временную финансовую администрацию. Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах РФ, утверждения структуры и штатного расписания, а также финансового обеспечения деятельности указанной временной финансовой

556 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

администрации устанавливается Правительством Российской Федерации.

В целях восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации временная финансовая администрация принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта РФ, подготавливает законопроект о внесении изменений и дополнений в закон субъекта Российской Федерации о его бюджете на текущий год, а также проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной год, представляет данные законопроекты в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, а в отдельных случаях — в Правительство Российской Федерации. Временная финансовая администрация также обеспечивает контроль за исполнением бюджета субъекта Федерации и осуществляет иные бюджетные полномочия (организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта РФ, разрабатывает проект плана восстановления его платежеспособности и др.). Полномочия временной финансовой администрации по оздоровлению государственных финансов субъекта Федерации практически не ограничены. Разработанный ею план восстановления платежеспособности субъекта РФ утверждается Высшим Арбитражным Судом РФ.

3. Если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, установленное соответствующим судом.

Оснований временного осуществления полномочий в данном случае два: нарушение актов большей юридической силы и нецелевое расходование бюджетных средств, которое определяется Бюджетным кодексом РФ как направление и использование средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допущены соответствующие нарушения, принимается Правительством Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента

и (или) Правительства Российской Федерации, с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Решения федеральных органов государственной власти, принимаемые в связи с временным осуществлением ими отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Принятие на себя федеральными органами государственной власти осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации не приводит к прекращению функционирования последних, кроме случаев, когда основанием осуществления полномочий является отсутствие соответствующих органов. Кроме того, на федеральные органы государственной власти не могут быть возложены следующие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации:

•по принятию конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ней (к нему);

•по установлению системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

•по изменению статуса субъекта Российской Федерации;

•по изменению границ между субъектами Российской Федерации.

Рассмотренные меры введения временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными органами на практике еще не применялись, но их можно рассматривать как превентивный механизм, направленный на повышение эффективности осуществления государственной власти в России.

§ 6. Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Под законностью обычно понимается режим реализации законов и основанных на них подзаконных актов всеми субъектами общественных отношений, неуклонное соблюдение и исполнение ими норм права. Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти субъектов РФ предполагает выполнение комплекса мер федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях реализации, охраны и защиты Конституции РФ, федерального законодательства на всей территории России, а также конституций (уставов) законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Формирование и деятельность органов государственной власти субъ-

558 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

ектов РФ и их должностных лиц должны в полной мере отвечать требованиям законодательства.

Согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, обеспечение законности и правопорядка находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Органы государственной власти субъектов РФ должны не только сами соблюдать требования Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, но и наряду с органами государственной власти РФ выявлять нарушения нормативных правовых актов в законодательной и правоприменительной деятельности, пресекать их, восстанавливать нарушенные права, привлекать виновных к ответственности. Конечно, у федеральных органов государственной власти больше возможностей для обеспечения законности в деятельности органов государственной власти субъектов РФ. В этом процессе участвуют Президент Российской Федерации, прокуратура, суды, органы юстиции, органы внутренних дел и другие федеральные органы государственной власти. Федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации содержит отдельную гл. V, посвященную обеспечению законности в деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Для обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов в Российской Федерации Министерство юстиции РФ ведет федеральный банк нормативных правовых актов субъектов федерации — федеральный регистр. Порядок его ведения определяется Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».

Правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в порядке, установленном Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации. Невыполнение требований органов прокуратуры об устранении нарушений Конституции РФ и федерального законодательства и о приведении в соответствие с ними правовых актов органов государственной власти субъектов РФ служит основанием для привле-

чения к ответственности соответствующих органов государственной власти и их должностных лиц.

В случае принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации закона или иного нормативного правового акта, не соответствующего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам

ифедеральным законам, Президент Российской Федерации вправе обратиться в данный орган с представлением. Если при этом возникли разногласия, то Президент может использовать согласительные процедуры для их разрешения, а в случае недостижения согласованного решения может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Законы субъекта РФ, правовые акты его законодательного (представительного) органа, органов исполнительной власти и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Президент Российской Федерации своим указом вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также действие акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав

исвобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Закон запрещает в период действия указа Президента РФ издавать другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, что и приостановленный акт, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом, либо вносящего в него необходимые изменения. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации.

Законом установлена ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации за несоблюдение принципа законности в их деятельности.

Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в следующих случаях:

•издание высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации нормативного правового акта, противоречащего

560 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Федерации в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

•уклонение высшего должностного лица субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Федерации либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Федерации не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Срок, в течение которого Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ, не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта данного лица либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если высшее должностное лицо субъекта не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Закон допускает крайнюю меру ответственности — отрешение высшего должностного лица субъекта Федерации от должности. Если в течение месяца со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности.

Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо ее субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности по следующим основаниям:

•выражение ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

•утрата доверия Президента Российской Федерации;

•ненадлежащее исполнение своих обязанностей;

•в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом об общих принципах организации законодательных представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Президент Российской Федерации в порядке, установленном УПК РФ, вправе по представлению Генерального Прокурора РФ временно отстранить своим указом высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления.

Решение об отрешении от должности либо о временном отстранении от исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации доводится до сведения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе обжаловать в Верховный Суд РФ соответствующий указ Президента Российской Федерации в течение десяти дней со дня его официального опубликования. Верховный Суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.

Контрольные вопросы

1.Как устанавливается система органов государственной власти субъектов Российской Федерации?

2.Охарактеризуйте базовые юридические документы, определяющие систему и полномочия региональных органов публичной власти.

3.Раскройте место региональных парламентов в системе органов государственной власти субъектов Федерации, их структуру и компетенцию, организационно-правовые формы деятельности.

4.Как организуется законодательная деятельность региональных парламентов?

5.Охарактеризуйте правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

6.Как осуществляется координация деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

562Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

7.Является ли обязательным создание конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации? Каковы их полномочия и взаимоотношения с Конституционным Судом Российской Федерации?

Список рекомендуемой литературы и нормативных актов

Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. М., 2001.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.

Закон Алтайского края от 8 мая 2001 г. № 22-ЗС «Об Алтайском краевом Законодательном Собрании».

Закон Московской области от 2 ноября 2005г. № 230/2005-ОЗ «О Правительстве Московской области».

Закон Московской области от 19 июля 2005 г. № 185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области».

Закон Республики Марий Эл от 11 марта 1997 г. № 14-З «О Конституционном суде Республики Марий Эл».

Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области».