33. Административно-правовые договоры: понятие и виды.
Административные договоры — различные управленческие связи горизонтального характера, участниками которых являются ОИВ. Обобщенно эти взаимосвязи — управленческие соглашения (ФЗ «Об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти в Sтах РФ» или административно-правовыми договорами (терминология научных исследований).
Дискуссии – о допустимости и о возможности существования договоров.
Первая точка зрения (Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов): «концептуальная база для формулирования определенных выводов об их природе пока отсутствует».
Законодательство не закрепляет админ договоры, но говорит о соглашениях между ОИВ различного уровня. Допустимость заключения таких договоров для органов гос-тва, если нет правового закрепления, сомнительна, (действует принцип «Запрещено все, что не разрешено»), но не исключена (при заключении ГП договоров органы действуют в условиях свободного усмотрения). Для того, чтобы органы заключали подобные админ-правовые договоры, должно быть (хотя бы в общей форме) правовое закрепление такого правомочия.
Возможность заключения договоров связана с вопросом о признании возможности существования горизонтальных отношений в гос управлении. Не все управленческие процессы протекают в форме отношений власти-подчинения (принятие совместных актов, это горизонтальные отношения равных сторон). Возможность равенства сторон не исключается в админ праве. Методы убеждения становятся преобладающими в сфере управления экономикой и соц-культ деятельностью. Следовательно, принципиальная возможность заключения админ-правовых договоров существует.
Выводы:
пока нет правового регулирования и офиц. оснований выделять админ договоры в российском праве, но существуют правовые основы для заключения управленческих соглашений;
научными исследованиями доказана возможность и необходимость введения института административных договоров в российском праве.
Вторая точка зрения (Д.Н. Бахрах, А.В. Демин, Тихомиров Ю.А., Старилов Ю.Н., Савотин А.А.): Административный договор существует, это разновидность публично-правового договора со всеми присущими признаками, но в сфере публичного управления, с участием ОИВ, наделенных гос-властными полномочиями.
А.В. Демин: админ договор — «соглашение двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которых содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права».
Приводимые в качестве примеров договоры носят комплексный характер и регулируются нормами разных отраслей (нормами ТП регулируются контракты военнослужащих, нормами ГП – отношения гос заказа или контракта, ФинП – налоговое соглашение и т.д), это не «чистые» админ договоров в российском праве, это, скорее, иные договоры с участием ОИВ.
Особый пример соглашения между ОИВ. Управленческие соглашения, соглашения о делегировании полномочий, договоры между гос и негос структурами — это примеры публично-правовых договоров, (но не всякий публично-правовой договор является админ). К публично-правовым договорам относятся и договоры о разграничении полномочий — гос-правовой договор, поскольку он требует одобрения законодательными органами. Их называют нормативными админ договорами (Демин А.В.), совместными актами (Бахрах Д.Н.), и т. д.
Таким образом, существование признается, но различаются позиции разных авторов
Это одна из форм нормативных правовых актов;
Это особая самостоятельная форма и управленческой, и нормативной деятельности;
Это особый вид публично-правовых договоров.
Выводы:
Законодательные основы пока отсутствуют, примеров классических «чистых» админ договоров нет, нет единой концепции админ договора. Но существует очевидная потребность практики, основы для разработки единой научной концепции, теория и практика админ договоров за рубежом (в Германии и Франции).
Админ договоры – перспективная форма управленческого взаимодействия ОИВ с институтами гражданского общества и гражданами, которых гос-тво признает равными партнерами, Sтами, а не объектами гос управления. Это формы управления «завтрашнего дня». Необходимы разработка стройной теории и правовое регулирование.
Договор — род соглашения о взаимных обязательствах.
В широком смысле: договор — согласованное волеизъявление 2х или нескольких формально равных (в момент заключения) Sтов, совершаемое с целью вызвать юр последствия (Корнеев). Признаки:
соглашение, понимаемое как совместное взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели;
допускаемая правом юридическая цель, которую преследуют участники договора;
формальное равенство сторон в данных отношениях;
участие в нем субъекта, осуществляющего государственное управление.
предмет – это вопросы, связанные с государственным управлением;
содержание должно носить государственно-управленческий характер;
цель договора — урегулирование управленческих отношений;
правовая база – нормы административного права;
ответственность сторон – административный, дисциплинарный или гражданско-правовой характер. Но правовая природа санкций не влияет на содержание договора.
В зарубежном админ праве выделяется признак – публичный интерес или публично-правовая сфера (т.е., договор должен касаться публично-правовых обязанностей).
БАХРАХ: В РФ админ договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что можно объяснить развернувшимся процессом преобразования отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний.
админ договор - особый вид публичных договоров → имеет специфические признаки (а в будущем при осуществлении правовой регламентации и особую нормативную базу).
в публично- правовом договоре противоположной стороной по отношению к его постоянному участнику — органам, обладающим властными полномочиями, — могут выступать и Sкты, которые в публично-правовой сфере не являются носителями властно-регулирующих функций (негос частные предприятия и организации, граждане).
админ договоры в качестве обязательных условий их заключения могут содержать:
удовлетворение общественного (публичного) либо гос интереса;
определение админ (публичного) режима реализации определенных задач и функций;
осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления;
возможность прекращения админ договора в одностороннем порядке ОИВ при неисполнении или ненадлежащем
установление возможности разрешения возникающих споров в органах админ юстиции и в судебных органах.
Анализ литературы, посвященной проблеме административного договора, показывает, что, как правило, авторы лишь констатируют факт появления в России признаков горизонтальных
полномочий либо их делегированием исполнительными органами власти РФ, ее Sтов, местной администрацией, а равно с координацией деятельности равнозначных Sтов в определенных сферах и отраслях деятельности, в объединении в целях использования ресурсов и т. д.
А. П. Алехин, Ю. М. Козлов: административно-правовой договор — новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа гос управления предполагает императивность односторонних юр-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников + отсутствие в законодательстве РФ форм правового регулирования публично-правового договора.
Пример админ-договорных отношений в лит-ре: админ договор в системе образования, который заключается между органом управления (учредителем) и подведомственным ему образовательным учреждением. Он может заключаться в двух формах: договор о закреплении имущества на праве оперативного управления и договор образовательного учреждения с учредителем. Основные условиями такого управленческого договора (Красильников):
взаимные обязательства образовательного учреждения и его учредителя (орган управления образованием) по выполнению соц заказа на образование;
порядок финансирования учредителем деятельности образовательного учреждения;
порядок использования образовательным учреждением закрепленного за ним имущества
условия ликвидации, реорганизации и изменения статуса образовательного учреждения.
Договоры о разграничении или делегировании полномочий исполнительными органами власти друг другу, о координации и взаимодействии в решении различных вопросов содержат лишь отдельные элементы админ договоров, но не вполне соответствуют вкладываемому в это понятие смыслу и содержанию. Вместе с тем админ договоры все более входят в практику деятельности ОИВ и местной администрации, хотя административный режим их реализации, ответственность органов гос управления за нарушение собственных обязательств, порядок разрешения возникающих разногласий законодательством до сих пор не урегулированы.
Д. Н. Бахрах: админ договор — «основанный на админ-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов админ права, 1им из которых всегда выступает Sкт админ власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников».
Виды административных договоров по характеру лиц, участвующих в АД:
АД, заключаемые между властными субъектами,
АД, заключаемые между властным и невластным субъектом,
АД, заключаемый между невластными субъектами.
По роли в механизме правового регулирования:
нормативные — содержит правила поведения (нормы права), распространяющиеся как на стороны договора, так и на третьих лиц.
Пример: Соглашения между ФОИВ и ОИВ S РФ о передаче полномочий, ФЗ «Об общих принципах организации законодат и исполнительных органов гос власти Sтов РФ»
индивидуальные — АД — юридический факт, основание для возникновения, изменения или прекращения административно-договорных обязательств
По положению сторон АД:
координационный — договор, заключаемый между равноправными сторонами, в особенности между носителями публичного управления. Регулирует отношения, которые не могут быть урегулированы путем принятия админ акта
Координационный договор между администрацией и частным лицом как инструмент передачи управленческих функций лицам частного права.
Соглашение о взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления гос (муниципальных) услуг и федеральными ОИВ, органами гос внебюджетных фондов, органами гос власти Sтов РФ, органами МСУ, ФЗ от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставлении гос и муниципальных услуг»
субординационный (вертикальный) — договор между сторонами, находящимися в отношениях власти-подчинения; админ орган по отношению к др стороне относительно существа вопроса, составляющего предмет АД, также уполномочен издать административный акт
Пример: Лицензионное соглашение – договор, содержащий условия, обязательные к выполнению пользователем участка недр по лицензии, ст. 11 Закона РФ «О недрах»
Административные договоры между невластными субъектами - Соглашение МФЦ и Почты России о взаимодействии при предоставлении публичных услуг ФЗ от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»
По предметному критерию можно различать::
• договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);
• договоры в сфере управления государственной собственностью;
• договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «гос контрактами»);
• контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб;
• финансовые и налоговые соглашения;
• договоры о взаимодействии, сотрудничестве;
• различного рода концессии и инвестиционные соглашения и др.;
Д-ры о компетенции, Д о сотрудничестве, Д о поступлении на гос службу.
