32. Требования, предъявляемые к правовым актам государственного управления. Гос контроль за законностью правовых актов государственного управления.

Требования могут быть предъявлены:

1. К содержанию акта:

   1. в смысле содержания управленческого решения;

   2. требование соответствия законодательству.

2. К форме акта.

3. К процедуре принятия организационно-технические требования.

Выделяют:

• общие требования ко всем актам

  • каждый акт должен быть издан полномочным органом,

  • должен соответствовать всей иерархии актов,

  • должен соответствовать цели закона,

  • в тех формах, которые предусмотрены для данного вида актов,

  • принят в должной процедуре.

• специальные требования к отдельным актам — срок, согласование, последующее утверждение, регистрация, опубликование.

  • при несоблюдении требований возможны следующие последствия: отмена, изменение, приостановление, обжалование, опротестование признание недействующим. Постановление Пленума ВС РФ от 24 апреля 2002 г. посвящено этому вопросу.

  • Не соответствующие требованиям акты могут быть ничтожными и оспоримыми. Презумпция законности акта, то есть он действует, пока не отменен. Бремя доказывания может распределяться по-разному. В Законе об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан (от 27 апреля 1993 г.), а также в ГПК РФ установлено, что гражданин не должен доказывать незаконность обжалуемого акта, это орган должен доказывать законность акта.

Некоторые авторы полагают, что акты управления не могут называться законодательством, поэтому неправильно называть издание «Собрание законодательства РФ».

Полномочность органа означает ответ на вопросы:

1. данный акт принят по вопросу, отнесенному к его ведению,

2. он вообще имеет право принимать акты,

3. акт издан в пределах, предоставленных органу.

Требования к подготовке и изданию правовых актов управления. На федеральном уровне — регулируются Указом Президента РФ от 2 мая 1996 г. №638 “О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента РФ, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ” (СЗ РФ. 1996. №19. Ст. 2257.). Порядок внесения в Правительство РФ и рассмотрения там проектов правовых актов урегулирован в специальном четвертом разделе Регламента Правительства РФ от 1 июня 2004 г. (СЗ РФ. 2004. №23. Ст. 2313.) Для федеральных министерств и ведомств действуют утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №1009 Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации с последующими изменениями (СЗ РФ. 1997. №33. Ст. 3895; №50. Ст. 5689; 1999. №44. Ст. 5319; 2002. №40. Ст. 3929.), а в субъектах РФ по этому вопросу приняты свои нормативные правовые акты.

Общие требования к содержанию правовых актов управления можно разделить на три группы:

• организационно-правовые — законность (полное соответствие действующему законодательству)

• организационно-технические – грамотность

• социально-политического характера:

  • ясность цели принятия правового акта управления

  • допустимость ее социально-политической сущностью государства, отраженной и закрепленной в нормах действующей Конституции страны, а также в национальных доктринах, концепциях и федеральных целевых программах, например, Национальной доктрине образования РФ, Доктрине развития российской науки, Доктрине информационной безопасности России, Военной доктрине РФ, Концепции национальной безопасности РФ, Концепции модернизации и развития Единой системы организации воздушного движения РФ, федеральной целевой программе "Мировой океан" и др.

Соблюдение заключенных в них требований организационно-политического характера во всей многогранной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти призваны обеспечивать высшие государственные органы всех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной).

К общим требованиям в сфере реализации государственной исполнительной власти любого иерархического уровня относятся требования принятия всех правовых актов:

1. уполномоченными на то органами и должностными лицами,

2. по вопросам и в пределах их компетенции,

3. в установленном порядке,

4. без какого-либо нарушения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

На страже реального исполнения всех этих требований стоят органы прокуратуры и многочисленные спец гос контрольно-надзорные органы, призванные обеспечивать соблюдение законности и гос дисциплины в действиях всех субъектов управленческих административно-правовых отношений.

Организационно-технические требования, предъявляемые к правовым актам управления, включают в себя следующие моменты:

• установленная форма и требуемые реквизиты (наименование органа или органов, издавших акт; наименование вида акта и его название;

• дата подписания или утверждения акта и его номер;

• наименование должности и фамилии лица, подписавшего акт);

• четкость структуры нормативного правового акта, обеспечивающая логическое развитие темы правового регулирования;

• опрятный внешний вид (надлежащие формат, шрифт, расположение текста),

• официально-деловой стиль, грамотность изложения и т.д.

Специальные требования законности (дополнительные) предъявляются к некоторым актам государственного управления в зависимости от их содержания и назначения:

• некоторые акты могут быть изданы лишь в определенный срок. Это требование имеет различные цели. В одних случаях – оперативность в решении вопроса (например, при издании решений по обращениям граждан), в других – возможность более точного учета обстоятельств, связанных с причиной издания акта (например, постановление о применении административного взыскания должно издаваться в срок не более двух месяцев со дня совершения проступка);

• многие акты издаются после предварительного согласования с другими государственными органами, заинтересованными сторонами, с предшествующим получением заключений компетентных органов;

• отдельные акты могут издаваться лишь по отношению к лицам, достигшим определенного возраста (например, постановление о применении административного взыскания к нарушителям, достигшим 16-летнего возраста);

• в отдельных случаях акты управления могут издаваться лишь при наличии оснований в виде других правовых актов.

Специальные требования к актам управления не исчерпываются перечисленными. В ряде случаев специальные требования предъявляются, например, к актам управления с административной санкцией, издаваемым исполкомами.

Правила законности ПАГУ

Субъект: акт должен быть издан уполномоченным органом (лицом);

1. Форма: акт должен быть принят в установленной форме;

2. Процедура: акт должен быть принят в установленном порядке;

3. Содержание: акт должен соответствовать актам более высокой юридической силы.

Правила законности ПАГУ

П. 17 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 г. № 48, п. 6 постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 г. № 58 - при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять:

1. полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

2. форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать НПА;

3. порядок принятия и введения НПА в действие, в том числе правила их опубликования.

4. соответствие содержания акта актам имеющим большую юридическую силу

Издание акта уполномоченным ОИВ

1. Вправе ли ОИВ издавать НПА?

2. Вправе ли ОИВ издавать НПА по данному вопросу?

   1. мог ли вопрос быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня (разграничение предметов ведения между РФ, СРФ; вопросы местного значения; переданные отдельные государственно-властные полномочия)?

   2. обладает ли конкретный ОИВ полномочием на издание акта по данному вопросу?

   3. имеется ли кворум для принятия НПА (если орган коллегиальный).

Оспариваемый акт признается недействующим

(п. 18 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 г. № 48)

Правовое основание для издания акта

1. ч. 1 ст. 145 Устава края

• Все правовые акты Губернатора края, Правительства края и иных органов исполнительной власти края должны иметь указания на законные основания содержащихся в них предписаний.

2. п.3.2. Порядка подготовки и издания правовых актов органов исполнительной власти Красноярского края, утв. Указом Губернатора края от 01.03.2006 г.

• В преамбуле указываются правовые и фактические основания издания приказа.

Последствия незаконности административно-правовых актов

Ничтожные акты

Не порождают правовых последствий с самого момента издания

Административный орган или суд могут констатировать ничтожность акта

Дефекты акта не могут быть исправлены

Презумпция законности акта не действует

Оспоримые акты

Порождают правовые последствия с момента издания

Прекращают свое действие только в случае отмены или признания недействительными

Дефекты акта могут быть исправлены («излечимость» акта)

Действует презумпция законности акта

Критерии отнесения дефектного акта к ничтожному или оспоримому

Теория существенности нарушения

Доминирует в отечественной доктрине (А.Ф. Евтихиев, Р.Ф. Васильев, А.А. Жданов)

Акт считается ничтожным или оспоримым в зависимости от существенности порока:

Существенный порок – акт ничтожный

1. Несовпадение воли ф.л. лица (д.л.) с волею адм. органа (А.Ф. Евтихиев)

2. Предметная некомпетентность адм. органа (А.Ф. Евтихиев)

3. Противоречие законам, обеспечивающим публичный порядок, добрые нравы и нравственность (А.Ф. Евтихиев)

Несущественный порок – акт оспоримый

1. Нарушение территориальной компетенции (А.Ф. Евтихиев)

2. Нарушение процедуры принятия акта (А.Ф. Евтихиев)

Теория очевидности нарушения (Evidenztheorie)

«Очевидность» – «среднестатистический гражданин» в состоянии обнаружить грубую правовую ошибку (H.P. Bull).

Особые правила признания недействительными позитивных административно-правовых актов

Отечественная дореволюционная доктрина

1. Отечественная литература и практика бедна положениями по этому вопросу.

2. Два подхода:

-охрана законности;

-защита интересов ф.л.

3. Необходимо законодательно установлены преграды для отмены адм. актов, на основании которых приобретаются субъективные права.

(А.Ф. Евтихиев)

Немецкий опыт

1. Дефектный позитивный адм. акт не может быть отменен, если:

-выгодоприобретатель (адресат акта) доверяет содержанию акта;

-доверие выгодоприобретателя подлежит защите.

2. В случае отмены дефектного позитивного акта адм. орган обязан возместить адресату акта имущественный ущер.

Последствиями нарушения требований, предъявляемых к правовым актам управления, являются приостановление их действия, а также частичная или полная отмена этого акта. Так, Президент РФ на основании ст. 85 Конституции РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов федеральному законодательству, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения их правомерности соответствующим судом. А на основании ст. 115 Конституции РФ он может отменять постановления и распоряжения Правительства РФ и случае их противоречия федеральным законам и указам Президента РФ.

На основании ст. 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Отменять частично или полностью, а также приостанавливать действие правовых актов управления могут также сами принявшие их органы и должностные лица по своему усмотрению, требованию вышестоящего органа, про тесту или представлению прокурора. Принесение прокурором протеста на незаконность того или иного акта управления приостанавливает действие этого акта впредь до результатов его рассмотрения.

Известны следующие наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов управления.

1. Опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты исполнительных органов (должностных лиц) органами прокуратуры. Так, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях постановление по делу может быть опротестовано прокурором. По результатам рассмотрения протеста он может быть удовлетворен, что приводит к отмене постановления о назначении административного наказания, либо оставлен без удовлетворения.

2. Обжалование. Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) закрепляет право граждан обжаловать в суд решения исполнительных органов (должностных лиц). Существует и административный порядок обжалования гражданами правовых актов управления, нарушающих их права и законные интересы.

Следует учитывать, что как обжалование, так и опротестование актов управления не влекут за собой признания их недействительными.

Жалоба и протест могут быть удовлетворены, что лишает соответствующий акт юридической силы. Но они могут быть оставлены и без удовлетворения.