Тема 3 Теория и практика местного самоуправления: история и современность

3. 1. Генезис и становление самоуправления

Производственная деятельность раннепервобытной общины эпох верхнего палеолита, мезолита и особенно раннего неолита уже требовала высокого уровня коллективизма (например, при загонной охоте), широкой коо­перации труда (многие виды рыбной ловли), специализации трудовой дея­тельности отдельных половозрастных групп (изготовление орудий труда и охоты, промысловая деятельность, собирательство, приготовление пищи, поддержание огня и т.п.). Потребляя пищу сообща или выделяемыми долями, проживая в одном стойбище или по родовым (позднее семейным) хуторам, общинники, даже имея, личное имущество, были тесно связаны между собой многочисленными экономическими связями, ведь, кроме сов­местно добываемой пищи, коллективной собственностью были сооружения для охоты и рыбной ловли, общинные постройки, наконец, промысловая территория. Пользование ими требовало соблюдения определенных пра­вил. Налаживался межобщинный обмен в форме дарообмена, он также требовал соблюдения пропорций, учета полезности обмениваемых вещей. Пока еще отсутствует внутриобщинный обмен, для него экономическая основа созреет с развитием собственности и наследования, но и это поло­жение отражалось во внутриобщинных нормах, например в пользовании общинными орудиями, угодьями без какой-либо компенсации.

Словом, саморегуляция жизнедеятельности общины осуществляется за счет повышения уровня ее организованности, ее «нормативности». В самом деле, судьба, выживание каждого члена общины зависели от внутренней сплоченности общины, которая достигалась, прежде всего, жесткой регламентацией всех сторон ее жизнедеятельности. Самоуправление общины означало в таких условиях, прежде всего ее самосохранение.

Первобытная община, несмотря на действительно жесткие условия су­ществования, была подвижным, даже мобильным образова­нием не только с точки зрения ее кочевого образа жизни, но и возмож­ности членов общины выходить из нее: общинная экзогамия даже пред­полагала такую миграцию.

Иными словами, самоуправление родовой общины является на этой стадии, ее единственным и естественным социальным качеством. Не власть, а родовые связи, экономические и культовые интересы являются связующим фактором в жизни такой общины.

Казалось бы, дальнейшее развитие общины должно идти по пути укрепления ее интегративности. Но совершенствование орудий труда, ис­чезновение крупных животных (мамонтов), изменение состояния окружаю­щей среды, особенно в северных регионах с наступлением ледников, наконец, эволюция брачных отношений приводят к выделению из рода более мелких производственных и семейных ячеек. Уже к концу верхнего палеолита археологи фиксируют стоянки с малыми жилищами. «В этих условиях род в значительной степени утерял хозяйственные функции и сохранялся преимущественно как брачно-регулирующее и надстроечное объединение»¹.

Резюмируя, можно сказать, что «самоуправление» раннепервобытной общины выступает как саморегуляция ее жизнедеятельности посредством определенных правил поведения («мононорм»), носящих «естественно-обязательный» характер. Достижению высокой степени сплоченности такой общины способствует полная интеграция индивида в ее структуру, воспринимаемая им же, как естественная необходимость. Каких-либо особых органов управления, кроме предводительства старейшего и об­щинной сходки, сопровождаемой чаще всего дележом пищи и иной добычи, не зафиксировано.

Зарождение управления в первобытной общине.

Совершенствование орудий труда в ходе так называемой неолитической революции, изменения в характере производственной деятельности (пере­ход к земледелию, скотоводству), эволюция собственности (переход от общинной к семейной собственности) .обусловили и создание более ста­бильных социальных групп и более четкой структуры. Большинство общин переходит к оседлости, возрастает их внутренняя консолидация, часто за счет усиления изолированности отдельных общин; община ста­новится автономной социальной единицей, имеющей свои органы «власт­вования» (в научном обороте - потестарные органы - от латинского — власть).

Отсутствие формализованных потестарных органов в большинстве изученных этнографами земледельческих общин не означает отсутствия управления вообще.

Земледельческая (сельская) община характерна тем, что каждая входящая в нее семья получает свой земельный надел по числу работ­ников или домов; в собственность семьи входит и жилище, скот, птица, огород; в общественной собственности остается пахотная земля, паст­бища, леса, общественные строения. Таким образом, существование двух видов собственности, столкновение семейных (частных) и коллективных интересов требуют создания иной, чем прежде, структур управления. Именно на стадии возникновения сельской общины исследователи фиксируют и появление таких институтов самоуправления, как сходка (собрание) общинников, совет старейшин (глав семей), предводитель (вождь).

Отметим еще одну тенденцию, присущую самоуправлению эпохи позднеродовой общины: самоуправление впервые приобретает иерархический характер, когда создаются органы управления и выдвигаются лидеры на общинном уровне, в то же время на более низком уровне, уровне рода, семьи сохраняются прежние органы управле­ния по принципу родства и старшинства. Между ними существует опре­деленная подчиненность, но лишь в той мере, в какой это не противо­речит интересам семей и родов¹.

Переход от присваивающего к производящему хозяйству повсеместно ведет к укрупнению первобытных коллективов, созданию целой иерархии отношений семей, родов, общин, племен. Это наполняет жизнь коллекти­вов большей социальностью, но усиливающаяся «приватизация» общест­венного производства видоизменяет эту социальность: разделение труда провоцирует «разделение интересов».

На этой стадии еще сохраняются начала демократизма в управлении. Повсеместно исследователями зафиксировано общинное собрание (сход­ка), решающее наиболее важные вопросы. Старейшины занимают свои должности по праву избрания и, как правило, могут смещаться, если их действия не отвечают интересам общинников².

Вождизм и общинное самоуправление — борющиеся начала в позднепервобытной общине.

Период разложения общинно-родового строя, обычно определяемый как период вождеств - это период свертывания традиций родовой и общинной демократии или сведения их к малозначительному ритуалу. Утверждение новых институтов властвования сопровождалось перекрытием основных каналов участия родовых соплеменников в самоуправлении. Лишь позднее разросшиеся управленческие структуры раннего государства потребуют возрождения самоуправленческих начал хотя бы на низовом, общинном уровне.

Утверждение единоначалия вождя входило в конфликт с традициями общинного, племенного самоуправления, с его суверенитетом коллектива. Создавалось своеобразное двоевластие: на одном полисе – органы общинного самоуправления, опирающегося на кровнородственные, общинные, тотемические связи, на другом – вожди, стремящиеся к созданию своей клановой, военной, ритуально-корпоротивной организации в противовес стесняющим их инициативу общинным структурам. Если общинное самоуправление было более демократичным, то вождистко-корпоротивная организация публичной власти давала более эффективные средства принуждения и насилия, что обеспечивало подчас лучшие условия жизнеобеспечения разросшимся общностям- племенам.

Период вождеств, интересен, прежде всего, сочетанием двух начал – демократического и авторитарного – в социальной жизни общества.

Вождь – лидер, и его группа постепенно подчиняет своей власти трансформируемый аппарат общинного самоуправления и с его помощью возглавляет общественную организацию трудового процесса.

Если в условиях родовой общины, единственным претендентом на лидерство оставался старейшина рода, то с возникновением территориальной организации круг претендентов расширяется не только за счет большего числа входящих в нее старейшин родов, но и за счет предводителей кланов, жрецов, хранителей тотемов и даже, лекарей, знахарей, кузнецов. Возникновение имущественного неравенства включает в этот круг кандидатов в лидеры и более зажиточных соплеменников Создается новая социальная иерархия: не тотемическая, не кровнородственная, а иерархия богатства и социального лидерства. Наследование имущества по отцу ведет к дальнейшей индивидуализации власти, ее персонификации. Далее, вступают в действие и разнообразные региональные особенности способов утверждения личной власти. При всем разнообразии форм утверждения вождеств как антипода коллективизма общинно-племенного самоуправления, их особая роль в процессе появления надобщинных органов управления несомненна¹.

Античный полис как политическая форма самоуправления

Иерархическое начало, отчетливо выраженное в период вождеств, стало со временем основой политической организации формирующегося классового общества. Происходит «огосударствление» институтов самоуправления.

Важнейшим фактором «огосударствления» общинно-племенных структур самоуправления становится усложнение задач управления разросшихся общностей, племени, этнической группы, народности. Происходит как бы разделение потестарных функций на собственно управление той или иной сферой жизнедеятельности общностей и властвование как процесса обеспечения интегративной целостности этой общности и поддержание в ней общего порядка. При этом в сферу управления естест­венным образом вживаются институты общинно-племенного самоуправ­ления, причем в одних общностях, преимущественно компактных, управ­ление и самоуправление выступают как тождественные понятия, в то время как в больших по размерам площади их расселения, многолюдных общностях самоуправление отдельных общин выступает как автономия в рамках общей системы управления. Но и в том и в другом случае управление (самоуправление) утрачивает свою самодовлеющую самостоя­тельность, подчиняясь основным целям и задачам политического властво­вания или, выражаясь современным языком, главным направлениям политики раннего государства.

Античные демократии - в большей степени афинская, в меньшей римская - при всей их очевидной «классовой ограниченности» впервые в мировой истории провозгласили народный суверенитет как политическую и идеологическую основу государственного строя и обеспечили в периоды своего расцвета массовое участие свободных граждан в управлении государством. Понятие «демос» охватывало у древних греков всех свободных граждан, как владевших, так и не владевших рабами. Этот момент особенно важно учитывать при рассмотрении институтов политического участия античного полиса.

Народное собрание (экклезия) - один из древнейших институтов афинской демократии, преобразовавшийся из органа родовой демократии в орган государственной власти. Доступ на него был открыт всем полноправным гражданам Афинского государства с 20-летнего возраста независимо от имущественного положения и знатности. Особое значение имела процедура графе параномон - возбуждение гражданами вопроса о незаконности того или иного законодательного предложения или об отмене существующего закона. Каждый гражданин имел право взять слово и быть выслушанным. Строго регламентированная процедура созыва и проведения народного собрания, широкий круг его компетенции, подготовленность законопроектов, выносимых на обсуждение и утвер­ждение, регулярность проведения заседаний (вначале десять раз в год, затем чаще) делали его важнейшим институтом прямой демократии, центром принятия политических решений суверенным демосом.

Особо важное значение, имел Совет пятисот (булэ) – высший постоянно действующий орган власти, своего рода правительственная власть Афин, посредник между народным собранием и управленческим аппаратом государства. Его компетенция была достаточно широкой – от предварительного обсуждения выносимых на рассмотрение народного собрания дел и выработки проектов его решений до управления текущими делами и исполнения решений народного собрания. Из всех институтов афинского самоуправления, Совет пятисот был в идеале самым демократичным, так как обеспечивал равное участие представителей всех территориальных единиц в осуществлении политической власти

Более демократичным органом в реальной политической практике в Афинах стала гелиэя - народный суд. Гелиэя была не только высшим судебным органом, но, играя важную роль в законотворческом процессе, имела и большое политическое значение, так как была призвана охранять законы от посягательств врагов демократии, а также рассматривать дела должностных лиц и апелляции граждан. Гелиэя была единственным органом, имевшим право наложить вето на законопроекты народного собрания и потребовать их пересмотра. Народный по преимуществу состав гелиэи определял и антиаристокра­тический характер ее деятельности, хотя обратной стороной деятельности гелиастов становились вымогательство, взяточничество, некомпетентность в судебных вопросах.

Расстановка политических сил в Афинах никогда не была, как видно из этих примеров, однозначной. Это обусловило противоречие в системе афинской демократии, и своебразие форм полисного самоуправления. При этом характер полиса как самоуправляющейся общины не менялся, менялась лишь форма управленческой организации этого самоуправления, к тому же опыт афинской демократии показывает, что при олигархических переворотах сохранялись многие институты народовластия с той разницей, что деятельность их носила более формальный, характер, а основные политические решения принимались группой лучших граждан. Что касается низовых ячеек самоуправления – демов, то они сохраняли свою автономию при любом режиме¹.

Термин «му­ниципалитет» и его содержание. Закон 45 г. н.э. о муниципиях.

Муниципии (лат. единственное число municipium, от munus — обязанность и capio — беру), в римском государстве статут городов, свободное население которых получало по договору с Римом в полном или ограниченном виде права римского гражданства. В зависимости от характера договора с Римом муниципии делились на две категории.

Муниципии первой категории, так называемые римские муниципии пользовались, как правило, самоуправлением, а их жители обладали всеми гражданскими и политическими правами в Риме. Граждане муниципии второй категории, не имели политических прав в Риме, но несли обязанности римских граждан (служили в легионах, учитывались римским цензом и т. д.). Среди этих муниципии одни города, так называемые муниципии церитского права, сохраняли полное самоуправление; другие же были лишены внутренней автономии и управлялись посланными из Рима префектами, откуда их название — префектуры. В результате Союзнической войны 90—88 до н. э. всё свободное население Италии получило права римского гражданства, что означало практически переход всех италийских городов и колоний в разряд римских муниципии. Это положение было закреплено законом Юлия Цезаря о М. (45—44 до н. э.), по которому все муниципалы (граждане муниципии) приравнивались в правах к римлянам, а система управления муниципии. унифицировалась по римскому образцу.

В 45 году до н.э. он провел в жизнь Lex Iulia Municipalis (закон Юлия о муниципиях), законодательный акт, некоторые важные фрагменты которого написаны на двух бронзовых табличках, найденных в Гераклее, рядом с Тарентом.

Этот закон касается и органов охраны правопорядка и санитарной обстановки Рима. Цезарь не произвел никаких далеко идущих изменений в управлении столицей. Они были сделаны позднее Августом. Но присутствие упомянутых статей в Lex Iulia Municipalis можно рассматривать как внесение поправок в законопроект.

В законе оговаривается устройство местных сенатов, их члены должны были быть не младше тридцати лет и нести военную службу. Сенаторами не имели права избираться люди, приговоренные к наказанию за различные преступления неплатежеспособные или те, которые дискредитировали себя аморальным поведением.

Закон обязывал местные магистраты проводить перепись населения в то же время, что и в Риме, и в течение шестидесяти дней посылать данные переписи в столицу. Существующие выдержки из закона мало говорят о децентрализации функций правительства, но из Lex Rubria (закона Рубрия), который был написан для транспаданских районов, чьим жителям Цезарь дал право римского гражданства (в то же время надо помнить о том, что Цизальпинская Галлия оставалась провинцией до 42 года до н.э.), мы можем прийти к выводу, что за муниципальными магистратами сохранялось право действовать самостоятельно во многих случаях.

В эпоху империи статут муниципии даровался городам в провинциях в качестве привилегии. По эдикту Каракаллы (212 н. э.) права римского гражданства были распространены на всё свободное население империи, а все города обращены в муниципии