- •Рецензенты:
- •Тема 6 Общая характеристика системы местного самоуправления. 114
- •Тема 7 Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления 139
- •Тема 8 Органы местного самоуправления как элементы системы местного самоуправления 187
- •Введение
- •Тема 1. Местное самоуправление и конституционный строй Российской Федерации
- •1.1. Понятие местного самоуправления
- •1.2. Децентрализация и местное самоуправление
- •Тема 2. Территориальные основы местного самоуправления
- •2.1.Понятие и виды муниципальных образований
- •2.2. Объединения муниципальных образований
- •Тема 3 Теория и практика местного самоуправления: история и современность
- •3. 1. Генезис и становление самоуправления
- •3.2. Институты самоуправления в Средние века на территории европейского континента
- •3.3. Современные зарубежные модели местного самоуправления
- •3.4 Основные теории местного самоуправления
- •Тема 4 Местное самоуправление в России
- •4. 1. Особенности местного самоуправления до 1497г
- •4.2. Особенности местного самоуправления в 1497-1785 гг.
- •4. 3. Особенности местного самоуправления в 1785- 1917гг.
- •4. 4. Местные органы власти в 1917-1990 гг.
- •4. 5. Новый этап становления местного самоуправления
- •Тема 5 Конституционно-правовые основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти
- •5.1 Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
- •5.2. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
- •5.3. Временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти
- •5.4. Судебное обжалование действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления
- •5.5. Государственная политика в сфере местного самоуправления.
- •Тема 6 Общая характеристика системы местного самоуправления.
- •6.1. Понятие и признаки системы местного самоуправления
- •6.2. Принципы функционирования системы местного самоуправления.
- •6.3. Конституционные принципы местного самоуправления
- •1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции).
- •6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
- •7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
- •8. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.
- •9. Гласность деятельности местного самоуправления.
- •10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.
- •11. Использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.
- •6. 4. Функции местного самоуправления
- •6.5. Население как субъект местного самоуправления
- •Тема 7 Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления
- •7.1. Понятие непосредственной демократии
- •7.2. Референдум: понятие и виды
- •7. 3. Процедура проведения референдума
- •7.4. .Муниципальные выборы: понятие и особенности
- •7. 5. Этапы избирательного процесса
- •2. Регистрация (учет) избирателей
- •3. Составление списков избирателей
- •5. Образование избирательных участков
- •6. Выдвижение кандидатов
- •7. Представление избирательных документов для регистрации кандидатов, списков кандидатов
- •8. Регистрация кандидатов, списков кандидатов
- •9. Предвыборная агитация
- •10. Порядок голосования
- •11. Порядок определения результатов выборов
- •7.6. Территориальное общественное самоуправление
- •7.8. Публичные слушания
- •7.9. Опрос
- •7.10. Иные формы непосредственной демократии
- •Тема 8 Органы местного самоуправления как элементы системы местного самоуправления
- •8.1. Общая характеристика органов местного самоуправления
- •Принципы деятельности органов местного самоуправления
- •8. 2. Глава муниципального образования
- •8.3.Представительный орган муниципального образования
- •8.4.Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления
- •8.5. Иные органы местного самоуправления
- •8.6. Организация муниципальных структур в системе местного самоуправления
- •Тема 9 Муниципальная служба
- •9.1. Понятие и принципы муниципальной службы
- •9.2 Правовой статус муниципального служащего
- •9.3. Прохождение муниципальной службы
- •9.4. Управление муниципальной службой
- •Тема 10 Компетенция органов местного самоуправления
- •10.1.Понятие и содержание терминов «компетенция» и «полномочие»
- •10.2. Полномочия представительных органов местного самоуправления
- •10.3 Полномочия главы муниципального образования
- •10.4. Полномочия исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления
- •Тема 11 Правотворческая и правоприменительная деятельность в системе местного самоуправления
- •11.1 Правовой акт местного самоуправления: понятие, признаки, виды и порядок принятия
- •11.2. Устав муниципального образования
- •11.3. Правоприменительная деятельность органов местного самоуправления
- •Тема 12. Финансово-экономические основы местного самоуправления
- •12.1. Муниципальная собственность
- •12.2. Местный бюджет
- •Тема 13 Институт ответственности в системе местного самоуправления
- •Тема 14. Местное самоуправление в субъектах рф
- •14.1. Организация местного самоуправления в городах федерального значения
- •14.2. Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и на приграничных территориях
- •14.3. Организация местного самоуправления в городах- наукоградах
- •14.4.Особенности организации местного самоуправления в Республике Башкортостан
- •Литература к изучению тем
- •Список рекомендуемых нормативных актов для изучения тем
- •Нормативные акты рб
- •Приложение 1
- •Приложение 2 Программа спецкурса «Конституционные основы местного самоуправления»
- •Тема 1 Местное самоуправление и конституционный строй Российской Федерации
- •Тема 2. Территориальные основы местного самоуправления
- •Тема 3 Теория и практика местного самоуправления: история и современность
- •Тема 4 Конституционно-правовые основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти
- •Тема 9 Органы местного самоуправления как элементы системы местного самоуправления.
- •Тема 10 Организация муниципальных структур в системе местного самоуправления.
- •Тема 11 Компетенция органов местного самоуправления
- •Тема 12 Правотворческая и правоприменительная деятельность в системе местного самоуправления.
- •Тема 13 Финансово-экономические основы местного самоуправления
- •Тема 14 Институт ответственности в системе местного самоуправления.
- •Тема 15. Местное самоуправление в субъектах Российской Федерации
- •Усманова Резида Минияровна Конституционные основы местного самоуправления Учебное пособие
- •450074, Рб, г. Уфа, ул. Фрунзе, 32.
- •450074, Рб, г. Уфа, ул. Фрунзе, 32
Тема 3 Теория и практика местного самоуправления: история и современность
3. 1. Генезис и становление самоуправления
Производственная деятельность раннепервобытной общины эпох верхнего палеолита, мезолита и особенно раннего неолита уже требовала высокого уровня коллективизма (например, при загонной охоте), широкой кооперации труда (многие виды рыбной ловли), специализации трудовой деятельности отдельных половозрастных групп (изготовление орудий труда и охоты, промысловая деятельность, собирательство, приготовление пищи, поддержание огня и т.п.). Потребляя пищу сообща или выделяемыми долями, проживая в одном стойбище или по родовым (позднее семейным) хуторам, общинники, даже имея, личное имущество, были тесно связаны между собой многочисленными экономическими связями, ведь, кроме совместно добываемой пищи, коллективной собственностью были сооружения для охоты и рыбной ловли, общинные постройки, наконец, промысловая территория. Пользование ими требовало соблюдения определенных правил. Налаживался межобщинный обмен в форме дарообмена, он также требовал соблюдения пропорций, учета полезности обмениваемых вещей. Пока еще отсутствует внутриобщинный обмен, для него экономическая основа созреет с развитием собственности и наследования, но и это положение отражалось во внутриобщинных нормах, например в пользовании общинными орудиями, угодьями без какой-либо компенсации.
Словом, саморегуляция жизнедеятельности общины осуществляется за счет повышения уровня ее организованности, ее «нормативности». В самом деле, судьба, выживание каждого члена общины зависели от внутренней сплоченности общины, которая достигалась, прежде всего, жесткой регламентацией всех сторон ее жизнедеятельности. Самоуправление общины означало в таких условиях, прежде всего ее самосохранение.
Первобытная община, несмотря на действительно жесткие условия существования, была подвижным, даже мобильным образованием не только с точки зрения ее кочевого образа жизни, но и возможности членов общины выходить из нее: общинная экзогамия даже предполагала такую миграцию.
Иными словами, самоуправление родовой общины является на этой стадии, ее единственным и естественным социальным качеством. Не власть, а родовые связи, экономические и культовые интересы являются связующим фактором в жизни такой общины.
Казалось бы, дальнейшее развитие общины должно идти по пути укрепления ее интегративности. Но совершенствование орудий труда, исчезновение крупных животных (мамонтов), изменение состояния окружающей среды, особенно в северных регионах с наступлением ледников, наконец, эволюция брачных отношений приводят к выделению из рода более мелких производственных и семейных ячеек. Уже к концу верхнего палеолита археологи фиксируют стоянки с малыми жилищами. «В этих условиях род в значительной степени утерял хозяйственные функции и сохранялся преимущественно как брачно-регулирующее и надстроечное объединение»1.
Резюмируя, можно сказать, что «самоуправление» раннепервобытной общины выступает как саморегуляция ее жизнедеятельности посредством определенных правил поведения («мононорм»), носящих «естественно-обязательный» характер. Достижению высокой степени сплоченности такой общины способствует полная интеграция индивида в ее структуру, воспринимаемая им же, как естественная необходимость. Каких-либо особых органов управления, кроме предводительства старейшего и общинной сходки, сопровождаемой чаще всего дележом пищи и иной добычи, не зафиксировано.
Зарождение управления в первобытной общине.
Совершенствование орудий труда в ходе так называемой неолитической революции, изменения в характере производственной деятельности (переход к земледелию, скотоводству), эволюция собственности (переход от общинной к семейной собственности) .обусловили и создание более стабильных социальных групп и более четкой структуры. Большинство общин переходит к оседлости, возрастает их внутренняя консолидация, часто за счет усиления изолированности отдельных общин; община становится автономной социальной единицей, имеющей свои органы «властвования» (в научном обороте - потестарные органы - от латинского — власть).
Отсутствие формализованных потестарных органов в большинстве изученных этнографами земледельческих общин не означает отсутствия управления вообще.
Земледельческая (сельская) община характерна тем, что каждая входящая в нее семья получает свой земельный надел по числу работников или домов; в собственность семьи входит и жилище, скот, птица, огород; в общественной собственности остается пахотная земля, пастбища, леса, общественные строения. Таким образом, существование двух видов собственности, столкновение семейных (частных) и коллективных интересов требуют создания иной, чем прежде, структур управления. Именно на стадии возникновения сельской общины исследователи фиксируют и появление таких институтов самоуправления, как сходка (собрание) общинников, совет старейшин (глав семей), предводитель (вождь).
Отметим еще одну тенденцию, присущую самоуправлению эпохи позднеродовой общины: самоуправление впервые приобретает иерархический характер, когда создаются органы управления и выдвигаются лидеры на общинном уровне, в то же время на более низком уровне, уровне рода, семьи сохраняются прежние органы управления по принципу родства и старшинства. Между ними существует определенная подчиненность, но лишь в той мере, в какой это не противоречит интересам семей и родов1.
Переход от присваивающего к производящему хозяйству повсеместно ведет к укрупнению первобытных коллективов, созданию целой иерархии отношений семей, родов, общин, племен. Это наполняет жизнь коллективов большей социальностью, но усиливающаяся «приватизация» общественного производства видоизменяет эту социальность: разделение труда провоцирует «разделение интересов».
На этой стадии еще сохраняются начала демократизма в управлении. Повсеместно исследователями зафиксировано общинное собрание (сходка), решающее наиболее важные вопросы. Старейшины занимают свои должности по праву избрания и, как правило, могут смещаться, если их действия не отвечают интересам общинников2.
Вождизм и общинное самоуправление — борющиеся начала в позднепервобытной общине.
Период разложения общинно-родового строя, обычно определяемый как период вождеств - это период свертывания традиций родовой и общинной демократии или сведения их к малозначительному ритуалу. Утверждение новых институтов властвования сопровождалось перекрытием основных каналов участия родовых соплеменников в самоуправлении. Лишь позднее разросшиеся управленческие структуры раннего государства потребуют возрождения самоуправленческих начал хотя бы на низовом, общинном уровне.
Утверждение единоначалия вождя входило в конфликт с традициями общинного, племенного самоуправления, с его суверенитетом коллектива. Создавалось своеобразное двоевластие: на одном полисе – органы общинного самоуправления, опирающегося на кровнородственные, общинные, тотемические связи, на другом – вожди, стремящиеся к созданию своей клановой, военной, ритуально-корпоротивной организации в противовес стесняющим их инициативу общинным структурам. Если общинное самоуправление было более демократичным, то вождистко-корпоротивная организация публичной власти давала более эффективные средства принуждения и насилия, что обеспечивало подчас лучшие условия жизнеобеспечения разросшимся общностям- племенам.
Период вождеств, интересен, прежде всего, сочетанием двух начал – демократического и авторитарного – в социальной жизни общества.
Вождь – лидер, и его группа постепенно подчиняет своей власти трансформируемый аппарат общинного самоуправления и с его помощью возглавляет общественную организацию трудового процесса.
Если в условиях родовой общины, единственным претендентом на лидерство оставался старейшина рода, то с возникновением территориальной организации круг претендентов расширяется не только за счет большего числа входящих в нее старейшин родов, но и за счет предводителей кланов, жрецов, хранителей тотемов и даже, лекарей, знахарей, кузнецов. Возникновение имущественного неравенства включает в этот круг кандидатов в лидеры и более зажиточных соплеменников Создается новая социальная иерархия: не тотемическая, не кровнородственная, а иерархия богатства и социального лидерства. Наследование имущества по отцу ведет к дальнейшей индивидуализации власти, ее персонификации. Далее, вступают в действие и разнообразные региональные особенности способов утверждения личной власти. При всем разнообразии форм утверждения вождеств как антипода коллективизма общинно-племенного самоуправления, их особая роль в процессе появления надобщинных органов управления несомненна1.
Античный полис как политическая форма самоуправления
Иерархическое начало, отчетливо выраженное в период вождеств, стало со временем основой политической организации формирующегося классового общества. Происходит «огосударствление» институтов самоуправления.
Важнейшим фактором «огосударствления» общинно-племенных структур самоуправления становится усложнение задач управления разросшихся общностей, племени, этнической группы, народности. Происходит как бы разделение потестарных функций на собственно управление той или иной сферой жизнедеятельности общностей и властвование как процесса обеспечения интегративной целостности этой общности и поддержание в ней общего порядка. При этом в сферу управления естественным образом вживаются институты общинно-племенного самоуправления, причем в одних общностях, преимущественно компактных, управление и самоуправление выступают как тождественные понятия, в то время как в больших по размерам площади их расселения, многолюдных общностях самоуправление отдельных общин выступает как автономия в рамках общей системы управления. Но и в том и в другом случае управление (самоуправление) утрачивает свою самодовлеющую самостоятельность, подчиняясь основным целям и задачам политического властвования или, выражаясь современным языком, главным направлениям политики раннего государства.
Античные демократии - в большей степени афинская, в меньшей римская - при всей их очевидной «классовой ограниченности» впервые в мировой истории провозгласили народный суверенитет как политическую и идеологическую основу государственного строя и обеспечили в периоды своего расцвета массовое участие свободных граждан в управлении государством. Понятие «демос» охватывало у древних греков всех свободных граждан, как владевших, так и не владевших рабами. Этот момент особенно важно учитывать при рассмотрении институтов политического участия античного полиса.
Народное собрание (экклезия) - один из древнейших институтов афинской демократии, преобразовавшийся из органа родовой демократии в орган государственной власти. Доступ на него был открыт всем полноправным гражданам Афинского государства с 20-летнего возраста независимо от имущественного положения и знатности. Особое значение имела процедура графе параномон - возбуждение гражданами вопроса о незаконности того или иного законодательного предложения или об отмене существующего закона. Каждый гражданин имел право взять слово и быть выслушанным. Строго регламентированная процедура созыва и проведения народного собрания, широкий круг его компетенции, подготовленность законопроектов, выносимых на обсуждение и утверждение, регулярность проведения заседаний (вначале десять раз в год, затем чаще) делали его важнейшим институтом прямой демократии, центром принятия политических решений суверенным демосом.
Особо важное значение, имел Совет пятисот (булэ) – высший постоянно действующий орган власти, своего рода правительственная власть Афин, посредник между народным собранием и управленческим аппаратом государства. Его компетенция была достаточно широкой – от предварительного обсуждения выносимых на рассмотрение народного собрания дел и выработки проектов его решений до управления текущими делами и исполнения решений народного собрания. Из всех институтов афинского самоуправления, Совет пятисот был в идеале самым демократичным, так как обеспечивал равное участие представителей всех территориальных единиц в осуществлении политической власти
Более демократичным органом в реальной политической практике в Афинах стала гелиэя - народный суд. Гелиэя была не только высшим судебным органом, но, играя важную роль в законотворческом процессе, имела и большое политическое значение, так как была призвана охранять законы от посягательств врагов демократии, а также рассматривать дела должностных лиц и апелляции граждан. Гелиэя была единственным органом, имевшим право наложить вето на законопроекты народного собрания и потребовать их пересмотра. Народный по преимуществу состав гелиэи определял и антиаристократический характер ее деятельности, хотя обратной стороной деятельности гелиастов становились вымогательство, взяточничество, некомпетентность в судебных вопросах.
Расстановка политических сил в Афинах никогда не была, как видно из этих примеров, однозначной. Это обусловило противоречие в системе афинской демократии, и своебразие форм полисного самоуправления. При этом характер полиса как самоуправляющейся общины не менялся, менялась лишь форма управленческой организации этого самоуправления, к тому же опыт афинской демократии показывает, что при олигархических переворотах сохранялись многие институты народовластия с той разницей, что деятельность их носила более формальный, характер, а основные политические решения принимались группой лучших граждан. Что касается низовых ячеек самоуправления – демов, то они сохраняли свою автономию при любом режиме1.
Термин «муниципалитет» и его содержание. Закон 45 г. н.э. о муниципиях.
Муниципии (лат. единственное число municipium, от munus — обязанность и capio — беру), в римском государстве статут городов, свободное население которых получало по договору с Римом в полном или ограниченном виде права римского гражданства. В зависимости от характера договора с Римом муниципии делились на две категории.
Муниципии первой категории, так называемые римские муниципии пользовались, как правило, самоуправлением, а их жители обладали всеми гражданскими и политическими правами в Риме. Граждане муниципии второй категории, не имели политических прав в Риме, но несли обязанности римских граждан (служили в легионах, учитывались римским цензом и т. д.). Среди этих муниципии одни города, так называемые муниципии церитского права, сохраняли полное самоуправление; другие же были лишены внутренней автономии и управлялись посланными из Рима префектами, откуда их название — префектуры. В результате Союзнической войны 90—88 до н. э. всё свободное население Италии получило права римского гражданства, что означало практически переход всех италийских городов и колоний в разряд римских муниципии. Это положение было закреплено законом Юлия Цезаря о М. (45—44 до н. э.), по которому все муниципалы (граждане муниципии) приравнивались в правах к римлянам, а система управления муниципии. унифицировалась по римскому образцу.
В 45 году до н.э. он провел в жизнь Lex Iulia Municipalis (закон Юлия о муниципиях), законодательный акт, некоторые важные фрагменты которого написаны на двух бронзовых табличках, найденных в Гераклее, рядом с Тарентом.
Этот закон касается и органов охраны правопорядка и санитарной обстановки Рима. Цезарь не произвел никаких далеко идущих изменений в управлении столицей. Они были сделаны позднее Августом. Но присутствие упомянутых статей в Lex Iulia Municipalis можно рассматривать как внесение поправок в законопроект.
В законе оговаривается устройство местных сенатов, их члены должны были быть не младше тридцати лет и нести военную службу. Сенаторами не имели права избираться люди, приговоренные к наказанию за различные преступления неплатежеспособные или те, которые дискредитировали себя аморальным поведением.
Закон обязывал местные магистраты проводить перепись населения в то же время, что и в Риме, и в течение шестидесяти дней посылать данные переписи в столицу. Существующие выдержки из закона мало говорят о децентрализации функций правительства, но из Lex Rubria (закона Рубрия), который был написан для транспаданских районов, чьим жителям Цезарь дал право римского гражданства (в то же время надо помнить о том, что Цизальпинская Галлия оставалась провинцией до 42 года до н.э.), мы можем прийти к выводу, что за муниципальными магистратами сохранялось право действовать самостоятельно во многих случаях.
В эпоху империи статут муниципии даровался городам в провинциях в качестве привилегии. По эдикту Каракаллы (212 н. э.) права римского гражданства были распространены на всё свободное население империи, а все города обращены в муниципии