Тема 8 Органы местного самоуправления как элементы системы местного самоуправления

8.1. Общая характеристика органов местного самоуправления

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года, органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и образуемые представительным органом, или только образуемые представительным органом муниципального образования, органы наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения.

Определяя основные и наиболее существенные признаки органов местного самоуправления, характеризующие его правосубъектность, необходимо подчеркнуть следующее.

1) Публично-правовая природа органов местного самоуправления обусловлена тем, что эти органы власти народа. Органы местного самоуправления образуются населением непосредственно, либо косвенно через представительный орган. В свою очередь они не входят в систему органов государственной власти.

Участие органов и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц местного самоуправления допускается в двух случаях. В первом случае, при проведении конкурса на замещении должности главы местной администрации муниципального района или городского округа. Здесь две треть членов конкурсной комиссии назначаются представительным органом муниципального района или городского округа, а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Во-втором случае, при расторжении контракта с главой местной администрации муниципального района или городского округа по заявлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации ( руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – в связи с нарушением условий контракта в части, касающийся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органом местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

2) Органы местного самоуправления – это высшая форма выражения волеизъявления населения по решению вопросов местного значения. Они образуются, для того чтобы население решало вопросы местного значения, то есть реализовывало свое конституциональное право на местное самоуправление.

3) Органы местного самоуправления в соответствии со статьей 17 Федерального закона – имеют полномочия по решению вопросов местного значения, которые реализуются в специально правовых формах, отличающиеся от правовых форм органов государственной власти.

В содержание полномочий органов местного самоуправления входят:

а) исполнительно-распорядительная деятельность (п.4,5,7,8 ч I и ч II статьи 17 Федерального закона);

б) нормотворческая (п. 1 статьи 17 Федерального закона);

в) действия юридического характера вызывающих важные правовые последствия ( п. 2, 6 статьи 17 Федерального закона).

Органы местного самоуправления поселений, городских округов и муниципального района осуществляют полномочия самостоятельно.

Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия, это те, которые не отнесены Федеральным законом от 06.10.2005 к вопросам местного значения.

Статьей 19 Федерального закона предусмотрен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Так, наделение отдельными полномочиями Российской Федерации, осуществляется в соответствии с федеральными законами, а наделение отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Законом, четко установлено, что наделяться отдельными государственными полномочиями могут только органы местного самоуправления муниципального района и городского округа. То есть, органы местного самоуправления сельского и городского поселения, наделяться отдельными государственными полномочиями не могут.

4) Существует организационная структура органов местного самоуправления, т.е. наличие в нем муниципальных должностей, и структурных подразделений (например, отраслевые (функциональные) и территориальные органы местных администраций) способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа.

Муниципальные должности замещаются муниципальными служащими, совокупность должностей составляют штат органов местного самоуправления.

5) Органы местного самоуправления наделены правом нормотворческой деятельности, т.е. правом издания муниципальных актов.

6).Определен нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом изменение структуры органа местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования. При этом соответствующее решение должно быть принято представительным органом, которое вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

7). Органы местного самоуправления могут иметь свое наименование.

8).Федеральными законами и законами субъектов РФ предусмотрена ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государствам, физическими и юридическими лицами. Так, в соответствии со ст.71 Федерального закона население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.

9)Орган местного самоуправления – юридическое лицо – имеет гербовую печать, может вступать в гражданско-правовые отношения. Органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании Федерального закона.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

для представительного органа муниципального образования – протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

для иных органов местного самоуправления – решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

10)Финансирование органов местного самоуправления осуществляется за счет средств местного бюджета, а также за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации при осуществлении органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государства соответствующих в Российской Федерации.

Правовой статус органов местного самоуправления характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными в осуществление предоставленных им полномочий.

Однако они являются зависимыми от населения, которые избрало выборы депутатов. Так в соответствии со статьей 71, население вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборы депутатов. Представительный орган и местная администрация также несут ответственность перед государством. В соответствии со статьей 75 возможно осуществления органами государства отдельных полномочий органов местного самоуправления. Однако не могут временно осуществляться органами государства в Российской Федерации полномочия по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования.

Виды органов местного самоуправления.

Наибольший интерес при рассмотрении органов местного самоуправления имеет вопрос об их классификации. В зависимости от критерия, который лежит в основе классификации, можно выделить следующие виды органов местного самоуправления.

1. По способу образования органы местного самоуправления делятся на выборные и другие органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.20003г. определяет, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным. Среди выборных выделяются: представительные органы местного самоуправления и глава муниципального образования.

Представительный орган может образовываться только на основе избрания депутатов, при этом предусматривается мажоритарная или пропорциональная избирательные системы. Возможен и такой порядок, при котором депутаты представительного органа муниципального района являются главами поселений, или депутатами представительного органа поселений, как это было предусмотрено Положением «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»¹.

Глава муниципального образования может избираться всем населением данного муниципального образования и из числа депутатов представительного органа местного самоуправления

Среди выборных органов может создаваться еще один – контрольный орган.

Другие органы местного самоуправления – это органы, которые образуются в основном путем назначения. Назначать могут главы муниципального образования самостоятельно, в случае избрания его населением непосредственно, либо с согласием представительного органа местного самоуправления, в случае избрания его из состава последнего.

Образование и назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти допускается, только в случаях предусмотренных Федеральным законом

2. По объему полномочий выделяются органы общего и специального назначения. Органы общей компетенции осуществляют руководство всеми сферами местного самоуправления. К их числу можно отнести, например, финансовые и бюджетные органы, так как от их деятельности зависят другие органы. Органы специальной компетенции занимаются узким направлением в деятельности местного самоуправления, например, органы управления образованием, здравоохранением.

3. По способу принятия решений органы местного самоуправления делятся на коллегиальные и единоличные. Коллегиальность представительного органа есть прямое следствие его природы. Принимаемые решения носят характер значительности и важности для муниципального образования. Решения принимаются по таким важным вопросам как: установление общеобязательных правил, местных налогов и сборов; порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, приобретение и сдача их в аренду.

Вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, и они же несут персональную ответственность за принятое решение.

4. В зависимости от исполнения функций местного самоуправления происходит выделение двух органов: представительных и исполнительно-распорядительных.

Главный признак представительного органа в том и состоит, что, будучи выборным органом, он одновременно объединяет в своем лице все местное сообщество и уполномочен этим сообществом на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности. Могут быть избраны коллегиальные органы, которые будут выполнять отдельные функции местного самоуправления, но они не получат и не могут выполнять по закону те функции общественного характера, которыми наделены представительные органы.

5. В зависимости от территориальной организации местного самоуправления, различаются органы сельского и городского поселения, органы муниципального района и органы городского округа. Так сельское поселение это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. При этом если численность поселений менее 100 человек, то местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, через сход граждан. Территорию городского поселения образует город или поселок с прилегающей территорией.

В муниципальный район входят несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера. Порядок образования органов муниципального района имеет свои особенности, и это связано с тем, что: во-первых, территорию района образуют поселения, в которых образованы органы местного самоуправления; во-вторых, органы местного самоуправления муниципального района могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Территорию городского округа образует поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого могут осуществлять отдельные государственные полномочия.

6. По субъекту, в ведении которого находится право формировать, учреждать органы местного самоуправления, последние делятся:

1) на органы местного самоуправления, которые формируются непосредственно населением муниципального образования (представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, контрольный орган);

2) на органы местного самоуправления, которые формируются представительным органом местного самоуправления (глава муниципального образования, контрольный орган);

3) на органы, руководители которых назначаются на должность по контракту. При этом для главы местной администрации поселений и главы местной администрации муниципального района (городского округа), предусмотрен свой порядок утверждения контракта. Так условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа)- представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации- в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, перееденных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

7. По структуре выделяются: представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган, избирательные комиссии, и иные органы, которые могут быть предусмотрены уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Также можно выделить еще ряд оснований, например, по сроку действия, по организации работы, но классификация при этом не может выявить сущность органов местного самоуправления.