4. 4. Местные органы власти в 1917-1990 гг.

Советская модель местного самоуправления, сменившая зем­скую модель, просуществовала в России с 1917 по 1993 г. Ее эво­люция также прошла несколько периодов¹.

1) Первый период был связан с созданием новой системы ор­ганов местного самоуправления. Процесс ликвидации губерн­ских, уездных и волостных собраний и управ практически начал­ся, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массо­вом масштабе.

После ликвидации земства встала острая потребность созда­ния новой структуры управления местным хозяйством. При соз­дании нового государственного аппарата, не предусматривающего местного самоуправления, умело использовалось утверждение, что «вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью». И действительно, вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах. Делегаты низовых Советов созда­вали волостные органы власти, делегаты волостных — уездные; органы, делегаты уездных — губернские и так вплоть до Всероссийского Съезда Советов. На данном этапе Советы, по сути, были местными органами политической и экономической власти центра.

2) Следующий период вошел в историю как период нэпа. Но­вая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяй­ственной деятельности и в свою очередь вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК «О замене разверстки на­туральным налогом» (1921 г.) и «Наказ об СТО (Советах труда и обороны) местным советским учреждениям» отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов. Мощный толчок развитию городского самоуправления дало По­ложение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое оп­ределяло Советы как «высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции» и предоставляло им относитель­ную самостоятельность.

3) Для следующего периода была характерна практически пол­ная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руково­дства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Сове­те», которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы опре­делялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные прово­дить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулиро­вания от Советов перешли преимущественно к высшим исполни­тельным органам и органам коммунистической партий. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.

С приходом к власти Н.С. Хрущева был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации»¹. Очередная програм­ма КПСС — развитие местного самоуправления — напрямую связывалась с расширением прав местных Советов, в частности в ней говорилось, что «права местных Советов, депутатов трудящихся (местного самоуправления) будут расширяться, и они окончательно будут решать все вопросы местного значения». Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения, закончились провалом и быстро были преданы забвению. Вместо расширения прав мест­ных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами.

После смещения Н.С. Хрущева с поста Генерального секре­таря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союзного и республиканского уровней с целью закрепления статуса каждого звена местных Советов. Однако на практике за­конодательно закрепленные «широкие» полномочия местных Со­ветов не повлияли на их подчиненность партийному и государст­венному аппарату.

4) Последний период связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значитель­ные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и по сути означало ликвидацию советской модели.

Окончательную точку в процессе ликвидации советской мо­дели поставил Указ Президента РФ «О реформе местного само­управления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г., ко­торый провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

Советской модели местного управления были присущи следующие черты¹.

Во-первых, всеобщее избирательное право.

Во-вторых, органы местной власти находились в системе ор­ганов государственной власти и являлись структурными элемен­тами государственного механизма. Советы представляли со­бой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руко­водство вышестоящих органов власти нижестоящими.

В-третьих, в этой связи у «органов государственной власти - управления на местах» отсутствовала собственная компетенция, в соответствии со своим статусом они исполняли вышестоящие ди­рективы.

В-четвертых, для советской модели местного управления бы­ла характерна жесткая централизация управления. Советская мо­дель представляла собой иерархическую пирамиду, где нижестоя­щие звенья подчиняются вышестоящим.

В-пятых, в советской модели был явно выражен принцип патернализма. Патернализм - это принцип попечительства, опеки государственных органов над на­селением и органами местной власти Согласно этому принципу за все, происходящее в стране в целом и в каждом ре­гионе, в каждом населенном пункте отдельно ответственность несло государство.

Итак, в советский период не произошло постепенного эволюционного развития модели муниципального управления, все сменилось жесткой централизацией и полным отсутствием самостоятельности на местном уровне.