Тема 11 Правотворческая и правоприменительная деятельность в системе местного самоуправления

11.1 Правовой акт местного самоуправления: понятие, признаки, виды и порядок принятия

Важнейшая форма осуществления местного самоуправления – муниципальное правотворчество (нормотворчество).

Законодатель установил, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные акты, т.е. создавать соответствующие общеобязательные на территории данного муниципального образования правовые нормы. При этом имеются в виду регулятивные правовые нормы, т.е. нормы, не имеющие административных санкций, создание которых является прерогативой государства – Российской Федерации и ее субъектов. Глава 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает перечень вопросов так называемого местного значения. Принятые в муниципальном образовании нормативные акты по вопросам местного значения являются на территории этого муниципального образования общеобязательными для исполнения и соблюдения.

В рамках созданных муниципальных управленческих отношений реализуется функции, компетенция и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления. Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов управления, т.е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть, в конечном счете, без использования такой формы управления, как издание правовых актов.

Под системой правовых актов местного самоуправления, как правило, понимаются действия и документы, совершаемые (или принимаемые) в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления. Таким образом, правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц являются одним из видов в системе всех правовых актов, принимаемых на территории муниципального образования и имеющих, поэтому свои административно-правовые, или управленческие, особенности.

Поскольку акты управления принимаются органами местного самоуправления, то институт административных актов автоматически становится муниципально - правовым институтом. Однако с этим едва ли можно согласиться, ибо акт управления по своим основным признакам и характеристикам, а главное, по своему назначению и роли в сфере публичного ( будь то государственного или муниципального) управления – типичный институт административного права). Поэтому в современных учебниках муниципального права не случайно анализируется такая проблема, как «местное нормотворчество».

В нормативных актах – продуктах местного нормотворчества изъявляется воля самого населения муниципального образования или должностных лиц органов местного самоуправления. Муниципальные (местные) нормативные акты либо принимаются непосредственно населением, либо издаются органами местного самоуправления. Правовые акты управления, являясь источниками как административного, так и муниципального права, представляют собой «управленческий продукт» муниципального правотворчества. Государство делегировало органам местного самоуправления полномочия по изданию административных актов.

Правовому акту органов местного самоуправления присущи следующие характерные признаки.

1. Правовой акт должен быть документально оформлен. Он принимается по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных переданных органам местного само­управления государственных полномочий.

2. Все правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправле­ния, носят подзаконный характер. То есть они должны соответствовать действующим законам.

3. Решения субъектов муниципального права становится правовым ак­том при условии соблюдения процедуры его принятия и надлежащего оформления. Решение должно быть составлено в письменном виде и под­писано уполномоченным на то должностным лицом.

4. Правовой акт представляет собой специфическое решение, подготовленное и принятое по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных местных задач.

5. Правовой акт принимается населением, органом местного самоуправления, должностными лицами. В любом случае он приобретает черты властного волеизъявления. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления, и который носит властный характер только на территории муниципального образования. Его появление обусловлено общественными и местными интересами и направлено на урегулирование конкретных отношений, установления обязательных правил поведения.

6. Правовой акт определяет границы должного поведения субъектов в сфере местного самоуправления. Он создаёт юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения муниципально-правовых отношений.

Важную часть системы правовых основ местного самоуправления составляют нормативные правовые акты муниципального образования, т.е. акты, содержащие правовые нормы, общеобязательные для исполнения на соответствующей территории неограниченным кругом субъектов права.

В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

К наиболее распространенным актам местного самоуправления относятся следующие акты.

1) Принимаемые населением муниципального образования на местных референдумах или на собраниях (сходах) граждан. Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан).

2) Принимаемые муниципальным советом (представительным органом муниципального образования). Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

3) Принимаемые главой муниципального образования (главой местной администрации, руководителем исполнительного органа местного самоуправления). Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, указанным в части 6 статьи 43 Федерального закона, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.

4) Принимаемые подразделениями органов местного самоуправления (местного аппарата). Как известно, в структуру аппарата местной администрации, его заместители, оперативные и функциональные отделы, службы, управления и комитеты. Должностные лица этих подразделений, осуществляя местное самоуправление в рамках предоставленных им полномочий, используют такую правовую форму муниципального управления, как издание правовых актов управления. Должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (п. 6 и 7 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории РФ. За их неисполнение граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

В соответствии со ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, - уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Классификация правовых актов местного самоуправления.

1. В зависимости от нормативной природы различаются:

- нормативно-правовые акты длительного действия, адресован­ные широкому кругу лиц; это прежде всего: уставы муници­пальных образований, регламенты представительных органов местного самоуправления, постановления представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и др.;

- индивидуальные правовые акты разового характера или при­менения , адресованные конкретному физическому или юри­дическому лицу, например, договор найма муниципального жилого помещения, распоряжение мэра города или главы ад­министрации района о выделении дополнительных средств на ремонт объекта образовательного назначения, приказ главы районной администрации об увольнении муниципального слу­жащего.

2. По содержанию их можно классифицировать в зависимости от пред­метов ведения местного управления следующим образом:

-акты по вопросам социальной политики;

-акты по вопросам хозяйственной деятельности;

-акты по вопросам деятельности местного управления в социально-культурной сфере;

-акты по вопросам охраны общественного порядка и др.

3. По порядку принятия различают:

-решения, принятые непосредственно населением муниципаль­ного образования на местном референдуме;

- решения, принятые коллегиально на собраниях (сходах) граж­дан;

- правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления или выборным коллегиальным органом тер­риториального общественного самоуправления;

-правовые акты, принятые на основе единоначалия.;

-договоры, если хотя бы одна из сторон представляет интересы соответствующего муниципального образования.

4. По порядку вступления в юридическую силу

-правовые акты, требующие обязательной публикации (акты затрагивающие права, свободы и обязан­ности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования);

-правовые акты, не требующие официального опубликования (как правило, это акты для служебного пользования).

Процесс принятия нормативного правового акта органом местного само­управления или должностным лицом местного самоуправления можно раз­делить на четыре стадии.

Первая стадия - изучение вопроса. Для изучения вопроса создаются комиссии, группы, в состав которых могут входить депутаты, должност­ные лица местного самоуправления, специалисты, представители общест­венности и т.д. В ходе изучения вопроса обследуются сферы деятельности, по которым должно быть принято решение. Для выяснения ситуации и обеспече­ния учета мнений граждан проводятся опросы или консультативные рефе­рендумы, организуются народные обсуждения тех или иных предложе­ний, являющихся основой для принятия решения.

Вторая стадия - это подготовка концепции и проекта решения на осно­ве материалов, составленных подготовительной группой. В подготовке ре­шения принимают участие все заинтересованные лица. Это и депутаты, и должностные лица местного самоуправления, и специалисты, и граждане. Подготовленный проект решения, если он затрагивает интересы и права граждан, как правило, подлежит опубликованию в средствах массовой ин­формации или доводится до сведения граждан иными способами. Он мо­жет быть также обсужден в трудовых коллективах. После этого проект дорабатывается и направляется соответствующему органу или должност­ному лицу для принятия.

Третья стадия - это обсуждение проекта решения и принятие его. По­рядок в данном случае зависит от того, какой орган принимает это реше­ние, представительный или исполнительный.

В том случае, если решение принимается представительным органом местного самоуправления, то проекты документов заблаговременно на­правляются депутатам. На заседании (сессии) представительного органа проводится обсуждение проекта решения. Предварительно проект реше­ния может быть обсужден в комиссиях или комитетах, если таковые име­ются в составе представительного органа. В обсуждении проекта принимают участие все депутаты. Проект, как правило, оглашается. По проекту дается обоснование о необходимости его принятия и последствия принятия, то есть ожидаемых результатах. Затем проект принимается за основу. После принятия проекта решения за осно­ву путем голосования принимаются поправки к нему. Каждый депутат имеет право на обоснование своей поправки. После того как все поправки проголосованы, проект решения ставится на голосование для принятия его в целом. Решение считается принятым, если за него проголосовало то коли­чество депутатов, которое предусмотрено в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении или уставах муниципальных обра­зований

При принятии решения исполнительным органом используется два принципа: принцип коллегиального обсуждения и принятия решения и принцип единоначалия. Законы наделяют исполнительные органы и их должностных лиц правом принятия решений, как на основе коллегиально­го начала, так и индивидуальном порядке.

При коллегиальном порядке принятия решения в его обсуждении принимают участие все члены исполнительного органа, обладающие право решающего голоса. Решение принимается путем открытого голосования на заседании исполнительного органа. Такой порядок предусмотрен в ряде субъектов Российской Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало более 50% членов исполнительного коллегиального органа.

В том случае, если глава администрации осуществляет свои полномо­чия единоначально, он вправе принять решение единолично, основываясь на материалах изучения вопроса.

Четвертая стадия состоит в том, что решение должно быть направле­но его исполнителям, а также опубликовано в средствах массовой инфор­мации или иным способом доведено до сведения граждан.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, закрепленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.