- •Рецензенты:
- •Тема 6 Общая характеристика системы местного самоуправления. 114
- •Тема 7 Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления 139
- •Тема 8 Органы местного самоуправления как элементы системы местного самоуправления 187
- •Введение
- •Тема 1. Местное самоуправление и конституционный строй Российской Федерации
- •1.1. Понятие местного самоуправления
- •1.2. Децентрализация и местное самоуправление
- •Тема 2. Территориальные основы местного самоуправления
- •2.1.Понятие и виды муниципальных образований
- •2.2. Объединения муниципальных образований
- •Тема 3 Теория и практика местного самоуправления: история и современность
- •3. 1. Генезис и становление самоуправления
- •3.2. Институты самоуправления в Средние века на территории европейского континента
- •3.3. Современные зарубежные модели местного самоуправления
- •3.4 Основные теории местного самоуправления
- •Тема 4 Местное самоуправление в России
- •4. 1. Особенности местного самоуправления до 1497г
- •4.2. Особенности местного самоуправления в 1497-1785 гг.
- •4. 3. Особенности местного самоуправления в 1785- 1917гг.
- •4. 4. Местные органы власти в 1917-1990 гг.
- •4. 5. Новый этап становления местного самоуправления
- •Тема 5 Конституционно-правовые основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти
- •5.1 Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
- •5.2. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
- •5.3. Временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти
- •5.4. Судебное обжалование действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления
- •5.5. Государственная политика в сфере местного самоуправления.
- •Тема 6 Общая характеристика системы местного самоуправления.
- •6.1. Понятие и признаки системы местного самоуправления
- •6.2. Принципы функционирования системы местного самоуправления.
- •6.3. Конституционные принципы местного самоуправления
- •1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции).
- •6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
- •7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
- •8. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.
- •9. Гласность деятельности местного самоуправления.
- •10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.
- •11. Использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.
- •6. 4. Функции местного самоуправления
- •6.5. Население как субъект местного самоуправления
- •Тема 7 Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления
- •7.1. Понятие непосредственной демократии
- •7.2. Референдум: понятие и виды
- •7. 3. Процедура проведения референдума
- •7.4. .Муниципальные выборы: понятие и особенности
- •7. 5. Этапы избирательного процесса
- •2. Регистрация (учет) избирателей
- •3. Составление списков избирателей
- •5. Образование избирательных участков
- •6. Выдвижение кандидатов
- •7. Представление избирательных документов для регистрации кандидатов, списков кандидатов
- •8. Регистрация кандидатов, списков кандидатов
- •9. Предвыборная агитация
- •10. Порядок голосования
- •11. Порядок определения результатов выборов
- •7.6. Территориальное общественное самоуправление
- •7.8. Публичные слушания
- •7.9. Опрос
- •7.10. Иные формы непосредственной демократии
- •Тема 8 Органы местного самоуправления как элементы системы местного самоуправления
- •8.1. Общая характеристика органов местного самоуправления
- •Принципы деятельности органов местного самоуправления
- •8. 2. Глава муниципального образования
- •8.3.Представительный орган муниципального образования
- •8.4.Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления
- •8.5. Иные органы местного самоуправления
- •8.6. Организация муниципальных структур в системе местного самоуправления
- •Тема 9 Муниципальная служба
- •9.1. Понятие и принципы муниципальной службы
- •9.2 Правовой статус муниципального служащего
- •9.3. Прохождение муниципальной службы
- •9.4. Управление муниципальной службой
- •Тема 10 Компетенция органов местного самоуправления
- •10.1.Понятие и содержание терминов «компетенция» и «полномочие»
- •10.2. Полномочия представительных органов местного самоуправления
- •10.3 Полномочия главы муниципального образования
- •10.4. Полномочия исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления
- •Тема 11 Правотворческая и правоприменительная деятельность в системе местного самоуправления
- •11.1 Правовой акт местного самоуправления: понятие, признаки, виды и порядок принятия
- •11.2. Устав муниципального образования
- •11.3. Правоприменительная деятельность органов местного самоуправления
- •Тема 12. Финансово-экономические основы местного самоуправления
- •12.1. Муниципальная собственность
- •12.2. Местный бюджет
- •Тема 13 Институт ответственности в системе местного самоуправления
- •Тема 14. Местное самоуправление в субъектах рф
- •14.1. Организация местного самоуправления в городах федерального значения
- •14.2. Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и на приграничных территориях
- •14.3. Организация местного самоуправления в городах- наукоградах
- •14.4.Особенности организации местного самоуправления в Республике Башкортостан
- •Литература к изучению тем
- •Список рекомендуемых нормативных актов для изучения тем
- •Нормативные акты рб
- •Приложение 1
- •Приложение 2 Программа спецкурса «Конституционные основы местного самоуправления»
- •Тема 1 Местное самоуправление и конституционный строй Российской Федерации
- •Тема 2. Территориальные основы местного самоуправления
- •Тема 3 Теория и практика местного самоуправления: история и современность
- •Тема 4 Конституционно-правовые основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти
- •Тема 9 Органы местного самоуправления как элементы системы местного самоуправления.
- •Тема 10 Организация муниципальных структур в системе местного самоуправления.
- •Тема 11 Компетенция органов местного самоуправления
- •Тема 12 Правотворческая и правоприменительная деятельность в системе местного самоуправления.
- •Тема 13 Финансово-экономические основы местного самоуправления
- •Тема 14 Институт ответственности в системе местного самоуправления.
- •Тема 15. Местное самоуправление в субъектах Российской Федерации
- •Усманова Резида Минияровна Конституционные основы местного самоуправления Учебное пособие
- •450074, Рб, г. Уфа, ул. Фрунзе, 32.
- •450074, Рб, г. Уфа, ул. Фрунзе, 32
5.2. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов федерации. Отношения, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния, воинским учетом, производством медико-социальной экспертизы и т.п., крайне затруднительно регулировать органам государственной власти субъектов РФ, не говоря уже о федеральных структурах.
В принципе, существуют два пути решения этой проблемы.
Первый путь — это создание на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия.
Второй путь — наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов. Следует отметить, что оба этих пути используются на практике. У каждого из этих путей есть свои достоинства и недостатки.
Что касается первого, то он имеет следующие достоинства:
1) возможность создания единой вертикальной системы исполнительной власти;
2) приближение государственной власти к населению;
3) более полное и глубокое информирование органов государственной власти о ходе дел в местных сообществах;
4) возможность комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного самоуправления, т.е. внутриобластных регионов.
Очевидный недостаток первого пути - это необходимость создания новых и достаточно дорогих управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписаться в систему управления, что неизбежно вызовет массу коллизий, связанных с дублированием органов управления, нездоровой конкуренцией, возможными попытками администрирования со стороны государственных органов.
Возможность параллельного создания территориальных органов государственной власти для осуществления государственных полномочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком уровне, положительно оценивается многими в качестве временной меры, допустимой, пока не окрепнет, в первую очередь финансово, местное самоуправление. Однако в целом все достоинства данного пути не перевешивают главного отмеченного выше; недостатка: необходимости создания по сути дублирующих управленческих структур, что неизбежно сказывается на бюрократизации всей системы и напрямую отражается на налогоплательщиках. Поэтому большее развитие получил все-таки второй путь - реализация отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.
Большинство субъектов Российской Федерации используют только путь наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. Такая возможность закреплена в Конституции Российской Федерации, которая относит к предметам ведения органов местного самоуправления также и отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться в соответствии с законодательством.
В соответствии с Федеральным законом 2003 г. при определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственному или нет, необходимо руководствоваться ст. 14—16, которые устанавливают перечень вопросов местного значения. Если указанное полномочие входит в один из вопросов местного значения для данного типа муниципального образования - оно является муниципальным, в противном случае - государственным и требует отдельного финансирования.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом.
В Республике Башкортостан наделение органов местного самоуправления осуществляется в соответствии Законом «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан» от 28.12.2005. В соответствии с данным Законом принципами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан являются:
- установление полномочий законом;
- наделение полномочиями только муниципальные районы или городские округа;
- наделение государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий;
- реальность осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, которыми они наделяются в установленном настоящим Законом порядке;
- подконтрольность органам государственной власти Республики Башкортостан;
- передача органам местного самоуправления необходимых для осуществления государственных полномочий материальных средств;
- содействие органами государственной власти Республики Башкортостан, органам местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий.
В настоящее время значительное количество государственных полномочий передаются органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации. Анализ регионального законодательства выявляет три основных способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: законом субъекта о местном самоуправлении, законом субъекта о порядке наделения органов местного самоуправления такими полномочиями и отдельными законами о порядке передачи отдельных полномочий.
Например, в Республике Башкортостан Законом «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по подготовке проведения Всероссийской сельскохозяйственной переписи» от 6 июля 2006 года, органы местного самоуправления муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов в Республике Башкортостан), наделяются следующими государственными полномочиями по подготовке проведения Всероссийской сельскохозяйственной переписи в 2006 году:
1) предоставление по запросу федерального органа исполнительной власти, ответственного за проведение сельскохозяйственной переписи, имеющихся у них сведений об объектах сельскохозяйственной переписи;
2) предоставление помещений, оснащенных телефонной связью и мебелью, для работы лиц, осуществляющих сбор сведений об объектах сельскохозяйственной переписи, и хранения переписных листов и иных документов сельскохозяйственной переписи, а также транспортных средств;
3) содействие привлечению граждан, проживающих в соответствующих административно-территориальных образованиях, к сбору сведений об объектах сельскохозяйственной переписи.
При осуществлении государственных полномочий органы местного самоуправления вправе:
1) распоряжаться переданными им финансовыми средствами, в случае передачи владеть и пользоваться материальными средствами;
2) издавать муниципальные правовые акты по вопросам реализации переданных государственных полномочий;
3) требовать своевременной и в предусмотренном объеме передачи органам местного самоуправления необходимых для осуществления государственных полномочий финансовых средств;
4) получать разъяснения и рекомендации республиканских органов исполнительной власти по вопросам осуществления переданных государственных полномочий;
5) дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования;
6) заключать соглашения с органами местного самоуправления других муниципальных образований по вопросам осуществления переданных государственных полномочий.
При осуществлении государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны:
1) осуществлять переданные им государственные полномочия в соответствии с законодательством;
2) использовать передаваемые им финансовые и материальные средства строго для осуществления переданных государственных полномочий;
3) отчитываться в установленном порядке об осуществлении государственных полномочий и использовании предоставленных финансовых и материальных средств перед уполномоченными республиканскими органами исполнительной власти;
4) предоставлять органам государственной власти Республики Башкортостан и их должностным лицам запрашиваемую информацию по вопросам осуществления государственных полномочий;
5) обеспечивать условия для беспрепятственного проведения органами государственной власти Республики Башкортостан проверок осуществления государственных полномочий, а также использования переданных финансовых и материальных средств;
6) устранять нарушения требований законодательства по вопросам осуществления переданных государственных полномочий;
7) в установленном порядке и в сроки возвращать неиспользованные финансовые и материальные средства.
Органы государственной власти Республики Башкортостан при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий вправе:
1) принимать нормативные правовые акты, связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;
2) координировать деятельность органов местного самоуправления по вопросам осуществления государственных полномочий;
3) запрашивать у органов местного самоуправления необходимую информацию по вопросам осуществления переданных государственных полномочий;
4) осуществлять иные предусмотренные законодательством действия по вопросам осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий.
Органы государственной власти Республики Башкортостан обязаны:
1) обеспечивать контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, целевым использованием предоставленных субвенций и имущества;
2) обеспечить органы местного самоуправления необходимыми финансовыми средствами, а в случае необходимости материальными ресурсами, необходимыми для осуществления переданных государственных полномочий.
Передача материальных средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, производится по мере необходимости и осуществляется на праве безвозмездного пользования, на основании договора, заключаемого Министерством имущественных отношений Республики Башкортостан с органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования.
Органы местного самоуправления представляют в Министерство финансов Республики Башкортостан и Министерство имущественных отношений Республики Башкортостан отчеты о расходовании финансовых и соответственно материальных средств, полученных на реализацию переданных государственных полномочий.
При установлении государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, региональные законодатели используют принципы как позитивного, так и негативного регулирования. Так, Закон Республики Башкортостан содержит перечень государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Более плодотворным представляется использование принципа негативного регулирования, т.е. указание в законе полномочий, которые органам местного самоуправления не могут передаваться. Такие нормы содержатся, в частности, в законах Тульской и Саратовской областей.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право привлекать дополнительные ресурсы для реализации отдельных государственных полномочий, но только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан. Конкретные формы контроля должны устанавливаться законами о передаче полномочий.
В действующем законодательстве субъектов упоминаются следующие основные формы и способы контроля:
1) дача указаний органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий;
2) согласование решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий;
3) направление органами государственной власти запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий;
4) заслушивание отчетов органов местного самоуправления;
5) проведение проверок и ревизий деятельности органов местного самоуправления. Важным положением является норма саратовского закона о том, что контроль со стороны государственных органов ограничен исключительно сферой переданных полномочий и не может служить основанием для вмешательства в иную деятельность органов местного самоуправления, нарушения их самостоятельности.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Конфликты и споры, которые возникают между органами государственной власти и органами местного самоуправления разрешаются путем согласительных процедур, паритетных комиссий или непосредственно в судебном порядке.