- •Рецензенты:
- •Тема 6 Общая характеристика системы местного самоуправления. 114
- •Тема 7 Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления 139
- •Тема 8 Органы местного самоуправления как элементы системы местного самоуправления 187
- •Введение
- •Тема 1. Местное самоуправление и конституционный строй Российской Федерации
- •1.1. Понятие местного самоуправления
- •1.2. Децентрализация и местное самоуправление
- •Тема 2. Территориальные основы местного самоуправления
- •2.1.Понятие и виды муниципальных образований
- •2.2. Объединения муниципальных образований
- •Тема 3 Теория и практика местного самоуправления: история и современность
- •3. 1. Генезис и становление самоуправления
- •3.2. Институты самоуправления в Средние века на территории европейского континента
- •3.3. Современные зарубежные модели местного самоуправления
- •3.4 Основные теории местного самоуправления
- •Тема 4 Местное самоуправление в России
- •4. 1. Особенности местного самоуправления до 1497г
- •4.2. Особенности местного самоуправления в 1497-1785 гг.
- •4. 3. Особенности местного самоуправления в 1785- 1917гг.
- •4. 4. Местные органы власти в 1917-1990 гг.
- •4. 5. Новый этап становления местного самоуправления
- •Тема 5 Конституционно-правовые основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти
- •5.1 Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
- •5.2. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
- •5.3. Временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти
- •5.4. Судебное обжалование действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления
- •5.5. Государственная политика в сфере местного самоуправления.
- •Тема 6 Общая характеристика системы местного самоуправления.
- •6.1. Понятие и признаки системы местного самоуправления
- •6.2. Принципы функционирования системы местного самоуправления.
- •6.3. Конституционные принципы местного самоуправления
- •1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции).
- •6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
- •7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
- •8. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.
- •9. Гласность деятельности местного самоуправления.
- •10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.
- •11. Использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.
- •6. 4. Функции местного самоуправления
- •6.5. Население как субъект местного самоуправления
- •Тема 7 Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления
- •7.1. Понятие непосредственной демократии
- •7.2. Референдум: понятие и виды
- •7. 3. Процедура проведения референдума
- •7.4. .Муниципальные выборы: понятие и особенности
- •7. 5. Этапы избирательного процесса
- •2. Регистрация (учет) избирателей
- •3. Составление списков избирателей
- •5. Образование избирательных участков
- •6. Выдвижение кандидатов
- •7. Представление избирательных документов для регистрации кандидатов, списков кандидатов
- •8. Регистрация кандидатов, списков кандидатов
- •9. Предвыборная агитация
- •10. Порядок голосования
- •11. Порядок определения результатов выборов
- •7.6. Территориальное общественное самоуправление
- •7.8. Публичные слушания
- •7.9. Опрос
- •7.10. Иные формы непосредственной демократии
- •Тема 8 Органы местного самоуправления как элементы системы местного самоуправления
- •8.1. Общая характеристика органов местного самоуправления
- •Принципы деятельности органов местного самоуправления
- •8. 2. Глава муниципального образования
- •8.3.Представительный орган муниципального образования
- •8.4.Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления
- •8.5. Иные органы местного самоуправления
- •8.6. Организация муниципальных структур в системе местного самоуправления
- •Тема 9 Муниципальная служба
- •9.1. Понятие и принципы муниципальной службы
- •9.2 Правовой статус муниципального служащего
- •9.3. Прохождение муниципальной службы
- •9.4. Управление муниципальной службой
- •Тема 10 Компетенция органов местного самоуправления
- •10.1.Понятие и содержание терминов «компетенция» и «полномочие»
- •10.2. Полномочия представительных органов местного самоуправления
- •10.3 Полномочия главы муниципального образования
- •10.4. Полномочия исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления
- •Тема 11 Правотворческая и правоприменительная деятельность в системе местного самоуправления
- •11.1 Правовой акт местного самоуправления: понятие, признаки, виды и порядок принятия
- •11.2. Устав муниципального образования
- •11.3. Правоприменительная деятельность органов местного самоуправления
- •Тема 12. Финансово-экономические основы местного самоуправления
- •12.1. Муниципальная собственность
- •12.2. Местный бюджет
- •Тема 13 Институт ответственности в системе местного самоуправления
- •Тема 14. Местное самоуправление в субъектах рф
- •14.1. Организация местного самоуправления в городах федерального значения
- •14.2. Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и на приграничных территориях
- •14.3. Организация местного самоуправления в городах- наукоградах
- •14.4.Особенности организации местного самоуправления в Республике Башкортостан
- •Литература к изучению тем
- •Список рекомендуемых нормативных актов для изучения тем
- •Нормативные акты рб
- •Приложение 1
- •Приложение 2 Программа спецкурса «Конституционные основы местного самоуправления»
- •Тема 1 Местное самоуправление и конституционный строй Российской Федерации
- •Тема 2. Территориальные основы местного самоуправления
- •Тема 3 Теория и практика местного самоуправления: история и современность
- •Тема 4 Конституционно-правовые основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти
- •Тема 9 Органы местного самоуправления как элементы системы местного самоуправления.
- •Тема 10 Организация муниципальных структур в системе местного самоуправления.
- •Тема 11 Компетенция органов местного самоуправления
- •Тема 12 Правотворческая и правоприменительная деятельность в системе местного самоуправления.
- •Тема 13 Финансово-экономические основы местного самоуправления
- •Тема 14 Институт ответственности в системе местного самоуправления.
- •Тема 15. Местное самоуправление в субъектах Российской Федерации
- •Усманова Резида Минияровна Конституционные основы местного самоуправления Учебное пособие
- •450074, Рб, г. Уфа, ул. Фрунзе, 32.
- •450074, Рб, г. Уфа, ул. Фрунзе, 32
Тема 5 Конституционно-правовые основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти
5.1 Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
Неотъемлемой частью местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ является решение вопросов местного значения. К таким вопросам (ст. 132 Конституции РФ), в частности, относится управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; осуществление охраны общественного порядка.
Статья 2 Федерального закона определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Федеральный закон содержит перечень вопросов местного значения поселения (ст.14), муниципального района (ст.15), городского округа (ст.16). Вопросы местного значения можно условно разделить на три группы:
1) по обеспечению условий жизни каждого из жителей (здравоохранение, образование, социальное и бытовое обслуживание, снабжение жилищ водой и энергоносителями и т.д.);
2) по обеспечению условий жизни населения в целом (охрана общественного порядка, информационные службы, благоустройство и озеленение, транспортное обслуживание и т.д.);
3) по обеспечению осуществления населением муниципального образования прав собственника в отношении муниципальной собственности.
Наряду с этим имеются особенности в определении вопросов местного значения муниципального района.
Во-первых, вопросы местного значения муниципального района связаны с обеспечением поселений, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, библиотечного коллектора, а также с выравниванием уровня бюджетной обеспеченности поселений, за счет средств бюджета муниципального района.
Во-вторых, органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями (территории с низкой плотностью населения с численностью населения менее 100 человек), в том числе полномочиями поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
В-третьих, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче друг другу части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов поселений в бюджет муниципального района, и соответственно из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Наряду с вопросами местного значения имеются полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В отношении федеральных органов государственной власти закон закрепляет четыре вида полномочий:
1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;
2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;
3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
4)правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
Федеральный закон от 06.10.2003 года также допускает возможность осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Однако эта возможность допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, и федеральными законами.
Что же касается полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении местного самоуправления, то они в целом аналогичны вышеизложенным.
Следует лишь отметить, что если к полномочиям федеральных органов государственной власти относится, в частности, определение общих принципов организации местного самоуправления, то к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления, но в случаях и порядке, установленных федеральным законом. В частности, органы государственной власти субъектов РФ вправе: устанавливать границы территорий муниципальных образований (ч.2 ст.10); наделять городские поселения статусом городского округа (ч.2 ст. 11); изменять границы муниципальных образований (ч.1 ст.12); передавать органам местного самоуправления отдельные полномочия (ч.2 ст. 19); определять наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, главы местной администрации (ч.3 ст. 34); устанавливать дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) (ч. 4 ст. 37); устанавливать нормативы отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ (ч. 2 ст. 58); определять общий размер субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органам местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий РФ о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч.1 ст. 63).
Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления можно определить как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов.
Можно сформулировать основные принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. К таковым относятся следующие1.
1. Принцип законности.
Принцип законности, безусловно, является основополагающим во взаимоотношениях между любыми органами государственного и муниципального управления. Только при неукоснительном соблюдении данного принципа можно реально говорить о правовом управлении. Такая деятельность возможна только при детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
2. Принцип целесообразности.
Вторым по значимости принципом взаимодействия является принцип целесообразности. Вполне естественно, что любые взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением должны иметь определенный смысл, быть направленными на реализацию общегосударственных целей. Этот принцип включает в себя и выделяемый в некоторых нормативных актах принцип соблюдения общегосударственных интересов, относясь к нему как общее к частному. Нарушение принципа целесообразности во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления, например при необоснованной передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые они не могут успешно реализовывать, должно являться основанием для отмены соответствующих нормативных актов и соглашений.
3. Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления самостоятельно реализуют свои полномочия в рамках своих предметов ведения, без вмешательства других органов. Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции не исключает, однако, контроль со стороны других органов за их деятельностью. Самостоятельность органов государственной власти и местного самоуправления означает их юридическую, организационную и финансовую самостоятельность. В пределах собственной компетенции государственные и муниципальные органы самостоятельно планируют и организуют свою работу, принимают решения, обеспечивают контроль за их выполнением.
4. Принцип равноправия органов государственной власти и местного самоуправления.
Сущность принципа равноправия органов государственной власти и местного самоуправления заключается в том, что: во-первых, органы государственной власти и органы местного самоуправления вступают во взаимоотношения как равные субъекты права; во-вторых, органы местного самоуправления различных муниципальных образований равноправны между собой.
Равноправие муниципальных образований — это не что иное, как создание режима их равных правовых, организационных и финансовых возможностей.
5. Принцип недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований.
Принцип недопустимости ограничения прав и интересов муниципальных образований нацелен на создание таких условий, при которых осуществление полномочий одним муниципальным образованием простирается лишь до той границы, от которой начинается осуществление полномочий другим муниципальным образованием. Практика применения данного принципа будет выступать специфическим индикатором, определяющим степень свободы и защищенности муниципальных образований.
6. Принцип согласования интересов.
Соблюдение принципа согласования интересов субъекта федерации и интересов муниципального образования сообразуется с ограничениями их компетенции, поскольку каждый из них должен считаться с правами и интересами другого, обязан содействовать нормальному функционированию как органов государственной власти субъекта федерации, так и органов местного самоуправления, реализации их полномочий. Указанный принцип более всех подвержен правовому регулированию, и на его основе может быть создан механизм взаимодействия, поскольку основой взаимных действий может быть только добровольное согласие участников отношений.
7. Принцип обеспеченности ресурсами.
Принцип обеспеченности ресурсами направлен, прежде всего на обеспечение органов местного самоуправления необходимыми им для реализации возложенных на них полномочий как переданных им государственных, так и относящихся к их предметам ведения. Данный принцип обычно закрепляется во всех законах субъектов федерации о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
8. Принцип взаимной ответственности.
Как уже отмечалось выше, во взаимоотношениях между органами государственной власти и речь должна вестись не только об ответственности органов местного самоуправления перед государственными, но и об ответственности самих государственных органов.
9. Принцип гласности.
Принцип гласности заключения договоров, соглашений означает гарантию защищенности прав муниципального образования, поскольку полноценная информация обеспечивает невозможность в одностороннем порядке изменять взаимные права, обязанности и ответственность, установленную в договорном порядке.
Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления весьма разнообразны. В теории муниципального права выделяются три базовые модели взаимодействия.
1) Модель партнерства ассоциируется с такими странами, как США, Швейцария. Она рассматривает отношения местных и центральных властей как отношение партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению.
2) В рамках агентской модели отношения между центральной и местной властью рассматриваются как отношения агента и принципала, так как акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местными органами. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральные власти реализуют политический курс на местах.
3) Третья модель, в основе которой лежит «концепция взаимозависимости». Ее сущность заключается в том, что центральные органы строят отношения с местными органами на основе переговоров, компромисса и обмена информации.
В современной России во взаимодействии двух структур имеет наибольшее значение установление взаимовыгодного партнерства и взаимной ответственности в деле обеспечения жизненных потребностей территориального сообщества1. Соответственно этому можно выделить следующие основные формы взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления:
- правовое государственное регулирование местного самоуправления;
- информационное обеспечение местного самоуправления, в том числе ознакомление органов местного самоуправления с проектами нормативных правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного самоуправления;
- обращения органов и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам;
- реализация представительными органами местного самоуправления права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации;
-участие государственных должностных лиц в заседаниях представительных органов местного самоуправления;
- создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов как временных, так и постоянно действующих;
- совместная реализация органами государственной власти и местного самоуправления различных программ, в том числе их совместное финансирование;
-реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
- контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления;
-отмена судами незаконных действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления;
- временное исполнение органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления.