^{Передмова}

Навчальна дисципліна «Організація судових та право­охоронних органів» дає загальну, вихідну інформацію про державні й недержавні органи, що здійснюють правоохо­ронну діяльність. Їх коло досить широке. Тра­диційно до них належать суд, прокуратура, органи дізнання та досудового слідства, органи юстиції, органи внутрішніх справ, органи Служби безпеки, адвокатура, нотаріат.

Мета вивчення цієї дисципліни — дати майбутнім юристам чітке уявлення про те, як формуються ці органи, яка їх система, який вони мають склад, яку структуру, якими є тенденції їх організації, які фун­кції викону­ють, яким є статус осіб, як вони взаємодіють між собою, з іншими державними й громадськими організаціями, яке їх соціальне призна­чення. Особлива увага приділяється судам, оскільки вони наділені повноваженнями здійснювати правосуддя.

За своїм предметом ця дисципліна є базовою, оскільки дає знання, без володіння якими неможливе якісне засвоєння матеріалу наступних навчальних курсів. Вона також є дисципліною, де викладається матеріал, який не охоплюється іншими навчальними курсами. Вона вивчає організаційно­правові питання функ­ціонування судів та інших правоохоронних органів. Опанування цими знаннями дозволяє глибше вивчити процесуальну діяльність указаних органів у курсах цивільного, кримінального, господарського й адміністративного процесів.

Одна з особливостей дисципліни «Організація судових та правоохоронних органів» полягає в тому, що від тих, хто її вивчає, вимагається засвоєння численних нормативних актів. У цілому студентові доводиться мати справу з декількома десятками правових актів різно­го рівня, починаючи від Конституції України, міжнародних актів і міжнародних договорів, обо­в’яз­кових для України, законів і за­кінчуючи відомчими нормативними актами. Мабуть, тільки деякі юридичні дисципліни характеризуються подібною особливістю. Для студента, який не має достатніх на­вичок роботи з такими актами, обсяг юри­дичної інформації становить собою значну проблему. Становище ускладнюється ще й тим, що постійно триває процес відновлення законів та інших нормативних актів, у тому числі тих, що безпосередньо стосуються організації й основ діяльності правоохоронних органів.

Підручник розраховано на студентів вищих юридичних навчальних закладів IV рівня акредитації.

Розділ І Основні поняття, предмет, система Й нормативні джерела навчальної дисципліни «організація судових та правоохоронних органів»

§ 1. Правоохоронна діяльність. Правоохоронні органи

Функції держави полягають у тому, щоб спрямувати діяльність усіх її інститутів на належний розвиток суспільства. Перед кожною державою, незалежно від історичного етапу її розвитку, завжди стоїть одне з основних завдань — забезпечення свободи, безпеки й охорони власності. Це й є її правова функція.

Призначенням права є регулювання й охорона су­спільних відносин. Охоронна функція права — це зумовлений соціальним призначенням напрямок правового впливу, націлений на захист загальнозначущих, найбільш важливих суспільних відносин, їх недоторканність. Цю функцію реалізує охоронна (правоохоронна) діяльність держави. Якщо охоронна фун­кція права пов’язана з охороною існуючих су­спільних відносин, то охоронна діяльність держави спрямована на охорону самого права, тому що без цього воно не здатне ефективно функціонувати.

Отже, право охороняє суспільні відносини й саме цим утворює юридичні підстави для правоохоронної діяльності держави, функціонування її правоохоронної системи. Це зазначено в Конституції України, згідно з якою права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є обов’язком держави (ч. 2 ст. 3).

Правоохоронна система — це сукупність дер­жавно­правових засобів, методів, гарантій, які забезпечують захищеність особи від протиправних порушень. Вона складається з 2­х підсистем — охоронювальних правових норм і правоохоронних органів, установ та організацій. Метою правоохоронної системи є охорона прав, свобод та інтересів особи. Держава, встановлюючи систему юридичних норм, що регулюють найбільш значущі відносини між людьми, також утворює систему органів (або регулює порядок утворювання інших організацій та установ), призначених для охорони вказаних норм від порушень. Охорона права від посягань (правоохоронна діяльність) є конституційним обов’язком усіх державних інститутів.

За змістом правоохоронну діяльність поділяють на 2 види: а) правоохоронна діяльність у широкому значенні цього поняття і б) правоохоронну діяльність у вузькому його розумінні. Змістом правоохоронної діяльності у широкому сенсі є охорона права від посягань, тобто коли кожен орган держави займається правоохоронною діяльністю в межах своєї компетенції. У вузькому розумінні слова — це спеціалізована діяльність із правової охорони суспільних відносин, якою займаються спеціально утворені для цього правоохоронні органи держави.

Категорія «правоохоронні органи» спочатку ввійшла в суспільно­політичний, а потім і в науковий обіг понад півстоліття тому. Але й досі в науці не існує чітких критеріїв визначення системи правоохоронних органів, яка була б загальновизнаною. Серед усього різноманіття позицій вирізняються дві, які становлять принципово різні підходи.

Згідно з першою позицією, правоохоронна функція держави зосереджена на виконанні завдань із забезпечення законності й правопорядку, на боротьбі зі злочинністю, корупцією й іншими правопорушеннями. Тому до правоохоронних органів слід відносити ті, які займаються забезпеченням законності, громадського порядку, громадської безпеки. Засобами виконання цієї функції є виявлення і припинення злочинів, установлення й викриття винних, захист не­вин­них від необґрунтованої підозри та обвинувачення, а також запобігання і профілактика правопорушень шляхом цілеспрямованого впливу на криміногенні чинники з метою їх усунення, послаблення й нейтралізації.

Однак такий підхід обмежує правоохоронну систему лише тими органами, які займаються боротьбою зі злочинністю, іншими правопорушеннями та їх профілактикою. Недарма його прихильники таку систему назвали «силовими правоохоронними органами» (адаптація до американського терміна «Law enforcing agen­cies» — органи, що силою забезпечують виконання закону)¹.

Другий підхід розширює перелік правоохоронних органів, включаючи до них усі органи, які тією чи іншою мірою займаються забезпеченням правопорядку, підтриманням громадського порядку, контролем за проведенням масових заходів, забезпеченням охорони вищих посадових осіб тощо.

У той же час обидва підходи не можна вважати науково обґрунтованими, оскільки перший з них обме­жує зміст правоохоронної діяльності боротьбою зі злочинністю, другий використовується для визнання правоохоронними невиправдано широкого кола органів. Саме другий підхід нормативно закріп­лено в Законі України «Про державний захист пра­цівників суду і правоохоронних органів» — єдиному нормативному акті, де міститься перелік правоохоронних органів, до яких разом із органами прокуратури, внут­рішніх справ, Служби безпеки, Військової служби правопорядку в Збройних Силах України, митними, охорони державного кордону, Державної податкової служби, Служби виконання покарань віднесені також органи Державної контрольно­ревізійної служби, рибоохорони, Державної лісової охорони та інші державні органи, які здійснюють правозастосовчі й правоохоронні функції. При цьому за цим Законом цей перелік не є вичерпним.

Водночас за чинним законодавством в Україні понад 30 органів наділено повноваженнями з виконан­ня правоохоронної функції. До них слід додати ще посадових осіб, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення; їх перелік навіть перевищує цю цифру. Така невизначеність негативно впливає не тільки на застосування зазначеного Закону, а й на ефективність оперування нормами кримінального законодавства, що передбачає відповідальність за вчинення злочину працівниками правоохоронного органу (наприклад, ч. 3 ст. 364 Кримінального кодексу України).

Правоохоронна діяльність у сфері виконавчої влади має певні відмінності від правоохоронної діяльності у сфері судової влади.

Змістом правоохоронної діяльності спеціально уповноважених органів виконавчої влади є: а) нагляд (контроль) за виконанням правових вимог; б) установлення правопорушень; в) дослідження обставин діяння, що має ознаки неправомірності; г) формулювання попередніх висновків стосовно доведеності вини особи в правопорушенні. Залежно від характеру правопорушення спеціально уповноважений орган вправі сам здійснювати юрисдикційні повноваження, або направити справу іншому органу чи в суд. Усі кримінальні справи і справи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених законом, направляються до суду.

Правоохоронна функція, що реалізується судовою владою, має своїм завданням захист на засадах верховенства права, гарантованих Конституцією й законами України, прав та свобод людини і громадянина, прав і законних інте­ресів юридичних осіб, інте­ресів суспільства й держави. Змістом правоохоронної діяльності, що реалізується судовою владою, є здійснення правосуддя, тобто вирішення соціального конфлікту правового характеру у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального чи конституційного судочинства.

Разом із державними органами правовою охороною займаються й інші установи, які хоча й не містять ознак державного органу, проте виконують важливу державну функцію охорони прав, свобод і законних інте­ресів особи. Ідеться про адвокатуру й нотаріат.

Щоб той чи інший орган був віднесений до державного правоохоронного, він має відповідати низці ознак.

1) правоохоронний орган спеціально створюється для охорони норм права від будь­яких посягань. Це означає, що він наділений певною організаційною відокремленістю й самостійністю; має необхідну організацій­но­правову структуру й засоби для виконання покладених на нього функцій, складається з осіб, діяльність яких має професійний характер;

2) організація й діяльність правоохоронного органу регламентується спеціальним законодавчим актом (чи низкою актів);

3) правоохоронний орган здійснює свої повноваження не довільно, а з додержанням установлених законом процедур, тобто за процесуальною формою діяльності;

4) правоохоронний орган наділяється владними повноваженнями, що виявляється в його праві видавати юридичні акти, що тягнуть за собою юридичні наслідки, а його законні та обґрунтовані рішення є обо­в’язковими для виконання на всій території держави;

5) правоохоронний орган наділяється повноваженнями з застосування відповідних заходів юридичного впливу.

Використання всієї сукупності означених критеріїв дозволяє до правоохоронної системи держави включити: а) суди; б) прокуратуру; в) органи дізнання та досудового слідства; г) органи виконавчої влади, які реалізують державну політику в тій чи іншій сфері правоохоронної діяльності (Міністерство внутрішніх справ, Міністерство юстиції, Службу безпеки України); д) Державну виконавчу службу, Департамент з виконання покарань; е) адвокатуру; є) нотаріат. Отже, систему правоохоронних органів утворюють органи, які здійснюють правоохоронну функцію у вузькому розумінні цього поняття. Ця діяльність для вказаних органів є домінуючою і єдиною.

Правоохоронна діяльність, що здійснюється тим чи іншим органом правоохорони, за своїм змістом не є однорідною. Навпаки, вона є дуже різноманітною, оскільки вказані органи й установи хоча й вирішують одне конституційне завдання — захист прав, свобод та інтересів особи, в той же час реалізують його різними методами.

Можна виокремити такі види правоохоронної діяльності: 1) правосуддя (в тому числі судовий кон­троль); 2) викриття й розслідування злочинів; 3) про­курорський нагляд, підтримання державного обвинувачення в суді, представництво інте­ресів громадянина або держави; 4) надання юридичної допомоги та інших правових послуг; 5) виконання судових рішень. Усі ці види правоохоронної діяльності так чи інакше підпорядковані виконанню завдань із забезпечення правосуддя.

Певні види правоохоронної діяльності або передують здійсненню правосуддя, або сприяють йому, або його супроводжують, тому орган, якому належить виключне повноваження — відправляти правосуддя, посідає особливе місце в системі органів правової охорони. Це в одних викликає думку про необхідність відокремлення суду від інших органів правоохорони, виведення його за межі класифікації, визначення його місця в системі державних механізмів за формулою «Суд та правоохоронні органи». Інші науковці вважають, що суд відповідає всім ознакам державного правоохоронного органу і тому виведення його за межі у класифікації таких органів є порушенням принципів останньої й нічого не додає для з’ясування місця суду в системі державного механізму правоохорони. Зазначену дискусію відбито й у прикладному плані, у назві навчальних дисциплін, коли одна й та ж за змістом, предметом та обсягом навчальна дисципліна має назву «Суд і правоохоронні органи» або «Правоохоронні органи».

Дійсно, суд повністю відповідає всім ознакам правоохоронного органу. Більше того, саме він є взірцем наявності всіх за переліком і змістом ознак такого органу. Але наукова диференціація не може не відчувати політичної, культурологічної, соціальної, ментальної та інших характеристик того чи іншого правоохоронного органу. Закріплення на конституційному рівні прагнення побудови правової держави, поділу єдиної державної влади на три гілки, одна з яких є судовою, надання судовій владі повноважень оцінювати конституційність законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, нормативних актів та актів індивідуального застосування права центральних, регіональних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб — усе це розкриває дійсно особливу роль судової влади в забезпеченні правового порядку в державі. Що стосується взаємовідносин судів та інших органів, що здійснюють правоохоронну діяльність, то суди мають право контролювати додержання ними прав осіб, які є учасниками кримінального процесу, на підставі поданих скарг, приймати рішення щодо можливості обмеження конституційних прав осіб на недоторканність житла, свободу й особисту недоторканність, на таємницю особистого життя. Саме це право контро­лю одного органу правової охорони за діяльністю інших правоохоронних органів і дозволяє посідати суду в механізмі реалізації правоохоронної функції за формулою «Суди та інші правоохоронні органи». Однак, віддаючи данину традиції, що вже склалася, ми будемо йменувати цю навчальну дисципліну «Організація судових та правоохоронних органів».