46. Бюджетный дефицит и государственный долг.

Идеалом бюджетной политики является сбалансированный по доходам и расходам бюджет. Однако достичь его на практике достаточно сложно, поскольку на экономическую политику государства оказывает влияние множество самых разнообразных факторов. Президент США Ф.Рузвельт (1933-1945) считал, «что не может быть бездефицитного бюджета, пока в стране есть хоть один нищий», а «жить без бюджетного дефицита – значит жить очень трудно». Герой войны 1812 года, декабрист и блестящий военный разведчик М.Ф. Орлов говорил о том, что «дефицит - архимедов рычаг финансовой политики». Поэтому бюджетный дефицит не относится к числу финансовых явлений, носящих чрезвычайный характер, и из множества стран мира бездефицитный бюджет имеют лишь около двух десятков стран . Возникновение бюджетного дефицита связано с необходимостью разрешения противоречия между растущими экономическими и социальными потребностями общества и возможностями государства по их удовлетворению за счет бюджетных доходов.

Состояние бюджета определяется тремя важнейшими факторами:

а) долгосрочной тенденцией в динамике налоговых поступлений и государственных расходов;

б) стадией воспроизводственного цикла, в котором находится экономика в данный период времени;

в) ранее принятыми законодательными актами и решениями, которые задают определённый объём текущих расходов.

Бюджетный дефицит по причинам своего возникновения бывает:

1) активный (структурный) – возникает, когда государство в целях стимулирования экономического роста, структурной перестройки экономики увеличивает государственные расходы и снижает налоги. Подобная экономическая политика получила название политики «дефицитного финансирования экономики» и была разработана Дж. М. Кейнсом;

2) пассивный (циклический) – образуется в результате отставания собираемых налоговых доходов от растущих расходов. Причинами такого развития событий могут быть кризисные явления в экономике, неэффективность финансовой системы страны, разрушение старых, отлаженных хозяйственных связей. Все это наблюдалось в российской экономике в 90-х годах прошлого века. Кроме того, пассивный дефицит может возникать из-за чрезвычайных обстоятельств – крупных стихийных бедствий, войн, которые вызывают значительный рост непредвиденных расходов.

По способам подсчета существует:

1) первичный дефицит – превышение расходов бюджета над его доходами без учета расходов на обслуживание государственного долга. Этот вид дефицита характеризует состояние бюджета, связанное с экономическим положением страны безотносительно к последствиям долговых обязательств, вызванных заимствованиями прежних лет;

2) скрытый дефицит - образуется при учёте квазибюджетных расходов, в большинстве стран официально не отражаемых в бюджете. К квазибюджетным относятся расходы, связанные с предоставлением льготных кредитов ЦБ и налоговых льгот (в некоторых странах, к примеру, в США и Канаде налоговые льготы относятся к расходам, т.к. они уменьшают сумму налоговых поступлений);

3) номинальный (официальный) дефицит – дефицит, зафиксированный в бюджете.

По поводу влияния бюджетного дефицита на развитие экономики страны среди экономистов существует несколько концепций:

а) концепция дефицитного финансирования экономики;

Ее основные элементы:

• бюджетный дефицит не является деструктивным фактором;

• для национальной экономики дефицит бюджета не представляет опасности, так как все расходы совершаются на территории государства и способствуют росту благосостояния страны;

• дефицит бюджета ведет к увеличению доходов хозяйствующих субъектов и населения, что стимулирует рост покупательной способности, производительности труда и расширение производства. Все это, в свою очередь, приводит к росту налоговых поступлений.

Недостаток концепции: не учитывается фактор роста инфляционных ожиданий экономических субъектов.

б) концепция сбалансированности бюджета в ходе экономического цикла;

Её основные элементы:

• бюджет должен балансироваться не ежегодно, а в ходе экономического цикла;

• на стадии кризиса для смягчения кризисных явлений правительство сознательно допускает дефицит бюджета;

• в ходе экономического подъема в результате повышения налогов и снижения государственных расходов образуется положительное сальдо бюджета, которое используется на покрытие долга, возникшего в период спада.

Основной недостаток концепции: не учитывается, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности.

в) концепция функциональных финансов.

Основные элементы:

• цель финансовой политики государства заключается в сбалансированности экономики, а не бюджета.

• Сбалансированность бюджета является второстепенной проблемой в связи с тем, что:

во – первых, налоговые поступления в бюджет автоматически возрастают по мере ускорения экономического роста. Макроэкономическая сбалансированность стимулирует этот рост, следовательно, дефицит бюджета будет автоматически самоликвидироваться;

во – вторых, государственная власть обладает монопольным правом устанавливать налоги и эмитировать деньги, поэтому существуют безграничные возможности для финансирования бюджетного дефицита;

в – третьих, для высокоразвитой экономики проблемы, порождаемые большим государственным долгом, не являются слишком обременительными.

Недостаток концепции: не принимается во внимание то обстоятельство, что значительный бюджетный дефицит, провоцируя высокую инфляцию, не позволяет достичь макроэкономической стабильности.

Многие экономисты, анализируя влияние бюджетного дефицита на экономику, видят его опасность в том, что:

1) хронические дефициты неизбежно потребуют более высоких налогов в будущем, что равнозначно переложению текущего экономического бремени на будущие поколения;

2) повышение процентных ставок по государственным ценным бумагам, неизбежное при росте дефицита бюджета, вызывает «эффект вытеснения» частных инвестиций, что нарушает естественный процесс рыночного саморегулирования экономики, приводит к снижению объемов производства, росту безработицы;

3) финансирование дефицита бюджета с помощью эмиссии денег и роста кредитных заимствований за рубежом ведет к расстройству денежно-кредитной системы, падению курса национальной валюты, увеличению внешнего долгового бремени.

Конкретные последствия бюджетного дефицита для экономики страны зависят от:

а) его величины;

Практика показывает, что бюджетный дефицит в 3-5% ВВП не имеет серьезных негативных последствий, может даже стимулировать экономический рост, а большие проблемы возникают, если дефицит бюджета превышает 10% ВВП;

б) способа финансирования (денежная эмиссия; займы правительства в Центральном банке; выпуск и размещение ценных бумаг на внутреннем и внешнем рынках; кредиты у иностранных государств и международных экономических организаций);

в) уровня инфляции в стране и существующих инфляционных ожиданий;

г) уровня занятости населения;

д) развития финансового рынка страны;

е) пропорции деления государственных расходов на инвестиционные и потребительские.

Минимизация дефицита бюджета достигается разными методами: одни из них применяются при формировании бюджета, другие при его исполнении.

К методам, широко используемым в практике бюджетного планирования, относятся:

• лимитирование бюджетных расходов;

• совершенствование механизма распределения доходов между бюджетами разных уровней, уточнение расходных полномочий;

• сокращение масштабов государственного сектора (приватизация);

• выявление резервов роста государственных доходов и т.п.

В ходе исполнения бюджета минимизация размера дефицита достигается с помощью:

• введения процедуры санкционирования бюджетных расходов;

• использование механизма сокращения и блокировки расходов бюджета (секвестр);

• финансового контроля за целевым расходованием бюджетных средств;

• уменьшения дотирования государственных предприятий и др.

Бюджетный кодекс РФ жестко регламентирует размер дефицита при утверждении бюджетов разного уровня. Так, дефицит федерального бюджета не может превышать суммарного объема бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ на соответствующий год. Размер дефицита бюджета субъекта федерации не может превышать 15% объема его расходов, а местного – 10%.

С бюджетным дефицитом тесно связан государственный долг . Он представляет собой сумму накопленных и непогашенных бюджетных дефицитов за определенный период времени и подразделяется на внутренний и внешний. Согласно общемировой практике, внешний государственный долг – это обязательства перед нерезидентами (в какой бы валюте они не возникали), а внутренний – перед резидентами. В федеративных государствах в состав государственного долга включается долг не только федерального правительства, но и долги субъектов федерации. В экономической литературе используется ещё и понятие совокупного внешнего долга страны, куда кроме государственного долга включаются долги частного сектора. Внешний долг ложится на страну более тяжелым бременем, чем внутренний, поскольку его обслуживание может быть связано с выполнением страной-заемщиком политических и экономических условий кредитора. Высокий внешний долг в большей степени дестимулирует усилия государства в улучшении экономической ситуации. Дело в том, что в этом случае правительство менее заинтересовано проводить жесткую экономическую политику, предусматривающую непопулярные меры, поскольку позитивные плоды от этой политики достанутся иностранным кредиторам. Поэтому, правительства многих стран обычно больше внимания уделяют управлению внешним долгом.

Тяжесть внешнего долга зависит от нескольких факторов:

а) его структуры (кратко-, средне- или долгосрочная задолженность);

б) величины в сопоставлении с ВВП страны;

в) экспортного потенциала и объема иностранной валюты, поступающей в страну;

г) позиции основных кредиторов страны.

Экономисты считают, что в структуре государственного долга внутренний долг должен преобладать над внешним. Слишком высокая доля внешнего долга может создать для страны большие валютные риски, поскольку стоимость обслуживания долга может сильно колебаться.

Чтобы государственный долг не оказывал негативного влияния на экономику страны, им надо грамотно управлять. Основными целями управления государственным долгом являются:

• сохранение объёма государственного долга на экономически безопасном уровне ;

• сокращение стоимости обслуживания долга, уменьшение долговой нагрузки на экономику;

• обеспечение исполнения обязательств государства в полном объёме.

Различают управление государственным долгом в широком и узком значении.

В широком значении – это формирование определенной экономической стратегии поведения государства в качестве заемщика или гаранта, в которой определяются, прежде всего, границы и структура долга.

В узком значении управление госдолгом рассматривается как система конкретных технических методов, позволяющих поддерживать долг на экономически безопасном уровне.

К наиболее распространенным методам управления госдолгом относятся:

1) рефинансирование (рефундирование) – погашение старой задолженности путём обмена её на новые обязательства;

Для успешного применения механизма рефинансирования необходима высокая репутация государства как заемщика.

2) реструктуризация – пересмотр, переоформление первоначальных сроков и порядка погашения задолженности.

Может осуществляться в следующих формах:

а) унификация – объединение нескольких ранее выпущенных займов в один;

б) консолидация – изменение сроков действия займов, как правило, путем перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные;

в) конверсия – изменение условий государственных займов в интересах должника (государства), заключающееся в понижении процента, новом способе погашения долга, переносе срока погашения, изменении валюты займа.

Конверсия может быть принудительной, когда кредитор обязан согласиться с новыми условиями займа; добровольной, при которой кредитор либо соглашается с предложенными новыми условиями, либо может получить данную взаймы сумму денег; факультативной, когда кредитору предоставляется право сохранить с государством-должником первоначальные условия займа.

При урегулировании внешней задолженности часто используются такие виды конверсии, как:

• обмен на долговые обязательства третьих стран;

• погашение долга товарными поставками;

• обмен долга на собственность (на акции госпредприятий, права на разработку месторождений, земельные участки);

• выкуп долга заемщиком (на особых условиях или через специальные фирмы на вторичном рынке);

• погашение задолженности полностью или частично в национальной валюте;

Узким местом в управлении государственным долгом РФ можно считать слабое использование мирового опыта решения долговых проблем. Применительно к России интерес представляют следующие методы из мировой практики:

а) сочетание различных подходов в управлении госдолгом (рыночные методы и кропотливая работа с отдельными кредиторами);

б) широкий набор инструментов, используемых при регулировании долга (обмен долга на инвестиции, товары, рыночные операции по выкупу и досрочному погашению долга, особенно в те периоды, когда складывается благоприятная экономическая конъюнктура на вторичном рынке долговых обязательств).

Мировой опыт свидетельствует, что комбинация различных инструментов может уменьшать платежи по обслуживанию долга на 30-40%;

в) использование современных технических средств при управлении внешним долгом.

Во многих странах применяется специальная компьютерная программа учета, контроля и управления долговыми платежами (DMFAS). К примеру, Аргентина, используя данную программу, только за первый год ее применения сэкономила на долговых платежах 25 млн. долларов;

г) согласованность заявлений высших должностных лиц страны, руководителей экономических ведомств по проблемам управления государственным долгом.

Основные недостатки управления государственным долгом РФ заключаются в отсутствии:

1) стратегического подхода, преобладании краткосрочных интересов над долгосрочными, в результате чего периодически возникают «пики платежей» (2003, 2005, 2008 годы);

2) точного представления о структуре государственного долга из-за терминологической неопределенности законодательных актов и отсутствия единой системы управления долгом;

3) должной координации между операциями на рынках внутреннего и внешнего долга;

4) четкого определения функций органов государственной власти в области управления государственным долгом и порядка их взаимодействия;

5) непрерывного мониторинга и анализа рисков, связанных со структурой долга (прежде всего, валютой займа и процентными ставками).

Риски увеличения бюджетных расходов на обслуживание долга возникают в связи с колебаниями валютных курсов и процентных ставок (в части заимствований, имеющих плавающие процентные ставки);

6) всестороннего учета экономических и политических интересов основных кредиторов по внешнему долгу.