44. Бюджетная система государства (на примере России).

Сущность бюджета

В Бюджетном кодексе РФ даётся следующее определение бюджета: «Бюджет- это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (ст.6 БК РФ). В обыденном понимании под государственным бюджетом подразумевается бюджет центрального правительства, принятый парламентом на очередной финансовый год и утверждённый Президентом страны. Однако, такой подход верен для унитарных государств. В федеративных же государствах понятие государственного бюджета не тожде-ственно федеральному бюджету, а включает в себя еще и бюджеты субъектов федерации.

В официальных документах и аналитических материалах можно встретить ряд терминов, характеризующих бюджетные отношения. Остановимся на них подробнее.

Консолидированный бюджет – свод бюджетов всех уровней на определенной территории. Он используется в целях макроэкономического анализа и прогнозирования. К примеру, консолидированный бюджет области включает в себя областной бюджет, бюджеты районов, городов и сельских населенных пунктов.

Бюджет расширенного правительства в узком значении – это совокупность консолидированного бюджета страны и бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов.

Бюджет расширенного правительства в широком значении включает в себя консолидированный бюджет страны, бюджеты государственных внебюджетных социальных фондов и бюджеты предприятий государственного сектора.

Бюджет не является институтом, присущим государству с момента его возникновения. Долгое время государство не имело бюджета, однако при этом во многих странах собирались доходы и производились расходы. Первый бюджет в России появился в 1803 году, когда после учреждения Александром I министерств, была утверждена первая годовая роспись доходов и расходов. Таким образом, бюджет появляется не тогда, когда государство просто производит расходы и добывает необходимые для этого средства, а когда оно в свою финансовую деятельность вводит плановое начало – составляет смету доходов и расходов на определенный период.

Структура бюджета

По своей структуре бюджет состоит из расходной и доходной частей..

Существуют несколько принципов классификации расходов, которые используются при составлении бюджета:

1. Функциональный принцип – расходы группируются по их целевому назначению, по функциям, выполняемым государством.

В наиболее общем виде государственные расходы по их функциональному назначению объединяются в четыре большие группы:

а) государственные услуги общего назначения (оборона, общественный порядок и безопасность): расходы на законодательные, исполнительные и судебные органы власти, внешнюю политику, оборону, поддержание общественного порядка и т.п.;

б) общественные и социальные услуги: расходы на здравоохранение, образование, социальное обеспечение, жилищно-коммунальное хозяйство, СМИ, культуру и т.п.;

в) государственные услуги, связанные с экономической деятельностью: расходы на создание рабочих мест, целевые экономические программы, транспортные коммуникации и т.п.;

г) прочие функции государства: выплата процентов и погашение государственного долга, помощь отсталым регионам и др.

Функциональная классификация расходов позволяет анализировать общую динамику государственных расходов и проводить международные сопоставления участия государства в регулировании экономики.

В РФ за федеральными органами исполнительной власти закреплено около 3000 функций, из которых 400 – политические, 700 – регулятивные, остальные – контрольные.1 Все функции с точки зрения бюджетной «технологии» сгруппированы по 31 разделу бюджетной классификации.

2. Ведомственный принцип – бюджетные средства распределяются по министерствам и ведомствам. Преимущество такой классификации – адресность.

3. По экономическому содержанию (цель осуществления расходов) выделяются капитальные и текущие расходы.

Капитальные расходы бюджета направлены на финансирование расширенного воспроизводства, обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность. В составе капитальных расходов может быть сформирован бюджет развития. В федеральном бюджете РФ такой раздел впервые появился в 1999 году.

Текущие расходы предназначены для обеспечения текущего функционирования органов государственной власти, бюджетных учреждений, оказания финансовой помощи.

4. По регулярности осуществления выделяются защищенные и незащищенные бюджетные расходы. Если финансирование первых происходит в полном объеме и регулярно, то вторых – изменяется в зависимости от собранных доходов. Так, если поступление доходов оказывается меньше предполагаемого уровня, то финансирование незащищенных статей бюджета сокращается.

5. По способам финансирования различаются процентные и непроцентные расходы. Процентные расходы – это расходы, связанные с обслуживанием государственного долга, а непроцентные – это финансирование различных отраслей экономики.

Доходы бюджета, также как и расходы, можно классифицировать по нескольким направлениям.

1. По методам аккумуляции – налоговые и неналоговые доходы.

Налоги являются важнейшим источником финансовых ресурсов для государства, обеспечивая в развитых странах до 90% доходной части государственного бюджета.

К неналоговым доходам относятся:

а) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в т.ч.:

• проценты по остаткам бюджетных средств, находящихся на банковских счетах;

• средства, получаемые в виде арендной платы за использование государственной или муниципальной собственности;

• дивиденды по акциям, принадлежащим государству;

• доходы от деятельности казенных предприятий;

• проценты за кредиты, предоставляемые иностранным государствам, бюджетам других уровней (из федерального бюджета – региональному, из регионального - муниципальному), предприятиям и организациям;

• доходы от приватизации;

б) часть прибыли Центрального банка (в РФ – 50 %), перечисляемая в федеральный бюджет;

в) доходы от проведения лотерей;

г) доходы, полученные в результате применения мер гражданской, административной и уголовной ответственности, (штрафы, пени, конфискованное имущество);

д) сеньораж (доход от эмиссии денег).

2. По порядку зачисления средств в бюджет – закрепленные (собственные) и регулирующие доходы.

Собственные доходы бюджетов – это доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующим региональным или местным бюджетом. В РФ такое закрепление производится, как правило, на срок не менее 3 лет.

К регулирующим относятся доходы, которые поступают в бюджет в виде процентных отчислений от федеральных или региональных налогов, неналоговых доходов по определенным нормативам, утверждаемым на каждый финансовый год. Если регулирующих и собственных доходов оказывается недостаточно для сбалансирования бюджета, то из вышестоящего бюджета может предоставляться финансовая помощь (дотации, субвенции). Дотация - это средства, выделяемые без заранее оговоренных условий, а субвенция – целевое пособие, подлежащее возврату в случае нарушения его целевого использования.

Бюджетный процесс

Бюджетный процесс – это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотрению и утверждению проектов бюджетов, исполнению самого бюджета и контроля за ходом его исполнения. Длительность бюджетного процесса составляет, как правило, 1,5-2 года.

Бюджетный процесс включает четыре стадии:

1) бюджетная инициатива;

В соответствии с общемировой практикой право бюджетной инициативы в большинстве стран принадлежит правительству (Болгария, ФРГ, Великобритания, Польша, Россия и др.), а в некоторых - президенту (к примеру, США, Франция).

В России составление проекта федерального бюджета начинается с определения приоритетов бюджетной политики страны, которые задаются в ежегодном Бюджетном послании Президента РФ. Проект бюджета, разработанный на основе этого послания, вносится Правительством РФ в Государственную Думу.

2) рассмотрение и утверждение бюджета в парламенте;

В некоторых государствах права парламента в бюджетном процессе определенным образом ограничены в целях обеспечения баланса законодательной и исполнительной ветвей власти. Так, английский парламент имеет право рассматривать только те поправки к бюджету, которые направлены на сокращение расходов. При этом не разрешается вносить предложения об увеличении доходной части бюджета. В США поправки к проекту бюджета не могут увеличивать установленный дефицит бюджета.

В России проект федерального бюджета рассматривается в Государственной Думе в четырех чтениях, а затем принятый закон передается для одобрения в Совет Федерации и направляется на подпись Президенту РФ.

3) исполнение бюджета;

Существуют две системы исполнения федерального (центрального) бюджета – банковская и казначейская. Банковская система исполнения бюджета действовала в России с 1918 по 1992 годы.. Эта система была эффективной лишь до тех пор, пока существовала государственная монополия в банковском деле, а оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета - доходный и расходный, проходили только через Государственный банк. В условиях перехода к рыночной экономике сохранение банковской системы исполнения бюджета имело следующие негативные последствия:

а) с появлением коммерческих банков значительно усложнился государственный контроль за движением бюджетных средств, возникали задержки в их перечислении, появилась возможность нецелевого использования средств и различных злоупотреблений;

б) “пробег” бюджетных средств до конечных получателей осуществлялся через коммерческие банки и был недопустимо долог, следствием чего нередко являлся срыв сроков выплаты зарплаты и социально значимых выплат;

в) отсутствовала оперативная информация о полученных доходах и произведённых расходах.

Поэтому переход к рыночной экономике потребовал введения казначейской системы исполнения бюджета. Казначейство концентрирует оба потока денежных средств – доходный и расходный – на одном счете. Процесс исполнения бюджета здесь более детализирован, чем при банковской системе.

Достоинства казначейской системы исполнения федерального бюджета заключаются в том, что:

Во – первых, снижается стоимость обслуживания государственного внутреннего долга путем увеличения точности прогнозирования доходов и расходов государства;

Во – вторых, ускоряется движение бюджетных средств от распорядителя до конечных получателей;

В – третьих, повышается эффективность использования бюджетных средств за счёт своевременности, рациональности и целевой направленности их расходования.

Единая централизованная система органов федерального казначейства действует в России с 1992 года.

4) контроль за исполнением бюджета.

Завершающей стадией бюджетного процесса является стадия контроля за исполнением бюджета. В этой работе участвуют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти. Контроль со стороны законодательной власти осуществляется в следующих формах:

а) обсуждение и утверждение ежегодных отчетов Правительства об исполнении бюджета;

б) создание парламентского контрольного органа – Счетной палаты, и выполнение им периодических поручений парламента;

в) текущая деятельность финансовых комитетов парламента.

Исполнительная власть может осуществлять контрольные функции через Минфин, налоговые органы, соответствующие подразделения Администрации Президента и ведомств.

Бюджетная система

Бюджетная система – это совокупность бюджетов разных уровней, объединённых на основе определённых принципов и имеющих между собой установленные законом взаимоотношения.

Существуют два метода построения бюджетной системы государства:

а) централизм – все доходы, собираемые на местах, перечисляются в вышестоящий бюджет на основе установленных сверху приоритетов и нормативов. При таком методе местные бюджеты не имеют своей стабильной финансовой базы и не заинтересованы в мобилизации дополнительных доходов;

б) фискальный (бюджетный) федерализм – осуществляется через разграничение расходных полномочий и налоговых доходов по разным уровням власти. Наиболее полно этот метод воплощается в принципе «один бюджет – один налог» (т. е. каждый бюджет имеет свои закрепленные за ним налоги).