9.2. Бюджетно-налоговая система и фискальная политика
Государственный бюджет – это финансовый план страны. Он служит цели финансового обеспечения расходов государства. С расширением прямого участия государства в национальном произ-водстве государственные расходы постоянно растут. Причем вы-растают они, как показывает статистика, быстрее, чем растет на-циональный доход. Тем самым происходит увеличение доли госу-дарства в национальном продукте. Например, в послевоенный пе-риод доля государства в ВНП составила: в Великобритании – 35%, во Франции – 31%, в Италии – 20%, в США – 26%. В 1990-е годы она возросла в Великобритании до – 50%, Франции до – 54%, в США до – 38%, Японии – до 35% валового национального продукта. Надо отметить и то, что в богатых, развитых странах до-ля государства в национальном продукте выше, чем в бедных, сла-боразвитых. Например, в послевоенный период доля государства в национальном продукте составила в Индии – 8%, в Мексике, Паки-стане, Турции – 10%. По мнению экономистов, причина этого в том, что по мере роста доходов взаимосвязи и коллективные расхо-ды увеличиваются, а потребность расхода на индивидуальные предметы первой необходимости уменьшается.
Государственный бюджет – это баланс доходов и расходов государства, централизованный фонд денежных ресурсов государ-ства. Совокупность бюджетов всех органов власти, действующих на территории страны, образует бюджетную систему. Совокуп-ность доходов и расходов федерального бюджета, бюджета субъек-тов Федерации и местных бюджетов образует консолидирован-ный бюджет страны. В основе взаимоотношений бюджетов разных уровней лежит принцип фискального федерализма, сущность которого заключается в том, что каждый бюджет автономен, за ним закрепляются свои источники доходов и определяются расходы, финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов. Этот принцип не исключает возможности перераспределения денежных средств между бюджетами.
Доходная часть бюджета складывается из налоговых посту-плений, займов и денежной эмиссии.
Основным источником пополнения доходной части госу-дарственного бюджета являются налоги.
Налоги – это часть денежных доходов физических и юриди-ческих лиц, отчуждаемых и присваиваемых государством в прину-дительно обязательном порядке на основе законодательного уста-новления налоговых обязательств. Принцип законодательного оформления налогов содержится в конституции многих стран. Ос-новными элементами налога являются: субъект налога – физи-ческое или юридическое лицо, на которое возложена обязанность платить налог; объект налога – то, что подлежит налогообложе-нию (текущие доходы, расходы, виды деятельности, собственность
174
и пр.); налоговая ставка – величина налога на единицу обложения (твердая или долевая ставка); источник налога – доход, из которо-го выплачивается налог (зарплата, дивиденды, прибыль и пр.); на-логовые льготы – полное или частичное освобождение от уплаты налога (необлагаемый минимум, отсрочки выплаты долгов); нало-говые санкции – денежные начеты, взимаемые за такие наруше-ния в сфере налогообложения, как уклонение от уплаты налогов, просрочка налоговых платежей, включение в налоговую деклара-цию ложных сведений и т.д.
Налоги формируют в госбюджете до 80-90% всех доходов. В Российской Федерации основу всех доходов составляют налоги, взимаемые с юридических и физических лиц. Налоговый кодекс насчитывает около 20 налогов, однако фактически 5 налогов обес-печивают около 90% налоговых поступлений в консолидирован-ный бюджет страны. Доля отдельных налогов, участвующих в формировании доходной части бюджета, в странах с рыночной экономикой различна. Из трех основных налогов (на потребление, на труд и на капитал), участвующих в формировании доходной части бюджета, приходится на налог на личное потребление – 40%, на прибыль корпораций (фирм) – 10%, на социальные взносы – 30%, на налог на добавленную стоимость – 10%, на таможенные пошлины – 5%, на прочие налоги и налоговые по-ступления – 5%. Среди налогов на личное потребление населения высокую долю составляют подоходный налог с физических лиц, налог с фонда заработной платы, имущественные налоги.
При международном сопоставлении удельного веса различ-ных налогов в бюджете доля налоговых поступлений различается (например, в России подоходный и социальный налоги составляют немногим более 30%, в то время как в странах ОЭСР от 41 до 50%, следует заметить, что в развитых странах подоходный налог со-вмещает обложение трудовых и капитальных доходов).
Размеры налога на прибыль корпораций (фирм) в европей-ских странах и США различается, в США, Италии и Великобрита-нии они определяются исключительно ее величиной, в то время как ФРГ, Франции, Швеции часть налога на прибыль взимается неза-висимо от ее размеров. Общей тенденцией этого налога является его снижение. Так, в странах ОЭСР фирмы выплачивали в середине 80-х годов 45% своей прибыли, то уже через 10 лет этот уровень снизился до 30% прибыли. Налог с чистой прибыли, взимаемый с юридических лиц (корпоративный налог), в разных странах также различен: в США, Франции, Испании, Италии и Дании ставка этого налога составляет 34%, в Великобритании – 35%, Бельгии – 50% (ставка налога на нераспределенную прибыль). В России ставка налога на прибыль, отчисляемую в госбюджет, для фирм, зани-мающихся производственной деятельностью, начиная с 2000 года, составляет 20%.
175
Определенная часть дохода госбюджета формируется не за счет налогов, а вследствие продажи государственных земель, госу-дарственных предприятий (в России в 1990-е годы доходы от при-ватизации составили 0,8% от общей суммы налоговых поступле-ний, только в 2004 году доход от приватизации превысил 100 млрд. рублей), и продажи оружия и т.д.
В российском бюджете сохраняется ситуация, существо-вавшая еще при административно-командной экономике, когда ос-новная часть бюджета формируется за счет налогов с предприятий. В первую очередь, это налог на добавленную стоимость (НДС) – 22%, налог на прибыль юридических лиц – 20% (в регионах ставка налога на прибыль может быть установлена местными властями, но не более 22% для предприятий и не более 30% – для банков и стра-ховых организаций).
В настоящее время большая часть производства имеет низ-кую рентабельность или просто убыточно, наблюдается также яв-ная тенденция к сокращению числа предприятий. Поэтому размеры налоговых поступлений в бюджет постоянно сокращаются как за счет снижения числа плательщиков, так и за счет уменьшения их оборота. Одновременно возрастают нагрузки на бюджет со сторо-ны нерентабельных государственных предприятий и дотационных субъектов РФ, в которых имеется дефицит бюджета (в настоящее время в стране в таком положении наблюдаются 63 ее субъекта, общая сумма дефицита бюджета в которых составляет 55,1 млрд. рублей). Государственный бюджет в таких условиях должен по-полняться за счет новых налогоплательщиков и увеличения их прибыли, а не за счет ужесточения фискальной сущности налого-вой системы, как это имеет место в настоящее время. Постоянно увеличивая налоговые ставки и вводя новые виды налогов, госу-дарство не стимулирует развитие производства и повышение его эффективности. Оптимальный объем платежей в бюджет по раз-ным подсчетам не должен превышать 30-50% дохода предприни-мателей. Половина дохода, как минимум, должна оставаться в их распоряжении.
В России в настоящее время в распоряжении предпринима-телей остается практически только 15% дохода. Этого недостаточ-но для нормального развития и функционирования предприятий. Кроме того, подобная политика ведет к сокращению бюджетных поступлений.
Зависимость налоговых сборов от размера налоговой ставки отражается «кривой Лаффера» (рис.28.), американского экономи-ста, разработки которого легли в основу бюджетной реформы пра-вительства Р.Рейгана. «Налоговые поступления, – по мнению Лаффера, – являются продуктом одновременно налоговой став-ки и налоговой базы. По мере того, как налоговая ставка воз-растает, база сокращается, ... так как налоговые ставки ока-
176
зывают влияние на деловую активность – или налоговую базу – посредствам воздействия на экономические стимулы. Если эко-номические ... субъекты заинтересованы в чистом, за вычетом налогов, доходе, тогда производство будет развиваться, а введе-ние налога с более высокой процентной ставкой будет препят-ствовать производству облагаемого налогом товара».
Обратимся к рисунку «кривой Лаффера», из которого видно, что до определенного предела роста налоговой ставки налоговые поступления в бюджет увеличиваются, поскольку ее дальнейшее повышение начинает затрагивать побудительные мотивы деятель-ности субъектов, подавляя их.
Н
алоговая
ставка, % r2
rопт
r1
Т' Величина налоговых
поступлений
Рис.28. Кривая Лаффера.
Кривая Лаффера показывает, что один и тот же доход госу-дарству могут принести два разных уровня ставок (от 0 до 100%): r1 и r2. Существует некая оптимальная величина ставки налогов, способная обеспечить максимальный доход государству (Т').
Таким образом, исходя из «кривой Лаффера», можно сказать, что существует такая налоговая система, которая максимизирует доход правительства и выпуск продукции. По расчетам она колеб-лется от 30% до 50%, но не должна превышать 50%.
От сокращения налоговых ставок Россия могла бы получить троякий по характеру действия эффект:
рост налоговой базы;
улучшение перераспределения капитала за счет движения его из низкооблагаемых в высокооблагаемые сферы экономики;
переход части экономических субъектов из «теневой» в легальную экономику.
Проблема величины налоговых поступлений особенно остро стоит в условиях дефицита государственного бюджета.
177
Расходная часть бюджета содержит статьи:
– национальная оборона;
управление государством и национальная безопасность, право-охранительная деятельность (содержание государственного аппа-рата, судов, законодательных и исполнительных органов власти);
национальная экономика;
культура, средства массовой информации, здравоохранение и спорт, образование;
социальная политика (пенсионное обеспечение, социальное об-служивание населения, социальное обеспечение населения и дру-гие вопросы социальной политики);
межбюджетные трансферты (субсидии, субвенции, дотации от-раслям экономики и регионам страны; поддержка малого предпри-нимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства);
обслуживание внутреннего и внешнего долга, внешнеэкономическая деятельность (помощь иностранным госу-дарствам).
Государственные расходы на рубеже XX-XXI вв. в развитых странах составляли по отношению к ВВП от 34,4% (США) до 47-49% (Англия и Германия), 53,8% (Франция) и 58,5% (Швеция). В структуре государственных расходов все большее значение приоб-ретают социальные трансферты государства (пенсии, пособия, рас-ходы на здравоохранение и др.). Так, за 90 лет в XX веке расходы на эти трансферты выросли в США – в 27 раз, Японии – в 80 раз, Швеции в – 21 раз, Франции – в 35 раз.
Расходы государственного бюджета должны быть сбаланси-рованы доходами. В том случае, если расходная часть бюджета превышает его доходную часть, то имеет место дефицит госбюд-жета.
Причины возникновения дефицита бюджета следующие: спад или падение экономики, темпов роста производства, произво-дительности труда, эффективности производства; рост расходов государства без учета финансовых возможностей (военные расхо-ды, покрытие убытков предприятий, содержание административно-го аппарата); инфляция, нарушение денежного обращения, нера-циональная налоговая, инвестиционная и кредитная политика и др.
В условиях дефицита бюджета государство стремится по-крыть этот дефицит за счет увеличения налоговых ставок, но на определенном этапе эти действия перестают приносить желаемые результаты. Государство, в этом случае, вынуждено обращаться к иным источникам поступления денег в бюджет, например, к госу-дарственным внутренним займам путем выпуска облигаций, внешним государственным займам, денежной эмиссии.
178
Внутренний заем может быть осуществлен в 2-х формах:
– выпуск государственных ценных бумаг (долговых обяза-тельств), например облигаций;
– кредит в Центральном банке.
Использование кредитных ресурсов Центрального банка сни-жает его возможности регулирования ссудного рынка, и по этому во всех странах с рыночной экономикой доступ к этим кредитам ограничен. С 1.01.1995 года Правительство РФ отказалось от прак-тики получения кредита в Центральном банке страны. Наиболее целесообразным методом финансирования бюджетного дефицита, по сравнению с практикой заимствования средств в Центральном банке, равно как и эмиссией денег, является выпуск государствен-ных ценных бумаг. Следует отметить, что к выпуску долговых ценных бумаг государство может прибегнуть и в связи с необходи-мостью погашения ранее выпущенных правительством займов да-же при бездефицитном бюджете. Кроме того, в рамках одного бюджетного года нередко возникают относительно короткие раз-рывы поступлений платежей и расходами. Поэтому государство может выпускать ценные бумаги и в целях сглаживания неравно-мерностей поступлений налоговых платежей.
Масштабы заимствования государством средств на фондовом рынке в разных странах неодинаковы, что видно из следующих данных: государственные бумаги в процентах валового продукта составили в 1990-е годы в Италии – 50%, в Великобритании – 24%, в США – 29%. Доля государственных ценных бумаг в неоплачен-ном внутреннем долге и ряде стран достигла высокого уровня. Так, в 1990-е годы в Великобритании она составила 88,6%, в Италии – 83%, во Франции – 82%, в США – 62%.
Покрытие дефицита госбюджета посредством эмиссии денег приводит к поступлению в оборот необеспеченных реальным това-ром платежных средств, что влечет за собой инфляцию и расстрой-ство денежного обращения.
Дефицит бюджета, наблюдавшийся во многих странах мира в 80-е годы, был достаточно большим, нежели в предшествующие годы. В 90-е годы дефицит бюджета значительно снизился (напри-мер, в США он составлял 0,3% по отношению к ВВП). В начале XXI века в США наметилась тенденция возврата к дефицитному бюджету, который в 2004 году уже составлял около 3% ВВП (304 млрд. долл.), совокупный дефицит бюджета страны за предшест-вующие 5 лет составил – 1,084 трлн. долл. В странах – членах ЕС дефицит бюджета за соответствующий период снизился до 2,3%; в Японии он составил – 3,7%. В настоящее время бюджетный дефи-цит не является редкостью. Но причины его возникновения, разме-ры, источники покрытия и последствия могут быть различны.
В России проблема дефицитности бюджета стояла остро все 90-е годы экономической жизни страны, причинами этому явлению
179
было бюджетное финансирование, связанное со значительной до-лей в нем затрат на социальное страхование, поддержание неэф-фективных отраслей народного хозяйства, военные расходы.
Экономические концепции, имеющие хождение в настоящее время, допускают дефицитный бюджет. Так, например, кейнсиан-ская теория, рекомендует использовать дефицитное финансирова-ние, как средство стимулирования совокупного спроса, а тем са-мым и роста совокупного предложения. В 30-е годы в программе «Нового курса» президента Ф.Д.Рузвельта в США использовались рекомендации Кейнса по широкому финансированию затрат на со-циальные нужды, что сделало федеральный бюджет дефицитным. Такое состояние федерального бюджета было оправданным, так как предотвращало социальный взрыв в американском обществе. В 80-е годы многие страны стали отходить от данной концепции и принимали специальные программы по сокращению дефицита по-средством законодательного ограничения размеров дефицита и оп-ределения сроков его покрытия, сокращения государственных рас-ходов в области социальных программ, проведения приватизации государственного имущества (рейганомика и тэтчеризм). Подоб-ные действия объясняются чрезмерным разрастанием бюджетных дефицитов и их отрицательным влиянием на экономику.
Существуют различные концепции регулирования дефицита госбюджета. Одна из них – циклически балансируемого бюджета предполагает, что в период кризиса дефицитное финансирование растет в силу расширения различных социальных и стабилизаци-онных программ при снижении сумм налоговых поступлений. Компенсация возникающего разрыва переносится на период бума, когда налоговые поступления растут, социальные программы со-кращаются. Трудность в данном случае заключается в том, что размах подъемов и спадов не всегда совпадает. И если подъем был коротким, то покрыть дефицит не удается.
Другой концепцией, направленной на преодоление дефицит-ности бюджета, является рациональная сбалансированность бюджета, формулирующая необходимость поддержания сбаланси-рованности бюджета, равновесия бюджетных расходов источникам их финансирования – доходам. Инструментом реализации этой концепции на практике является Бюджетный кодекс, в котором прописаны механизмы поддержания сбалансированности бюджета, как в расходной его части, так, и в планировании профицита бюд-жета.
При превышении доходов государства над его расходами формируется профицит бюджета (с 2000 года госбюджет России имеет постоянный профицит, который составил в 2000 г. –1,4% ВВП, в 2005 г. – 3% ВВП. Это обстоятельство позволило прави-тельству формировать Стабилизационный фонд, который направ-лен на поддержку программ экономического роста страны и реше-
180
ние социальных проблем по повышению экономического благосос-тояния членов общества).
Как следствие дефицитности бюджета в стране появляется государственный долг, в настоящее время во многих странах име-ется государственная задолженность. Государственный долг – денежное обязательство страны, выраженное в определенной сумме денежных средств, которую государство взяло взаймы, что-бы покрыть дефицит бюджета. Государственный долг представляет собой сумму бюджетных дефицитов, накопленных за ряд прошлых лет за вычетом бюджетных профицитов или излишков. Погашение своей задолженности и выплата процентов по обязательствам осу-ществляется государством за счет налогов и доходов, получаемых от внешней торговли. Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний.
Внутренний государственный долг образуется за счет зай-мов, оформленных путем выпуска и продажи государственных ценных бумаг резидентами данной страны. Основными держателя-ми этих ценных бумаг (кредиторами государства) являются цен-тральные и коммерческие банки, небанковские финансовые инсти-туты, фирмы, население. Следствием внутреннего долга является такое положение, при котором все граждане страны как налогопла-тельщики оплачивают проценты по государственному долгу; дол-говое бремя перекладывается на будущее поколение; выплаты про-центов по государственному долгу оборачиваются новыми расхо-дами государственного бюджета, ростом дефицитности бюджета; процентные ставки возрастают, что приводит к снижению частных инвестиций. Решение проблемы внутреннего долга может осу-ществляться за счет повышения эффективности производства, ста-бильности экономики и ее динамического роста. Другим вариантом может быть рефинансирование долга посредством выпуска новой серии государственных ценных бумаг, выручка от которого идет на выплату процентов по предыдущим сериям (схема Понзи по фи-нансированию дефицитного бюджета). В России, таким образом, правительство выстраивало «финансовую пирамиду», которая лоп-нула в августе 1998 года. Государство может использовать полити-ку налогового пресса по отношению к населению и бизнесу. Не-редко, в подобных ситуациях государство прибегает к эмиссии де-нег, используя свое монопольное право на печатный станок. Ино-гда правительства стран прибегают к полумерам при решении про-блемы внутреннего долга. Так, в СССР в первой половине 80-х го-дов произошла частичная ликвидация государственного внутренне-го долга посредством принятия решения о выкупе по номинальной стоимости у граждан страны облигаций послевоенного восстанови-тельного займа. Освобождение от внутреннего долга может осуще-ствиться и кардинальной мерой правительства, полной нуллифика-
181
цией долгов перед населением, фирмами и банковскими организа-циями.
Внешний долг – это задолженность государства иностран-ным компаниям, банкам, государственным учреждениям, между-народным экономическим организациям. Причины внешней дол-говой зависимости заключаются в следующем: неэффективная экономика, нерациональное использование внешних заимствова-ний, «бегство» капитала, ошибочная экономическая политика (пра-вопреемство советских внешних долгов, ориентация на внешние заимствования, отсутствие практики регулирования международ-ных кредитных отношений).
Ориентация на внешние заимствования можно проследить на структуре государственного внешнего долга Российской Федера-ции (включая и обязательства бывшего СССР, принятые Россией), которая выглядит следующим образом исходя из данных 2002 года:
– задолженность странам-участницам Парижского клуба кре-диторов – 48.3, в том числе, советский долг – 38.7 млрд. долл. (в настоящее время эта задолженность сокращена до 28 млрд. долл.),
– задолженность странам, не вошедшим в Парижский клуб –