2. Понятие и классификация международных организаций

Одна из характерных черт современного мира - неуклонный рост числа и повышение роли международных организаций в международных отношениях. Это стимулирует изучение различных компонентов института международных организаций.

Известно, что международные организации появились сравнительно недавно - в середине XIX в. Специалисты в области права международных организаций считают, что первой межправительственной организацией в ее классическом понимании была Центральная комиссия по судоходству на Рейне, созданная в 1831 г.

Во второй половине XIX в. были созданы Международный союз для измерения земли (1864 г.), Всемирный телеграфный союз (1865 г.), Всемирный почтовый союз (1874 г.), Международное бюро мер и весов (1875 г.), Международный союз для защиты литературной и художественной собственности (1886 г.), Международный союз железнодорожных товарных сообщений (1890 г.). Все эти организации имели постоянные органы, фиксированных членов и штаб – квартиры. Компетенция их ограничивалась обсуждением специализированных проблем.

Помимо объективных причин политического, экономического и социального характера, обусловивших создание международных организаций, этому в немалой степени способствовало и то, что к тому времени сложился ряд общепризнанных международно-правовых принципов и норм, позволяющих регулировать создание и деятельность таких организаций.

Среди наиболее значительных вопросов, привлекающих внимание юристов-международников, особое место занимает определение круга правовых норм, регулирующих правосубъектность, компетенцию и привилегии, структуру и деятельность международных организаций, правовое значение принимаемых ими решений, их роль в обеспечении международного правопорядка. Все это охватывается правом международных организаций.

Право международных организаций представляет собой взаимосвязанный комплекс правовых принципов и норм, обеспечивающих образование и деятельность международных организаций. Обязанность государств – членов придерживаться соответствующих норм обусловлена их членством в данной международной организации, явившимся результатом суверенного волеизъявления, выраженного в предусмотренном конституцией данного государства порядке. Методы обеспечения этих норм, как правило, предусмотрены в уставах международных организаций, причем Устав ООН и уставы ряда других организаций устанавливают определенные санкции за их нарушение.

Деятельность международных организаций регулируется значительным числом правовых норм. Их назначение различно, и условно они могут быть подразделены на три основные группы.

Первая из них содержит нормы, определяющие структуру, компетенцию органов, их функции, а также деятельность международных организаций в вопросах, связанных с режимом и трудовыми отношениями различных категорий персонала, разрешением имущественных, финансовых и иных проблем. Эту совокупность норм и принципов можно условно обозначить как внутреннее право международных организаций. К нему же относятся правила процедуры органов, имеющие важное значение для эффективности деятельности международных организаций.

Вторая группа норм касается положения международных организаций в системе международных отношений. Ее составляют, например, нормы соглашений международных организаций с государствами, а также с другими международными организациями. Их можно было бы (столь же условно, как и первую группу) назвать внешним правом международных организаций. Практически в ряде случаев условность такого подразделения объясняется отсутствием четких границ между обеими группами норм: нормы, относящиеся к первой группе, имеют значение и для второй и влияют на соответствующие области деятельности международных организаций, и наоборот.

Особую, третью группу составляют нормы, касающиеся деятельности международных организаций в процессе международного правотворчества. В этом случае речь идет о роли этих организаций в процессе развития международного права, его кодификации, становления и развития в нем новых институтов и отраслей. Конкретные формы правотворческой деятельности международной организации зависят тот ее целей и компетенции, от того, в какой области она предпринимает правотворческие усилия.

Международная организация – это объединение государств в соответствии с международным правом и на основе международного договора для осуществления сотрудничества в политической, экономической, культурой, научно – технической, правовой и иных областях, имеющее необходимую для этого систему органов, права и обязанности, производные от прав и обязанностей государств, и автономную волю, объем которой определяется волей государств – членов.

Любая международная организация должна обладать, по крайней мере, следующими шестью признаками.

Создание в соответствии с международным правом.

Учреждение на основе международного договора.

Осуществление сотрудничества в конкретных областях деятельности.

Наличие соответствующей организационной структуры.

Наличие прав и обязанностей организации.

Самостоятельные международные права и обязанности организации.

Таким образом, международная межправительственная организация – это добровольное объединение суверенных государств или международных организаций, созданное на основе межгосударственного договора или резолюции международной организации общей компетенции для координации деятельности государств в конкретной области сотрудничества, имеющее соответствующую систему главных и вспомогательных органов, обладающее автономной волей, отличной от воль ее членов.

Для классификации международных организаций могут быть применены различные критерии. По характеру членства они делятся на межгосударственные и неправительственные.

По кругу участников межгосударственные организации подразделяются не универсальные, открытые для участия всех государств мира (ООН, ее специализированные учреждения), и региональные, членами которых могут быть государства одного региона (Организация африканского единства, Организация американских государств).

Межгосударственные организации подразделяются также на организации общей и специальной компетенции. Деятельность организаций общей компетенции затрагивает все сферы отношений между государствами – членами: политическую, экономическую, социальную, культурную и др. (например, ООН, ОАЕ, ОАГ).

Организации специальной компетенции ограничиваются сотрудничеством в одной специальной области (например, Всемирный почтовый союз, Международная организация труда и др.) и могут подразделяться на политические, экономические, социальные, культурные, научные, религиозные и т.д.

Классификация по характеру полномочий позволяет выделить межгосударственные и национальные или, точнее, надгосударственные организации. К первой группе относится подавляющее большинство международных организаций, целью которых является организация межгосударственного сотрудничества и решения которых адресуются государствам – членам. Целью надгосударственных организаций является интеграция. Их решения распространяются непосредственно на граждан и юридические лица государств – членов. Некоторые элементы надгосударственности в таком понимании присущи Европейскому Союзу (ЕС).

С точки зрения порядка вступления в них организации подразделяются на открытые (любое государство может стать членом по своему усмотрению) и закрытые (прием в члены производится по приглашению первоначальных учредителей). Примером закрытой организации является НАТО.

Международные организации как вторичные, производные субъекты международного права создаются (учреждаются) государствами. Процесс создания новой международной организации проходит три этапа: принятие учредительного документа; создание материальной структуры организации; созыв главных органов, свидетельствующий о начале функционирования организации.

Согласованное волеизъявление государств относительно создания международной организации может быть зафиксировано двумя способами: в международном договоре; в решении уже существующей международной организации.

Наиболее распространенным способом является заключение международного договора.

Международные организации могут быть созданы и в упрощенном порядке, в форме принятия решения другой международной организацией.

Прекращение по созданию международной организации также происходит путем согласованного волеизъявления государств – членов. Чаще всего ликвидация организации осуществляется путем подписания протокола о роспуске. Таким же образом бал ликвидирован Совет экономической взаимопомощи.

Каждая международная организация обладает только ей приписанным объектом правосубъектности и пределы такой субъектности определены прежде всего в учредительном акте. Организация не может совершать иные действия, чем те, которые предусмотрены в ее уставе и других документах (например, в правилах процедуры и резолюциях высшего органа).

Наиболее важными чертами правосубъектности международных организаций являются следующие качества.

Признание качества международной личности со стороны субъектов международного права.

• Наличие обособленных прав и обязанностей.

• Право на свободное выполнение своих функций.

• Право на заключение договоров.

• Участие в создании норм международного права.

• Право обладать привилегиями и иммунитетами.

• Право на обеспечение выполнения норм международного права.

• Международно–правовая ответственность.

Для того чтобы выполнить свою активную роль, организация должна обладать особой правосубъектностью, отличающейся от простого суммирования правосубъектности ее членов.

Правосубъектность международной организации включает следующие четыре элемента: а) правоспособность, т.е. способность иметь права и обязанности; б) дееспособность, т.е. способность организации своими действиями осуществлять права и обязанности; в) способность участвовать в процессе международного правотворчества; г) способность нести юридическую ответственность за свои действия.

Характерная черта международных организаций состоит в том, что их членами являются только суверенные государства, именно государства, а не их органы, несмотря на то, что такие организации зачастую именуют межправительственными. Не могут быть членами международной организации части государства. Все члены равноправно участвуют в работе органов организации и несут ответственность за ее деятельность. Они делают взносы в бюджет организации.

Существует статус наблюдателя. Он предоставляется государствам – членам или государствам – членам, которые не вошли в состав организации. Швейцария была представлена наблюдателями на многих сессиях Генеральной Ассамблеи ООН.

Зачастую неправительственным организациям предоставляется консультативный статус, который близок статусу наблюдателя. Такая практика типична для Экономического и Социального Совета ООН.

Членство прекращается с ликвидацией организации или самого государства – члена. Членство не переходит в порядке правопреемства. Россия заняла место СССР не как правопреемник, а как государство – продолжатель СССР.

Членство может быть прекращено в результате выхода из организации, что предусмотрено уставами многих организаций.

Уставы многих организаций предусматривают возможность исключения из числа членов. В противном случае исключение недопустимо.

Для осуществления своих функций организации обладают соответствующим механизмом. Его основу составляют органы организации. Организации обладают высшим органом, в котором представлены все члены.

Положения о компетенции международной организации в целом тесно связаны с компетенцией ее органов.

В понятие органов международной организации входит следующее: это составная часть международной организации, ее структурное звено; орган создается на основании учредительного или иных актов международной организации; он наделен определенной компетенцией, полномочиями и функциями; он обладает внутренней структурой и имеет определенный состав; разработан порядок принятия им решений; в учредительном или иных актах закреплен его правовой статус.

Органы международной организации можно классифицировать по различным критериям. Исходя из характера членства, можно выделить органы межправительственные, межпарламентские, административные, состоящие из лиц в личном качестве с участием представителей различных социальных групп (например, представители от профсоюзов и предпринимателей в органах Международной организации труда).

Наиболее важными органами являются межправительственные, в которые государства – члены направляют своих представителей, имеющих соответствующие полномочия и действующих от правительств.

Межпарламентские органы характерны главным образом для региональных организаций.

Административные органы являются важным структурным звеном во всех без исключения международных организациях. Они состоят из международных должностных лиц, находящихся на службе в международной организации и ответственных только перед ней. Набираются такие лица в соответствии с установленными для государств – членов квотами на контрактной основе.

Исходя из числа членов, можно выделить два типа органов: пленарные, состоящие из всех государств – членов, и органы ограниченного состава. В организациях с наиболее демократической структурой пленарный орган, как правило, определяет политику организации.

Вместе с тем в деятельности ряда международных организаций, особенно специализированных учреждений ООН, наблюдается тенденция к повышению роли в руководстве их деятельностью органов ограниченного членства (например, в МОТ, ИМО, ИКАО).

Для характеристики органов международных организаций возможно применение и других критериев, например иерархия органов (главные и вспомогательные), периодичность заседаний (постоянные и временные).

Финансирование организаций осуществляется их членами в зависимости от их возможностей. В качестве общего правила, вклад одного государства не должен превышать 25% бюджета и быть меньше 0.01%. Многие финансовые организации формируют бюджет за счет собственных доходов. Регулярный бюджет покрывает обычные расходы. Дополнительные расходы, например, на миротворческие операции или оказание экономической помощи, покрываются за счет добровольных взносов.

Решающим этапом принятия решения является голосование. В подавляющем большинстве органов международных организаций каждая делегация имеет один голос.

В правилах процедуры каждого органа устанавливается кворум, необходимый для принятия решений и составляющий чаще всего простое большинство членов органа.

Решения могут приниматься единогласно, простым или квалифицированным большинством.

Простое и квалифицированное большинство может быть абсолютным и относительным. Абсолютное большинство требует учета всего количества членов органа, относительное большинство – только присутствующих и голосующих “за” или “против”.

В некоторых случаях решения в органах международной организации могут приниматься без голосования, путем аккламации или без возражений. Такие методы принятия решений применяются чаще всего в отношении процедурных вопросов.

В практике деятельности международных организаций все большее распространение находит процедура принятия решений на основе консенсуса. Для консенсуса характерен путь согласования позиций государств – членов органа на основе учета мнений и интересов всех и при общем согласии. Согласованный текст решения объявляется председателем органа без проведения голосования и при отсутствии возражений против принятия решения в целом.

В процессе участия международных организаций в международном правотворчестве весьма отчетливо прослеживается известная их иерархия, особое главенствующее положение ООН. Разработанные ее органами или под ее эгидой проекты международных конвенций и договоров составляют наиболее важную часть развивающегося международно-правового инструментария.

Правовые принципы и нормы, касающиеся международных организаций, зафиксированы в весьма широком круге источников. Главные из них - учредительные акты международных организаций или соглашения об их создании. Эти акты, конституирующие международные организации, содержат основу права международных организаций. Вопросы, связанные с правовым статусом и деятельностью международных организаций, регламентируются в ряде многосторонних конвенций: в Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г., Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г., Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждениях ООН 1947 г., Конвенции о правовом статусе, привилегиях и иммунитетах межгосударственных организаций, действующих в определенных областях сотрудничества 1980 г., Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между организациями 1986 г., Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г., Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г.

В числе других источников - регламенты, акты, устанавливающие статус персонала, соглашения с государствами, в частности со страной пребывания организации, по различным юридическим вопросам, соглашения с другими международными организациями, некоторые решения самих организаций и т.п.

Речь идет, таким образом, о правовых нормах, регулирующих весьма широкий круг вопросов. Специфическое назначение международной организации, обусловленное конкретной областью международного сотрудничества, в которой она действует, определяет специфику регламентирующих ее деятельность норм.

Наиболее широкий круг таких норм касается деятельности ООН - уникальный, универсальный по членству и компетенции международной организации, что, в частности, выразилось в закреплении ее Уставом основных общепризнанных принципов международного права.

Наряду с универсальными международными организациями существуют региональные, членами которых являются государства определенного географического района. Объектом деятельности таких организаций могут быть вопросы в рамках регионального сотрудничества: совместная безопасность, экономическая, социальная, культурная и другие сферы.

В главе VIII Устава ООН предусмотрены условия правомерности создания и деятельности региональных организаций безопасности (см. ст. 325-326).

Среди значительного числа разнообразных региональных организаций выделяются:

• Организация африканского единства (ОАЕ).

• Лига арабских государств (ЛАГ).

• Организация американских государств (ОАГ).

• Ассоциация государств Юго – Восточной Азии (АСЕАН).

• Содружество Независимых Государств (СНГ).

• Совет Европы.

• Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

• Организация Исламская конференция (ОИК).

Ныне можно считать практически общепризнанным, что право международных организаций является органической частью международного права.

Для определения понятия и структуры права международных организаций, установления предмета и объектов его правового регулирования, а также взаимосвязи между его институтами необходимо прежде всего исходить из существующей практики.

Таким образом, право международных организаций как отрасль современного международного права - это совокупность норм, регулирующих правовое положение, деятельность международных организаций, их взаимодействие как между собой, так и с другими субъектами международного права, а также их участие в международном правотворчестве.

Участие международных организаций в правотворчестве, их непосредственная деятельность в этой области не ограничивается, следовательно, развитием права международных организаций, и положительно влияют и на развитие других отраслей международного права. В этом состоит специфика международных организаций, их особая роль в международном праве и международных отношений.

Вывод:

Обобщая вышеизложенное можно сказать, что по своим признакам и характеру деятельности международные организации существенно различны, но для урегулирования различных конфликтов, стабилизации в международных отношениях, для поиска оптимальных соотношений интересов национальных, государственных с интересами общечеловеческими, для достижения баланса интересов государств, деятельность международных организаций переплетается и они стремятся к тесному сотрудничеству и взаимопониманию на благо человечества.