Розуміння та визначення термінів „зближення”, „адаптація” та „гармонізація” у праві єс та законодавстві україни

В установчих договорах про Європейські співтовариства та в інших документах, які створюють правові засади для регулювання європейської інтеграції, використовуються різні терміни для визначення процесу приведення національного законодавства у відповідність з правом ЄС. В Договорі про заснування Європейського Співтовариства вживаються терміни „зближення” (статті 3(ж), 94, 136) та „гармонізація” (статті 93, 129, 149, 150, 174). Рада Співробітництва вживає заходів щодо „гармонізації” законодавства (стаття 100(а), параграф 4 Угоди про створення Європейського економічного співтовариства) [18].

Як свідчить практика реалізації права ЄС, обидва терміни вживаються як синоніми. Але на думку багатьох фахівців з права ЄС [22] термін „гармонізація” адекватніше за інші терміни віддзеркалює суть процесу створення гомогенного правового середовища в межах європейських інтеграційних організацій відповідно до моделей, запропонованих інститутами ЄС, і є поширенішим у застосовуванні.

Гармонізація законодавства не вимагає від держав-членів ухвалення однакових правових актів. Йдеться, насамперед, про те, щоб держави-члени застосовували схожі закони чи інші правові акти.

Країни-кандидати Центральної та східної Європи в процесі інтеграції керувалися рекомендаціями Білої Книги Європейської комісії 1995 р. „ Підготовка асоційованих країн Центральної та Східної Європи до інтеграції у внутрішній ринок Союзу” . Цей документ оперує термінами „гармонізація” та „наближення”. У Білій книзі „наближення” означає підготовку змін національного законодавства для приведення його у відповідність до конкретного наведеного у Книзі переліку нормативних актів ЄС, які є пріоритетними у певних сферах законодавства, а також розробку та здійснення механізмів реалізації оновленого законодавства [34]. Фахівці, які досліджували питання інтеграції у цих країнах, часто застосовували різні поняття: „пристосування”, „зближення”, „гармонізація” (див., наприклад, роботи польських авторів на тему тармінології [5, 8, 13]). А. Цєлєнь (Варшава) вважає, що всі ці визначення містять певний ступінь взаємовпливу національного права і європейського права, тому стосуються держав, які вже є членами Європейського Союзу і формують як своє національне право, так і право ЄС. Стосовно держав-кандидатів, які, власне, не мають впливу на формування права Європейського Союзу, а тільки його виконують і односторонньо змінюють свій національний правовий порядок, треба застосовувати поняття «адаптація права» [16].

Що стосується України, то в Угоді про партнерство та співробітництво між Україною і ЄС не подано визначення поняття „гармонізація”. Угода оперує кількома термінами: „зближення” (статті 51, 76), „адаптація” (статті 53, 77), „наближення” (стаття 60), „встановлення еквівалентних норм” (стаття 67).

Той факт, що УПС оперує різними термінами, викликав дискусії серед українських науковців та практиків з метою з”ясування відмінностей між ними щодо змісту і доцільності їх використання. Наявність розбіжностей у цьому питанні є об”єктивним явищем, викликаним тим, що, «ні у міжнародно-правовій теорії, ні в сучасній правотворчій практиці до останнього часу не приділялося належної уваги теорії гармонізації законодавства, з”ясуванню базових понять та підходів, хоча прикладні аспекти гармонізації законодавства є одними з найбільш актуальних і широко досліджуваних у зарубіжній правовій теорії, особливо в сучасному праві ЄС» [7].

Переважна більшість українських юристів, які досліджували це питання, застосовує термін «гармонізація». Зміст цього терміну фахівцями визначається по-різному [11]:

• як загальновживане – приведення у відповідність, узгодження;

• як процес приведення внутрішнього законодавства України у відповідність до норм ратифікованих Верховною Радою України міжнародних договорів;

• як запозичення досвіду інших країн при розробці національного законодавства;

• як обов”язкове приведення національного законодавства у відповідність до рішень об”єднання держав, до яких ці держави входять (ЄС, СОТ) тощо.

Термін «апроксимація» використовувала Суддя Конституційного суду С. Станік, яка в різні роки обіймала також посади міністра юстиції України та представника України в Раді Європи: «Настав час ґрунтовно підійти до запровадження апроксимації (наближення) права, законодавчих актів України до правової системи Європейського Союзу». [14].

Ю. Капіца дійшов висновку, що у випадку "наближення" законодавства йдеться про процес досягнення того чи іншого рівня відповідності. А у термін "гармонізація" законодавство ЄС вкладає, по-перше, досягнення повної ідентичності норм права держав-членів через прийняття ЄС регламентів, що є актом обов'язкової юридичної сили та безпосередньої дії для всіх держав-членів. Наприклад, Регламент ЄЕС/1734/88 про експорт та імпорт у межах Співдружності найбільш небезпечних хімічних продуктів. По-друге, визначення цілей, єдиних для держав-членів ЄС, через прийняття ЄС відповідних директив. Форми та методи досягнення цих цілей країнами ЄС визначаються самостійно [2].

З такими положеннями та висловлюваннями не повністю погоджується В. Муравйов [9]. Як показує практика діяльності європейських інтеграційних організацій, незважаючи на застосування різних термінів як у праві Євросоюзу, так і в угодах Співтовариства з третіми країнами, йдеться, по суті, про один і той самий процес приведення національного законодавства у відповідність із приписами права європейських інтеграційних організацій. На думку В. Муравйова, термін «гармонізація» найадекватніше характеризує мету цього процесу: узгодити національні норми таким чином, щоб в обох випадках вони створювали однакові правові умови для діяльності суб'єктів господарювання в межах спільного ринку. На це слушно вказує й Н. Малишева, яка пише: «Гармонізація, заявлена як цільова настанова правотворчого процесу, повинна «вмикати» певні механізми отримання найвищого ступеня узгодженості та сумісності систем, які гармонізуються» [7 ].

У відносинах між європейськими інтеграційними організаціями та третіми країнами таке узгодження національного законодавства з правом Євросоюзу може здійснюватися різними способами (шляхом взаємного визнання національних стандартів, приєднання до міжнародних договорів, узгодження положень національних нормативно-правових актів з приписами постанов інститутів Євросоюзу тощо) та на різних рівнях (на рівні міжнародних зобов'язань, на рівні зобов'язань ЄС тощо) [10].

Зазначені особливості гармонізації відрізняють її від уніфікації. Хоча за допомогою уніфікації також створюються однакові правові умови для суб'єктів господарювання, проте це досягається іншим шляхом: через ухвалення постанов, які безпосередньо регулюють поведінку суб'єктів господарювання і не передбачають узгодження з ними актів національного законодавства [9].

В офіційних документах України дуже часто використовується термін „адаптація” Відповідно до положень Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу (затверджена Указом Президента України „Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу” від 11 червня 1998 року № 515/98), „адаптація законодавства України до законодавства ЄС полягає у зближенні із сучасною європейською системою права, що забезпечить розвиток політичної, підприємницької, соціальної, культурної активності громадян України, економічний розвиток держави у рамках ЄС і сприятиме поступовому зростанню добробуту громадян, приведенню його до рівня, що склався у державах - членах ЄС.

Адаптація законодавства України передбачає реформування її правової системи та поступове приведення у відповідність із європейськими стандартами і охоплює приватне, митне, трудове, фінансове, податкове законодавство, законодавство про інтелектуальну власність, охорону праці, охорону життя та здоров'я, навколишнє природне середовище, захист прав споживачів, технічні правила і стандарти, транспорт, а також інші галузі, визначені Угодою про партнерство та співробітництво”.

Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (Закон України "Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" від 18 березня 2004 року) визначає адаптацію законодавства як „процес приведення нормативно-правових актів України у відповідність із acquis communautaire”.

Проекті цієї Програми, який був поданий робочою групою з його підготовки до Кабінету Міністрів України, визначав терміни “адаптація” та „гармонізація” і їх форми таким чином [20].

„Правова адаптація – процес розроблення та прийняття нормативно-правових актів та створення умов для їх належного впровадження та застосування з метою поступового досягнення повної відповідності права України із acquis communautaire”. Правова адаптація має такі форми:

• транспозиція – процес прийняття, внесення змін чи скасування правових норм з метою досягнення ідентичних правових наслідків з відповідними актами законодавства Європейського Союзу;

• наближення – процес прийняття, внесення змін чи скасування правових норм з метою наближення положень національного законодавства до положень актів законодавства Європейського Союзу для створення належних умов імплементації правового порядку Європейського Союзу;

• координація – процес узгодження тої частини національного законодавства та практики його застосування, де наближення або транспозиція є неможливими або непотрібними;

• імплементація – процес транспонування актів законодавства Європейського Союзу, включаючи створення порядку та процедур їх впровадження (імплементація в вузькому сенсі); цей процес також включає тлумачення, практику застосування, забезпечення дотримання та виконання норм права, які відповідають acquis communautaire, органами державної влади (імплементація в широкому сенсі).

“Гармонізація – процес приведення законодавства держав-членів Європейського Союзу у відповідність з певною правовою моделлю, визначеною актами законодавства Європейського Союзу». Така гармонізація має дві форми:

• абсолютна гармонізація – приведення національного законодавства держав-членів ЄС у відповідність до правової моделі, що містить деталізовані вимоги, від яких держави-члени ЄС не повинні відступати;

• мінімальна гармонізація – приведення національного законодавства держав-членів ЄС у відповідність до правової моделі, що встановлює лише мінімальні вимоги, які мають бути впроваджені в національне законодавство держав-членів ЄС .