Здобутки україни на шляху адаптації законодавства до стандартів єс з моменту набрання чинності угоди про партнерство і співробітництво

Питання адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу постало перед нашою державою після підписання 14 червня 1994 року Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами (УПС). Невдовзі після того, як 1998 року ця рамкова угода набрала чинності, Україна почала створювати інституційний механізм адаптації та формувати нормативно-правову базу для послідовної та ефективної реалізації цього важливого вектора правової реформи.

Нормативно-правові засади процесу адаптації

В рік набрання чинності УПС Президент України затвердив Стратегію інтеграції України до Європейського Союзу (Указ Президента України „Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу” від 11 червня 1998 року № 615), в якій наближення законодавства України до норм і стандартів ЄС визнано одним із основних пріоритетів інтеграційного процесу.

Із затвердженням Стратегії інтеграції України до ЄС визначились основні напрями співробітництва України з ЄС. Основи співробітництва були закладені ще в УПС. А Стратегію інтеграції можна назвати документом, з прийняттям якого розпочинається імплементація УПС в українське законодавство.

І якщо шляхом підписання УПС Україна взяла на себе зобов'язання досягнути приблизної адекватності законів у відповідних галузях, то відповідно до Стратегії інтеграції Україна повинна провести адаптацію українського законодавства до законодавства ЄС, яка полягає у зближенні національного законодавства з сучасною європейською системою права та приведення його до рівня, що склався у державах - членах ЄС. Адаптація законодавства передбачає реформування правової системи України і приведення її у відповідність з європейськими стандартами, не останню роль у чому відіграє участь України в конвенціях Ради Європи, якими встановлені спільні стандарти правового регулювання, у тому числі і для країн - членів ЄС.

Отже, у Стратегії інтеграції мова йде про відповідність рівня українського законодавства, а не про абсолютну його ідентичність з останнім. Серед етапів адаптації Стратегія інтеграції визначає:

• імплементація УПС;

• укладання галузевих угод;

• приведення чинного законодавства України у відповідність до стандартів ЄС;

• створення механізму приведення проектів актів законодавства України у відповідність до норм ЄС.

Одночасно із затвердженням Стратегії інтеграції Кабінет Міністрів України видав Постанову № 852 від 12 червня 1998 року "Про запровадження механізму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу", в якому координування процесу у виконавчій гілці влади покладалось на Міністерство юстиції України; при Мін'юсті створювалась Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (МКР) (Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про Міжвідомчу координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства ЄС" від 12 листопада 1998 року №1773)¹.

На початку 1999 року Указом Президента України "Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади" від 9 лютого 1999 року № 145/99 на Міністерство юстиції України були додатково покладені функції з планування роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та контролю за її здійсненням.

Концепцією адаптації законодавства України до законодавства ЄС, затвердженою Постановою КМУ від 16 серпня 1999 року № 1496, були встановлені три етапи адаптації законодавства України, на кожному з яких досягається певний ступінь відповідності законодавства України законодавству ЄС у визначених пріоритетних сферах. На першому етапі, що триває в даний період, завданням Уряду є забезпечення розвитку відповідно до вимог ЄС правової системи в Україні, приведення законодавства України у відповідність з вимогами УПС, а також забезпечення розвитку законодавства України у пріоритетних сферах у напрямі його поступового зближення із законодавством ЄС.

Концепція адаптації зазначає, що метою проведення адаптації є:

• забезпечення відповідності законодавства України зобов’язанням, що випливають з УПС, інших міжнародних договорів, що стосуються співробітництва України з ЄС;

• розвиток національного законодавства у напрямі його зближення із законодавством ЄС та забезпечення високого рівня підготовки в Україні проектів актів законодавства;

• створення правової бази для інтеграції України до ЄС.

Щодо сфери здійснення адаптації, то до такої належать усі галузі, визначені в УПС, зокрема в ч. 2 ст. 51 та в Концепції адаптації. Концепція адаптації визначає також пріоритетні сфери адаптації, від яких залежить зміцнення економічних зв’язків України та держав-членів ЄС. Але, зважаючи на те, що адаптація це поступовий процес, який вимагає проведення ряду спланованих і узгоджених між собою дій, та розрахований на тривалу перспективу, перелік пріоритетних сфер адаптації доповнювався відповідними рішеннями МКР з урахуванням Рекомендацій Ради і Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС, а також їх українських частин ² .

Таким чином, на сьогоднішній день пріоритетними, тобто такими, в яких першочергово має проводитись адаптація, слід вважати ті сфери українського законодавства, що регулюють відносини, пов’язані з:

• підприємницькою діяльністю;

• захистом конкуренції;

• банкрутством;

• захистом прав інтелектуальної власності;

• митним регулюванням;

• транспортом і зв’язком;

• стандартами і сертифікацією;

• енергетикою, включаючи ядерну;

• державними закупівлями;

• фінансовими послугами;

• податковою політикою;

• захистом персональних даних;

• охороною довкілля;

• трудовим правом;

• боротьбою з відмиванням грошей;

• міграційною політикою;

• банківською справою;

• бухгалтерським обліком;

• захистом прав споживачів;

• інформатизацією.

З метою прискорення імплементації УПС та реалізації Стратегії інтеграції України до ЄС була розроблена та затверджена Указом Президента України Програма інтеграції України до ЄС (Програма інтеграції) (Указ Президента від 14 вересня 2000 року №1072), в якій визначені найважливіші напрями адаптації в коротко-, середньо- та довгостроковій перспективі. У той же період для координації діяльності органів державної влади з питань забезпечення входження України до європейського правового простору та гармонізації законодавства України з нормами та стандартами ЄС при Президентові України, зі статусом консультативно-дорадчого органу, створена Національна рада з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (НРПА)(Указ Президента України від 30 серпня 2000 року № 1033).

На першому засіданні НРПА 11 грудня 2000 року було прийняте рішення щодо необхідності розробки першочергових заходів для вирішення проблемних питань у сфері адаптації законодавства. На виконання цього рішення Мін'юстом були розроблені проекти кількох документів: Закону України “Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС”, постанови Кабінету Міністрів України “Про внесення змін до Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України” та пропозиції щодо внесення змін до проекту Регламенту Верховної Ради України. На другому засіданні НРПА, крім розгляду зазначених законопроектів, розглядалося питання вдосконалення системи юридичної освіти та перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців з метою приведення її у відповідність із потребами у спеціалістах з питань європейської інтеграції і права.

У затвердженому Тимчасовому регламенті Кабінету Міністрів України (Постанова Кабінету Міністрів № 915 від 5 червня 2000 року) уперше був виписаний механізм превентивного моніторингу розроблюваних центральними органами виконавчої влади проектів законів, актів Президента та Уряду на їх відповідність основним положенням законодавства Європейського Союзу.

Починаючи з 2000 року на виконання Указу Президента "Про Програму інтеграції України до Європейського Союзу" Уряд розробляє й затверджує щорічні Плани роботи з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, які й нині є головним інструментом адаптації та складовою частиною Плану дій щодо реалізації пріоритетних положень Програми інтеграції, а також передбачає в проекті Державного бюджету України витрати на фінансування заходів для його виконання.

Таким чином, на початку 2001 року було сформовано нормативно-правову базу та інституційний механізм адаптації. Але він на той момент ще не охоплював Верховну Раду України. Необхідність утворення спеціального Комітету, який займався б прискоренням вступу України до Європейського Союзу та адаптації законодавства до стандартів країн Європи назріла в ході парламентських слухань Верховної Ради третього скликання. Саме тому, усвідомлюючи важливість процесу інтеграції, Верховна Рада України четвертого скликання 7 червня 2002 року своєю Постановою № 13-IV прийняла рішення про утворення Комітету з питань Європейської інтеграції.

Водночас із створенням національного адаптаційного механізму, вироблялась двостороння база співробітництва у сфері адаптації. На четвертому засіданні Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС, яке відбулось 26 червня 2001 року, наближення законодавства України до норм і стандартів ЄС було визнано одним з пріоритетів співпраці.

На Копенгагенському самміті Україна - ЄС, що відбувся 4 липня 2002 року, Україна задекларувала намір розробити План-графік адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу в пріоритетних сферах. Цей документ повинен визначати погоджену з ЄС послідовність здійснення адаптації у пріоритетних сферах та надати процесу чіткі часові рамки.

На кінець 2002 року Україна вже мала чималий доробок та власне бачення перспектив у сфері адаптації. Це підтверджується, зокрема, оцінкою наших п'ятирічних зусиль як на національному, так і на двосторонньому рівні. Йдеться про схвалену Верховною Радою України Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (Закон України № 228 –IV від 21 листопада 2002 року) та затверджену співголовами Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС Спільну доповідь щодо виконання УПС (Шосте засідання Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС, березень 2003 року). Обидва документи констатують, що в Україні створено організаційну структуру та правову базу для адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, а також відзначають помітний прогрес у цій сфері.

Треба зазначити, що зобов'язавшись розробити за підтримки ЄС План-графік адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу у пріоритетних сферах, український Уряд почав активно шукати найефективнішу концепцію та адекватний формат цього документа. Відтак, було проведено низку консультацій з Європейською комісією, в результаті яких сторони погодились, що Плани-графіки матимуть формат двостороннього документа і будуть розроблені в усіх сферах, визначених статтею 51 УПС. Водночас між сторонами виникли серйозні розбіжності в концептуальному баченні параметрів документа. В цій дискусії Українській стороні потрібно було або погоджуватись з концепцією Планів-графіків, запропонованою від імені Європейської комісії проектом технічної допомоги "Українсько-європейський консультативний центр з питань законодавства (UEPLAC)", або оперативно сформулювати та запропонувати ЄС альтернативне бачення основних параметрів документа. І вже на Ялтинському самміті Україна - ЄС, який відбувся 7 жовтня 2003 року, Українська сторона не лише офіційно передала Європейському Союзу проект Меморандуму між Урядом України та Європейською комісією щодо Планів-графіків адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу в пріоритетних сферах, а й надала для опрацювання модельний План-графік адаптації у сфері фінансових послуг, підготовлений у форматі, передбаченому проектом Меморандуму [1].

У проекті Меморандуму врахована ідеологія відносин із новими сусідами ЄС, викладена у Повідомленні Європейської Комісії для Ради та Європейського Парламенту «Ширша Європа – сусідні країни. Нові рамки відносин з нашими східними та південними сусідами» від 11 березня 2003 року.

Наше бачення Планів-графіків адаптації у пріоритетних сферах, запропоноване Європейській стороні у проекті Меморандуму, розвивало закріплену в "Ширшій Європі" тезу про доповнення, у разі потреби, стислих Планів дій "детальнішими планами співробітництва по кожному сектору" [6]. Плани-графіки можуть розглядатися саме як детальні плани співробітництва між Україною та ЄС у сфері наближення законодавства України до норм і стандартів Європейського Союзу. На жаль, ЄС не поспішав відреагувати на запропонований Україною алгоритм підготовки, реалізації та моніторингу виконання Планів-графіків адаптації. Тому МКР на своєму дванадцятому засіданні (17 листопада 2003 року) прийняла рішення „рекомендувати Українській частині Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС запропонувати ЄС-івській стороні розглянути та схвалити на сьомому засіданні Комітету проект Меморандуму між Урядом України та Європейською Комісією щодо Планів-графіків адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу у пріоритетних сферах” ³. Рішенням № 13 від 13 лютого 2004 року МКР рекомендувала визначити в Плані дій ЄС - Україна, який розробляється в рамках реалізації політики ЄС щодо сусідства, формату, порядку підготовки та реалізації планів-графіків (scoreboards) адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу у пріоритетних сферах як двосторонніх документів.

Закон України „Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” став правовою підставою розробки Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (Програми адаптації). Він зобов'язав Уряд у дуже стислі строки забезпечити її розробку. До роботи над підготовкою проекту Програми адаптації були залучені провідні фахівці центральних органів виконавчої влади, представники депутатського корпусу, наукові установи, аналітичні центри, а також кращі українські експерти у сфері європейського права та їхні закордонні колеги.

Процес роботи над проектом Програми адаптації, а також виконання Програми інтеграції України до Європейського Союзу у 2001 – 2003 роках у частині, яка стосується адаптації законодавства України до законодавства ЄС, дуже гостро поставили питання про необхідність реформування МКР та про створення в Україні потужного "адаптаційного" центру - спеціальної державної установи, покликаної здійснювати всебічне (насамперед науково-аналітичне) забезпечення процесу адаптації на експертному рівні. Фактично, заснування такого центру почалось з ініціативи Міністерства юстиції України створити на базі Центру порівняльного права та Центру перекладів актів європейського права єдиний Центр європейського та порівняльного права. Пропозицію в травні 2003 року підтримав Кабінет Міністрів України (Постанова Кабінету Міністрів України № 716 від 15 травня 2003 року).

Наполегливу працю всіх суб'єктів адаптації над проектом Програми адаптації увінчав прийнятий Верховною Радою Закон про її затвердження (Закон України „Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” № 1629-IV від 18 березня 2004 року”). При цьому докорінно змінилася роль Парламенту в адаптаційних процесах. У законодавчому органі запроваджений механізм запобігання проходженню через парламент законопроектів, що суперечать acquіs communautaіre. Програмою адаптації також визначені особливості розгляду законопроектів та проектів інших нормативно-правових актів, що належать за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом ЄС.

Щодо реформування МКР, то воно відбулося відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України "Про додаткові заходи щодо посилення роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" від 31 березня 2004 року № 417. На Міністерство юстиції України покладено координацію діяльності центральних органів виконавчої влади із забезпечення адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. При Міністерстві юстиції України утворено нову Міжвідомчу координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу під головуванням Міністра юстиції України. До складу Ради, також, введено за посадою першого заступника Міністра юстиції України. Затверджено нове Положення про Міжвідомчу координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

Крім цього, з 1 січня 2004 року вперше в Україні закріплено чіткий алгоритм та єдині вимоги до перекладу джерел acquis communautaire українською мовою, а також порядок набуття перекладами статусу офіційного (наказ Міністра юстиції «Про затвердження Порядку перекладу актів європейського права на українську мову»). Порядком передбачено створення спеціальної Термінологічної комісії Центру європейського та порівняльного права Міністерства юстиції України. На підставі рекомендацій комісії прийматимуться рішення про надання перекладам статусу офіційного. До комісії будуть включатися українські науковці, що спеціалізуються у сфері європейського права, а також практики, що задіяні в адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.