Міжпарламентські зв'язки та національні парламенти в єс. Роль парламентів у процесах європейської інтеграції

До 1979 року, коли вперше відбулися прямі вибори до Європарламенту, члени Європейського Парламенту безпосередньо делегувались національними парламентами; вони повинні були обов'язково мати подвійний мандат. Депутати входили одночасно до складу обох парламентів - Європейського та національного.

З 1979 року принцип подвійного мандату більше не діє. В ЄП, обраному у 1999 році, лише кілька депутатів від Франції мали також мандат у своєму національному парламенті.

Унаслідок цього значно послабились зв'язки між ЄП та національними парламентами. Однак збереглися повноваження парламентів окремих країн-членів на ухвалення правових норм з метою імплементації європейського права та змін у Договорі про заснування Європейського Співтовариства. Найпомітнішою ознакою участі національних парламентів у політиці відповідних національних урядів на європейському рівні стало заснування з початку 90-х років у їх складі спеціальних органів, підпорядкованих пленарним сесіям, що займаються питаннями, пов'язаними з функціонуванням ЄС. Головне завдання цих комітетів чи уповноважених груп у справах ЄС у цілому полягає в підтримці процесів пошуку адекватних рішень на національному рівні з орієнтацією на ті правові акти, які заплановано ухвалити Співтовариством, а також у впливі на ці рішення та/або контролі за ними. Комітети у справах ЄС покликані також забезпечити імплементацію європейського права в систему внутрішніх законодавчих, нормативних та адміністративних актів на національному рівні.

Оскільки і депутатам Європейського Парламенту, і депутатам національних парламентів при здійсненні своїх контрольних повноважень доводиться звертатися до одних і тих самих міністрів - незалежно від того, чи йдеться при цьому про національні уряди чи Раду ЄС - представники обох парламентських рівнів створили декілька форм дієвої співпраці з метою координації зусиль і спільного контролю за діяльністю урядів. Уже на початковому етапі однією з таких форм стали періодичні конференції голів парламентів та уповноважених представників фракцій з окремих напрямків парламентської діяльності. В січні 1963 року відбулась перша така конференція. З того часу її учасники в перший день роботи традиційно обговорюють тему: «Покращення співпраці між парламентами країн-членів ЄС та Європейським Парламентом».

Наповнення парламентських контактів конкретним змістом і їх зміцнення стало одним із результатів перших прямих виборів до ЄП, які зумовили необхідність розмежування в деяких країнах-членах парламентських мандатів. Головною проблемою на таких конференціях є розбіжності у повноваженнях голів парламентів та уповноважених представників фракцій з окремих напрямків парламентської діяльності (речників фракцій). Президенти парламентів та речники фракцій в Іспанії, Ірландії, Великобританії, Данії, Фінляндії, Швеції, а також Першої палати Нідерландського парламенту, не мають права на рівні міжпарламентських зустрічей-нарад висувати чи ухвалювати рішення від імені своїх парламентів. Інша група голів парламентів має право виступати від імені парламенту, який вони представляють, і брати участь у голосуванні з тих питань, які не пов'язані з безпосередніми організаційними чи політичними наслідками для відповідних парламентів (Австрія, Бельгія, Греція, Італія, Люксембург, Німеччина, Португалія та Франція). Безумовно, конференція голів парламентів та уповноважених представників фракцій потерпає від суттєвого обмеження своїх повноважень при розгляді окремих проблем парламентської діяльності чи політичних питань. Слід зазначити, що конференція голів парламентів та речників фракцій - з огляду на розбіжності в повноваженнях її учасників та відмінності в уявленнях щодо пріоритетних завдань - є малопридатним засобом дієвого утвердження спільних інтересів національних парламентів та ЄП.

У травні місяці 1989 року в Мадриді голови парламентів країн-членів ЄС дійшли висновку про необхідність посилення ролі національних парламентів на терені Співтовариства шляхом створення окремого міжпарламентського форуму, який об’єднував би комітети національних парламентів з питань Європейського Союзу ( або європейських справ). 16-17 листопада 1989 року в Парижі представники комітетів з питань ЄС провели робочу зустріч з депутатами Європарламенту, на якій було прийнято рішення започаткувати процес обміну інформацією стосовно діяльності національних парламентів з питань європейської політики у світлі актуальних проблем Європейського Союзу та проводити двічі на рік заходи в країні, що головує в ЄС.

Створення Конференції національних парламентських комітетів у справах Європейського Співтовариства (КНПКЄС), водночас, було пов’язане з необхідністю покращення інформування національних парламентів про законодавчі ініціативи Єврокомісії з метою посилення їхньої ролі у Співтоваристві, повнішого їх залучення до процесу прийняття рішень та посилення демократичного контролю за діяльністю інституцій Співтовариства у зв’язку з поступовим розширенням повноважень Брюсселя на низку питань, які до цього належали до виключної компетенції держав-членів (перш за все, це юстиція та внутрішні справи).

Правовою основою діяльності КНПКЄС є «Протокол про роль національних парламентів у Європейському Союзі» (Protocol on the role of the national parliaments in the European Union – додаток до Амстердамського договору ЄС) та Правила процедури Конференції комітетів у справах Співтовариства та європейських справ парламентів ЄС (Rules of procedure of the Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European Union), прийняті на 21-му засіданні КНПКЄС у Гельсінкі (11-12 жовтня 1999 року).

Двічі на рік у країні, що головує в Раді ЄС, у рамках КНПКЄС відбувається зустріч між представниками комітетів у європейських справах національних парламентів країн-членів Союзу та делегацією конституційного Комітету Європейського Парламенту. Крім того, в ній можуть брати участь максимум три спостерігачі від парламентів тих країн, які заявили про свій намір вступити до ЄС.

КНПКЄС ухвалює свої рішення одноголосно. На кожному засіданні розглядаються дві-три спеціальні теми. Засідання КНПКЄС розпочинаються, як правило, вступним словом Голови Ради ЄС з теми, що виноситься на обговорення.

Після набуття чинності Амстердамського договору 1 травня 1999 року і після ухвалення «Протоколу про роль національних парламентів у Європейському Союзі» суворішої формальної регламентації набули контрольні повноваження національних парламентів у їхніх стосунках із національними урядами, а також зв'язки між Європейським парламентом та національними парламентами. Для забезпечення контролю за європейською політикою, що здійснюється однобічно деякими країнами-членами, протокол зобов'язує національні уряди надавати у розпорядження своїх парламентів усі документи Комісії рекомендаційного характеру (Білі книги тощо). Крім того, передбачено забезпечення своєчасного надходження законодавчих ініціатив Комісії, щоб дати можливість урядам країн-членів ЄС ужити необхідних заходів «для надання їх у разі необхідності у розпорядження своїх національних парламентів». Чинний порядок взаємного інформування між урядами і парламентами залишається при цьому в силі. Зрештою, в Протокол уперше включена норма обов'язкової дії. Нею передбачено, що з моменту передачі пропозиції Комісії, перекладеної «всіма мовами ЄС», про ухвалення правового акту на рівні Співтовариства до Ради та Парламенту і до часу внесення її в порядок, денний для ухвалення рішення на засіданні Ради має пройти не менше шести місяців. Отже, національні уряди можуть надати своїм парламентам для обговорення відповідної пропозиції термін у шість місяців. При цьому, однак, діють такі обмеження:

• Протокол не покладає на жоден з урядів обов'язок використовувати шестимісячний строк для процедури слухань та консультацій з палатами парламенту.

• Пропозиції країн-членів, що стосуються співпраці у сфері громадського порядку та кримінального права, не направляються на розгляд до парламентів.

• Положення Протоколу не поширюються на підготовку засідань Європейської Ради (наприклад, проектів спільних стратегій у галузі безпеки та закордонних відносин).

• Подання щодо започаткування тісніших форм співпраці (гнучкої інтеграції) не підпадають під дію положень про обговорення національними парламентами.

Друга частина Протоколу стосується завдань КНПКЄС та її повноважень щодо самостійного розгляду всіх питань, пов'язаних з ЄС. Навіть той факт, що у протоколі до Договору наводиться назва КНПКЄС, підкреслює її вагу як повноцінного інституту. Завдяки Протоколу за КНПКЄС закріплено формальне право на розгляд таких «пропозицій та ініціатив» у галузі правопорядку та юстиції, що «безпосередньо впливають на права і свободи особистості». Протоколом передбачено, що незалежно від органу, до якого звертається КНПКЄС, відповідна інформація доводиться до відома Ради, Комісії, а також Європейського Парламенту, що сам має в ній своїх представників. КНПКЄС звертається не до країн-членів, а до Ради ЄС. Завдяки цьому забезпечується її прискорене «входження» у систему органів та інститутів ЄС.

Крім сфери правопорядку та юстиції, КНПКЄС уповноважена вносити на розгляд органів ЄС «міркування щодо законодавчої діяльності ЄС, насамперед з погляду втілення в життя принципу субсидіарності, створення простору свободи, безпеки і права, а також забезпечення основних прав і свобод». І все ж питання про те, до яких наслідків у діяльності органів ЄС можуть спричинитись ці міркування КНПКЄС, залишилось відкритим. Положення Протоколу про КНПКЄС однозначно сконцентровані на сфері правопорядку та юстиції та на проблемах, що стосуються гарантії пов'язаних з цим основних прав і свобод громадян.

Іще однією формою здійснення міжпарламентських зв'язків Європейського Парламенту є так звані угоди про асоційоване членство. Так, зокрема, Угода про створення Європейського економічного простору (угода між країнами ЄАВТ та ЄС, підписана в 1992 році, що набула чинності в 1994 році) передбачає створення парламентського органу, куди мають увійти депутати від усіх країн-учасниць цієї угоди, і який би виконував дорадчі функції та здійснював контрольні повноваження.

Такі самі інститути - так звані змішані парламентські комітети – були утворені і в рамках угод про асоційоване членство з країнами Центральної та Східної Європи, а також Туреччиною, Мальтою і Кіпром. Спільні парламентські асамблеї функціонують також і у стосунках із країнами «третього світу», наприклад, з країнами Африканського, Карибського та Тихоокеанського регіону (АКТ), що ввійшли до асоціації колишніх колоній нинішніх країн-членів ЄС.