Рекомендації єс з організації робіт щодо гармонізації законодавства

Гармонізація національного законодавства асоційованих країн з правом Євросоюзу проводиться в рамках acquis communautaire. На практиці має місце вибірковий підхід, коли для окремих асоційованих країн чи груп таких країн, залежно від визначених угодою цілей та сфер співробітництва, Співтовариство з усієї маси актів ЄС, що входять до «спільного доробку», спеціально відбирає ті, реалізація яких має забезпечити виконання сторонами взятих на себе зобов'язань [32].

Так, щоб допомогти асоційованим країнам Центральної і Східної Європи у підготовці їхнього приєднання до Європейського Союзу, Ессенська Європейська Рада у грудні 1994 року прийняла велику стратегію підготовки до приєднання. Рада визначила підготовку асоційованих країн до об'єднання з внутрішнім ринком ключовим елементом у стратегії зближення і запропонувала Комісії підготувати документ - Білу книгу.

Комісія ЄС у травні 1995 року прийняла Білу книгу «Підготовка асоційованих країн Центральної та Східної Європи до інтеграції у внутрішній ринок Європейського Союзу» [34]. Особливу увагу в цьому документі було приділено гармонізації національного законодавства асоційованих країн з правом Євросоюзу.

Біла книга не має конкретних адресатів у вигляді чітко визначеного переліку тих чи інших країн Центральної та Східної Європи, хоча в ній йдеться про асоційовані країни цього субрегіону. На той момент уже підписали угоди про асоційоване членство Польща, Угорщина, Чехія, Болгарія і Румунія, та вели переговори про європейські угоди з ЄС республіки Балтії (що парафували угоду) і Словенія. Підкреслювалося, що кожній асоційованій країні потрібно розробити свою програму пріоритетів і графік.

Біла книга являє собою довідник для асоційованих країн, її положення не мають обов'язкового характеру, але їх значення як путівника на шляху до вступу в Євросоюз повинно мати достатню оцінку.

У книзі подаються рекомендації щодо послідовності наближення законодавства, наведений перелік нормативних актів ЄС, які доцільно врахувати в першу чергу, описані необхідні передумови для проведення робіт по гармонізації, форми технічної допомоги ЄС.

Біла книга складається з двох частин (див. Додаток 1). У першій частині даються суттєві характеристики внутрішнього ринку Співтовариства, пояснюється роль законодавства ЄС у створенні цього ринку, описується ситуація в законодавстві та структурах асоційованих країн, визначаються заходи допомоги у цій сфері тощо. Другу частину Білої книги становить додаток, у якому наведено перелік 800 актів ЄС, що стосуються внутрішнього ринку Співтовариства. Усі вони систематизовані за 23 секторами (розділами) з визначенням пріоритетів для кожного сектору: правила конкуренції, фінансові послуги, інтелектуальна власність тощо. В свою чергу в кожному розділі подається опис законодавства ЄС, визначаються організаційні умови та механізми, необхідні для реалізації відповідних актів, подається анотований перелік актів ЄС, вказується послідовність їх, розгляду.

Пріоритетність самих секторів по відношенню один до одного мають самостійно визначати асоційовані країни - кандидати на вступ у своїх національних програмах гармонізації законодавства. Проте ці програми мають бути погоджені з пріоритетами, визначеними для кожної країни у Програмі партнерства заради майбутнього членства та з урахуванням звітів Комісії про прогрес [30].

У Білій книзі зазначається, що простого формального зближення законодавства недостатньо для досягнення бажаного економічного впливу та забезпечення ефективного функціонування внутрішнього ринку після його розширення. Найважливішим у процесі гармонізації є не наближення текстів, а наявність і формулювання адміністративних структур та юридичних механізмів, необхідних для реалізації оновленого законодавства, належний професійних рівень і технічне оснащення працівників органів управління, лабораторій, інспекцій та ін.

Відзначається, що в наближенні законодавства важливою є кожна норма законодавства ЄС. Проте, у зв'язку з тим, що ресурси як асоційованих держав щодо гармонізації законодавства, так і ЄС щодо надання технічної допомоги обмежені, в Білій книзі дані рекомендації про послідовність розгляду законодавства ЄС.

3 усього масиву законодавства ЄС виділені ключові нормативні акти та супутні їм організаційні заходи, що поділені на дві групи [2].

Заходи групи першого етапу включають базові нормативні акти, реалізація яких є попередньою умовою для вступу у Спільний ринок, а також акти, імплементація яких займає тривалий час, у зв'язку з чим роботу над ними треба розпочати якомога раніше.

Розподіл заходів на першу та другу групу не обумовлюється економічними причинами: витратами на їх здійснення чи користю від їх реалізації.

З 23 галузей законодавства Біла книга не виділяє пріоритетних. 3 метою гармонізації всі сфери діяльності внутрішнього ринку вважаються такими, що заслуговують на увагу. Виділення пріоритетів між тією чи іншою сферою залежить від економічної та політичної ситуації у кожній країні. Вибір пріоритетів повинен здійснюватися безпосередньо самими країнами.

В рекомендаціях ЄС відсутні строки робіт з гармонізації законодавства. Передбачається, що вони повинні визначатися кожною асоційованою країною з урахуванням власної ситуації та стратегії розвитку.

Наведемо деякі приклади.

У галузі транспортного законодавства Біла книга звертає увагу на доцільність розгляду низки нормативно-правових актів ЄС, пов'язаних з такими питаннями:

• вимоги до безпеки перевезень (максимальна вага транспортних засобів, визначення переліку необхідного обладнання, що має знаходитися в транспортних засобах, вимоги до зносу шин, порядок проведення огляду транспортних засобів, порядок видачі посвідчення водія, встановлення обмежувачів швидкості на вантажних автомобілях та автобусах, вимоги до наявності ременів безпеки та ін.);

• положення про уніфікацію податкового законодавства, включаючи оподаткування вантажних транспортних засобів;

• вимоги до соціального законодавства, включаючи обмеження часу роботи водіїв, відпочинок водіїв;

• розвиток служб, інспекцій, що контролюватимуть дотримання законодавства в галузі залізничних перевезень;

• положення про поліпшення якості послуг, про доступ до інфраструктури залізничного транспорту під час міжнародних перевезень, уніфікацію зборів за користування інфраструктурою;

• створення системи обслуговування транспортної інфраструктури частково або повністю незалежної від управління рухом на залізницях.

У галузі перевезень річковим та морським транспортом:

• вимоги до безпеки перевезень, радіонавігаційних систем;

• вимога до охорони навколишнього середовища;

• положення про відсутність обмежень щодо участі суден різних країн ЄС у перевезеннях У галузі повітряних перевезень;

• порядок ліцензування перевезень в ЄС;

• вимога до безпеки перевезень;

• порядок розслідування подій;

• обмеження шумової дії літаків;

• вимога до встановлення тарифів за перевезення та ін.

У галузі охорони навколишнього середовища з 200 законодавчих актів, прийнятих ЄС, наведено 28 актів, які доцільно розглянути в першу чергу. Подібні акти переважно пов'язані з переміщенням товарів і включають:

• вимоги ЄС до проведення аналізу продовольчих товарів на вміст радіоактивних елементів. Норми, що визначають максимальний вміст радіоактивних елементів у харчових продуктах;

• положення ЄС, що визначають порядок роботи з джерелами іонізуючого випромінення, організацію системи нагляду, а також створення спеціалізованих лабораторій з проведення вимірів радіоактивності;

• положення ЄС про контроль за використанням хімічних речовин під час виготовлення харчових продуктів, використання пестицидів. Ці положення включають норми про класифікацію, пакування небезпечних хімічних речовин, інформування споживача про їх наявність згідно з установленою формою;

• положення про контроль за ризиком використання хімічних замінювачів харчових продуктів;

• вимоги, що стосуються експорту та імпорту небезпечних хімічних речовин;

• законодавство ЄС у галузі контролю за використанням продуктів генної інженерії;

• положення, що регламентують утилізацію промислових відходів;

• положення, що регламентують граничний рівень шуму промислових підприємств та обладнання;

• вимоги, що стосуються забруднення повітря. Норми про гранично допустимий вміст свинцю та сірки в рідкому паливі, а також порядок виміру зазначених елементів та октанового числа;

• положення про забруднення повітря органічними речовинами, а також заходи для запобігання руйнуванню озонового шару та ін.

У розділі Білої книги "Непряме оподаткування" підкреслюється, що імплементації законодавства ЄС про податок на додану вартість (ПДВ) повинно передувати створення відповідної адміністративної системи, що включатиме:

• центри з обробки податкових декларацій, платіжних документів, повернення податкових платежів платнику податку;

• мережу регіональних та місцевих підрозділів податкових органів, що здійснюють надання інформації платникам податку про їхні права та обов'язки, а також контролюють правильність нарахування податкових платежів;

• регістр платників податків з реєстраційними номерами кожного;

• систему зв'язку та обміну інформацією між центральними, регіональними і місцевими органами податкової адміністрації;

• правові процедури, наявність компетентних судових органів для розгляду суперечок між платниками податків та податковими адміністраціями.

Зазначається, що такі заходи є необхідними для організації стягнення ПДВ будь-якої системи, що відповідає або не відповідає умовам оподаткування в ЄС.

Біла Книга подає тільки одну частину стратегії підготовки до приєднання, закладеної в Ессенських висновках. Ця стратегія спирається на два головні чинники:

• Європейські угоди і структурні відносини між асоційованими країнами і органами Європейського Союзу. Асоціації, створені на основі Європейських угод, повинні допомогти країнам Центральної і Східної Європи досягти кінцевої цілі - стати членами ЄС;

• ціллю угод є прогрес у забезпеченні сторонами економічних свобод, на яких базується Союз, і, особливо, його внутрішній ринок. Угоди передбачають певні зусилля у зближенні з ЄС і включають положення, що стосуються гармонізації законодавства.

Можна назвати три позитивні моменти, які роблять внесок у полегшення задачі зближення асоційованих країн з ЄС.

По-перше, ессенська Біла Книга не просто перераховує релевантне законодавство. Вона визначає ключові дії у кожному секторі і пропонує послідовність, у якій треба здійснювати зближення з ЄС.

По-друге, стратегія, розроблена в Ессені, належить до створення умов для єдиного ринку и описує задачі, поставлені перед асоційованими країнами, включаючи упорядкування законодавства, системи управління, стандартів і методів сертифікації. Крім гармонізації законодавства біла Книга також надає великого значення й описує структури, необхідні для створення ефективного законодавства.

По-третє, в Ессені було визнано, що країнам Центральної та Східної Європи необхідна допомога у виконанні задачі зближення з ЄС. Сприяння у гармонізації законодавства надається асоційованим країнам за програмою PHARE у рамках Європейських угод. Біла книга показує, як допомога може бути збільшена і пристосована для підтримки процесу приєднання, а також для виконання рекомендацій Білої книги. Вона презентує основні напрямки організації інтенсивної та узгодженої програми, у якій країнам-членам пропонується зіграти повноцінну роль.

Як вже зазначалося, кожна з країн розробляє свої власні пріоритети і визначає свої власні графіки на основі вже виконаної роботи.