Адаптація національного законодавства до законодавства єс після розширення євросоюзу: проблеми та шляхи вирішення

До 2000 року процес адаптації носив переважно хаотичний і безсистемний характер. Більше того, наприкінці 1999 року Європейська Комісія звернула увагу Кабінету Міністрів на порушення українською стороною двадцяти двох положень УПС. Однак останнім часом процес приведення у відповідність вітчизняної правової бази до законодавства ЄС набуває системного характеру, хоча проблеми і перешкоди на шляху виконання положень УПС усе ще існують.

Крім того, розширення ЄС у травні 2004 року є досить серйозним викликом сьогодення як для самого Союзу так і для України, яка тепер має спільний кордон з ЄС. Це ставить нові й складніші завдання перед Україною, вимагає перегляду деяких підходів до адаптації національного законодавства до норм і стандартів ЄС, але в той же час надає унікальні можливості для прискорення процесів правової та економічної реформи.

Кадрове забезпечення процесу адаптації.

Ефективність процесу адаптації напряму залежить від кадрового забезпечення. Тут потрібні фахівці належного рівня, які б мали юридичну освіту у сфері європейського права, знання національного права та вільно володіли іноземною мовою, передусім англійською чи французькою.

Переважна більшість державних службовців, основним завданням діяльності яких є приведення вітчизняної правової бази у відповідність до європейського права, на превеликий жаль, не має ґрунтовних знань у цій сфері. Але без широкої освітньої роботи як у середніх, так і у вищих навчальних закладах, на швидку інтеграцію України до ЄС годі й сподіватись. Якщо ми не виплекаємо в наших освітніх закладах гідну плеяду "євроінтеграторів", якщо не дамо кожному школяреві принаймні засадничі знання про Європейський Союз, марними будуть усі наші євроінтеграційні зусилля.

Позитивної оцінки заслуговує започаткування систематичних академічних студій у цій перспективній і актуальній для України сфері. У 2002 році відбувся перший випуск студентів за спеціалізацією «Європейське право» в Інституті міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Протягом 2003 року одразу в декількох провідних правничих школах України створені кафедри європейського права, і таким чином покладено початок

Проте в цілому освіта в українських вузах потерпає від недостатньої кваліфікації викладачів у сфері європейського права. Нерозв'язаною на сьогодні залишається проблема післядипломної освіти кращих випускників українських правничих шкіл у провідних європейських університетах. Те саме стосується й сфери підвищення кваліфікації державних службовців та суддів.

Державною Програмою підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2004-2007 роки, затвердженою Указом Президента України від 13 грудня 2003 року N 1433/2003, передбачені заходи, спрямовані на забезпечення потреб органів державної влади та органів місцевого самоврядування у фахівцях з високим рівнем професіоналізму, здатних компетентно й відповідально на державному, регіональному та місцевому рівнях виконувати завдання щодо реалізації стратегії інтеграції України до ЄС та НАТО. Головне, щоб належне виконання цих заходів згодом не перетворилося на проблему.

Інституціональне та нормативне забезпечення процесу адаптації.

Крім того, що адаптація законодавства України до стандартів і норм ЄС потребує вироблення методологічних засад її проведення, розробки відповідного понятійно-категорійного апарату, у процесі гармонізації національного законодавства необхідно дотримуватись Копенгагенських та Мадридських критеріїв, якими передбачено проведення адміністративної реформи, спрямованої на демократизацію державного управління та запровадження спеціалізованої інституційної структури, яка б відповідала за адаптацію законодавства. Попри певні зрушення у цій сфері, темпи реалізації адміністративної реформи в Україні не можна назвати задовільними.

Ефективність адаптації визначається насамперед наявністю дієвих механізмів виконання прийнятих рішень.

Мають бути впроваджені відповідні механізми для забезпечення ефективного виконання Загальнодержавної програми адаптації. Для цього необхідний регулярний і централізований моніторинг ефективного виконання Програми, який передбачає як перевірку стану наближення законодавства, так і перевірку ефективного впровадження нового законодавства відповідальним адміністративним органом.

Треба зазначити, що функції інституцій, які зайняті у процесі адаптації, іноді дублюються й перехрещуються. Так, наприклад, координацією діяльності органів державної влади по адаптації законодавства України до законодавства ЄС займаються одночасно Міністерство юстиції України, Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства та Національна рада з питань адаптації.

З метою удосконалення інституціонального та нормативного забезпечення адаптації законодавства необхідно:

• Верховній Раді України внести відповідні зміни до регламенту Верховної Ради України з метою нормативного запровадження механізму обов’язкової перевірки на відповідність праву ЄС усіх проектів законодавчих актів, поданих на розгляд;

• Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України спільно визначити та запровадити ефективний механізм координації своїх дій у процесі адаптації національного законодавства до права ЄС;

• Кабінету Міністрів України вдосконалити механізм координації діяльності органів державної влади по адаптації законодавства України до законодавства ЄС;

• Кабінету Міністрів України разом з Верховним Судом України та вищими спеціалізованими судами розглянути питання щодо участі та ролі судової влади у процесі адаптації законодавства України до права ЄС.

• Розпочати переговорний процес з ЄС щодо розробки Білої книги для України. До розробки слід залучити, крім представників органів державної влади, неурядові інституції та незалежних експертів. Процес підготовки Білої книги допоможе виявити той кадровий потенціал, який існує в суспільстві і поки що, нажаль, недостатньо використовується в органах державної влади.

Інформаційне забезпечення процесу адаптації.

Невід”ємною складовою процесу адаптації законодавства є його інформаційне забезпечення. Вирішуючи проблему його вдосконалення, необхідно:

• активізувати публікацію ключових джерел права ЄС українською мовою та створення централізованої комп’ютерної бази даних перекладів актів права ЄС із забезпеченням її контрольного стану;

• забезпечити створення єдиного сайта європейської інтеграції українською мовою, де містилася б інформація про Європейський Союз, кожну країну-члена ЄС, зокрема, інтеграційні процеси в Європі, розвиток відносин між Україною і ЄС, документація ЄС, стан адаптації національного законодавства;

• для органів державної влади, залученим до процесу адаптації, забезпечити доступ до бази даних права ЄС - системи CELEX, а також передплату на офіційні правові видання Європейського Союзу (зокрема, на Official Journal of the European Union).

• залучати широку громадськість до вироблення державної політики та популяризації ідеї європейської інтеграції (організація громадської підтримки євроінтеграційного курсу та широка суспільна інформованість про ЄС на сьогодні є одним із головних завдань діяльності Уряду на європейському напрямі).

Науково-аналітичне та методологічне забезпечення процесу адаптації.

Безумовно, процес адаптації законодавства вимагає посилення аналітичної складової. Цьому сприятиме максимальне використання потенціалу науково-дослідних інституцій та неурядових аналітичних центрів. Органи державної влади повинні співпрацювати з ними для отримання допомоги при вирішенні суперечливих питань, розробки практичних рекомендацій з урахуванням інтересів та особливостей України, прийнятті рішень серйозної політичної природи та ін.

Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, Національній академії наук України і Академії правових наук України разом із залученими провідними європейськими експертами необхідно активізувати широкомасштабне дослідження права ЄС, стану законодавства України та його відповідності праву ЄС спочатку у пріоритетних сферах адаптації, а згодом в усіх галузях українського законодавства.

Кабінету Міністрів України:

• порушити питання перед відповідними інститутами Європейського Союзу щодо збільшення обсягів фінансування, кількості проектів технічної допомоги та якісного її поліпшення із застосуванням принципів, ідеології та досвіду програм PHARE, ISPA, SAPARD;

• активізувати розробку Глосарію термінів права ЄС для адекватності їхнього розуміння та уніфікованого застосування у процесі адаптації.

Фінансове та матеріально-технічне забезпечення адаптації законодавства

Однією з основних перешкод реалізації державної політики у сфері адаптації законодавства та європейської інтеграції у цілому, залишається неналежний рівень фінансування.

Для вдосконалення фінансового та матеріально-технічного забезпечення процесу адаптації Кабінет Міністрів України має вжити таких заходів:

• суттєво збільшити обсяги бюджетного фінансування процесу адаптації законодавства, а у подальшому - і системи права;

• змінити саму схему фінансування, яка б унеможливила застосування внутрішнього перерозподілу коштів та фінансування робіт з адаптації законодавства за залишковим принципом. Для цього при підготовці та ухваленні проектів Державного бюджету необхідно щорічно враховувати видатки на забезпечення виконання заходів, пов’язаних з адаптацією законодавства України до права ЄС, окремим рядком;

• забезпечити проведення переговорів з ЄС щодо надання Україні технічної допомоги кількісно та якісно нового рівня, використовуючи позитивний досвід співробітництва країн-кандидатів на вступ до ЄС та країн-членів.

У цілому ж нові підходи до забезпечення адаптації національного законодавства до норм і стандартів ЄС після його розширення полягають у такому [12]:

• по-перше, у коротко- та середньостроковій перспективі адаптація має стати одним з основних інструментів інтеграції України в економічні та соціальні структури ЄС: адаптація законодавства України до законодавства ЄС у пріоритетних сферах співробітництва відкриє нам доступ до внутрішнього ринку Євросоюзу;

• по-друге, застосування прагматичного підходу у сфері адаптації - віднині потрібно визначати конкретні цілі та строки їх досягнення. При цьому бажано, щоб такі цілі визначались спільно з ЄС;

• по-третє, визначення цілей і напрямів адаптації має ґрунтуватись на комплексному науковому підході, який включатиме порівняльно-правовий аналіз регулювання правовідносин в Україні та ЄС, прогнозні оцінки економічних та соціальних наслідків адаптації національного законодавства у конкретних сферах;

• по-четверте, адаптація має реалізовуватися у тісній взаємодії уряду та парламенту, оскільки лише прийняття та наступна імплементація законодавчих актів є кроком на шляху запровадження відповідних норм та стандартів ЄС.

Формування нового правового поля держави є тривалим суспільним процесом, що органічно пов’язаний зі змінами у всіх інших сферах життя держави. Штучно прискорити цей процес неможливо, але потрібно створити йому режим найбільшого сприяння, оскільки адаптація законодавства України, а в перспективі всієї її правової системи до норм і стандартів Європейського Союзу є обов’язковою передумовою успішної реалізації європейських прагнень України, а розуміння важливості та складності цього процесу, конструктивне співробітництво всіх гілок влади, вдале врахування та застосування підходів, методів та досвіду країн-кандидатів на вступ до ЄС, ефективне використання технічної допомоги ЄС - запорукою їхнього втілення у життя.