Глава 1 характеристика систем подготовки и согласования проектов намечаемой деятельности в области охраны окружающей среды

Сохранение благоприятной окружающей среды от воздействия намечаемой деятельности решается комплексом:

• норм и методов правового регулирования;

• нормативов и правил подготовки и согласования деятельности;

• уполномоченных государственных органов.

Экологическая экспертиза (ЭЭ), оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду (ОВОС) являются важнейшими механизмами охраны окружающей среды (ООС), средствами поддержания ее благоприятного качества, неотъемлемыми элементами экологической правоспособности граждан и общества.

Экологическая экспертиза – установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта ЭЭ.

Оценка воздействия на окружающую среду – процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.

В любой области регулируемых отношений формирование права, политики и управления отражает общественно-политическую и экономическую ситуацию в обществе, уровень технической и общей культуры, адекватно знанию об объектах регулируемых отношений. В этом контексте, отметим, во-первых, что экологический подход, механизм экологической экспертизы и процесс оценки воздействия намечаемой деятельности на ОС в России введены сравнительно недавно, находятся в состоянии развития. Во вторых, с позиций уяснения предпосылок, отличительных черт и значимости экологических подходов в существующей системе требований к подготовке и оценке намечаемой деятельности, целесообразно выделить и характеризовать основные этапы эволюции этой системы.

1.1. Организационная система и система требований к намечаемой деятельности в ссср. Этапы развития

Фактически, до 1988 года, государственная природоохранная система управления и контроля в СССР в отношении намечаемой хозяйственной деятельности не имела единой методологической, правовой и организационной баз и разграничивалась по объектам и предметам права, реализовалась в подсистемах:

• охрана объектов (природных ресурсов, комплексов) ОС;

• охрана жизни и здоровья человека;

• целевое регулирование отношений в области пространственного планирования территорий;

• нормативное регулирование в подготовке и ведении хозяйственной, инвестиционной деятельности.

При этом каждая отрасль права и соответствующий ей государственный институт (природоохранные ведомства, Санэпидемслужба, Госстандарт и др.) для обеспечения поставленных целей использовали и используют присущие им механизмы регулирования, формы контроля и критерии оценки реализации предусмотренных требований: санитарно-гигиенические нормативы, нормативы качества (состояния) природных объектов и комплексов, предельных воздействий, строительные нормативы и правила, градостроительные регламенты и т.д.

В целом, управление охраны окружающей среды (УООС) в СССР характеризовалось централизованным отраслевым планированием, административными методами. В основе оценок допустимости хозяйственной деятельности до определенного времени лежал покомпонентный подход оценки химических, физических и биологических воздействий на среду, использование усредненных нормативов качества среды, проектных и планировочных решений, допустимых воздействий.

Выделение компонентных и ресурсных объектов правоотношений позволили выработать целесообразные для каждого из них и по видам деятельности специфические механизмы управления, критерии оценки. Описанная система соответствовала общей структуре и задачам государственного управления в СССР, до определенного времени решала задачи обеспечения минимально необходимого, принимаемого обществом как достаточный, качества и состояния окружающей среды, решала задачи природоресурсного обеспечения нужд отраслей народного хозяйства.

Система УООС соответствовала общей структуре и задачам государственного управления в СССР, до определенного времени решала задачи природоресурсного обеспечения минимального необходимого, принимаемого обществом как достаточного, качества и состояния окружающей среды, решала задачи природоресурсного обеспечения нужд отраслей народного хозяйства. В послевоенном периоде можно выделить два специфических этапа ее совершенствования и развития:

Первый этап (50-70-е годы)

Региональный уровень управления ограничивался задачами поддержания требуемого качества почв в сельском хозяйстве, водных ресурсов, реализуемых по общесоюзным программам, задачами санитарно-эпидемиологического значения, природоресурсного обеспечения промышленности, поселений и благоустройства.

В центр внимания системы УООС была поставлена задача снижения промышленного загрязнения воздуха и водных объектов за счет разработки и реализации планов строительства природоохранных сооружений.

По действовавшим в те годы нормативным актам каждый хозяйственный объект, независимо от ведомственной принадлежности, должен был быть оснащен очистными сооружениями. Одновременно, в отмечаемый период активно разрабатывались и вводились санитарно-гигиенические нормы предельно допустимых концентраций (ПДК) ЗВ в водах и атмосфере. Эти ПДК разрабатывались в системе Минздрава с целью улучшения состояния эколого-гигиенических условий поселений и рабочих мест. Выделение компонентных и ресурсных объектов правоотношений позволили выработать целесообразные для каждого из них и по видам деятельности специфические механизмы управления, критерии оценки.

Второй этап (70-80 годы)

Этап характерен тем, что в рамках отраслевой системы охраны окружающей среды стали вводиться элементы системного управления и меры комплексных оценок хозяйственной деятельности, планов территориального развития. В итоге было сформировано более 800 ГОСТов 17-ой серии (около 80), норм и правил, регулирующих градостроительную, проектную и хозяйственную деятельность, воздействия хозяйственной деятельности на природную среду и человека, содержащихся в нормативных документах Госстандарта, Госстроя и Минздрава, отраслевых министерств и ведомств СССР. В состав проектной документации был введен раздел «Охрана окружающей среды» (ООС), содержащий описание состояния всех компонентов природной среды и рекомендации по обеспечению их охраны. В природоохранные показатели раздела №14 «Охрана природы» Государственного плана социально-экономического развития СССР вошли такие показатели, как объемы очистки загрязненных сточных вод; объемы уловленных вредных веществ из отходящих газов и другие. В составе советов всех уровней были организованы комиссии по охране окружающей среды и здоровью населения, в штаты плановых структурах органов исполнительной власти были введены должности специалистов по соответствующему направлению работ. К 1985 году сформировалась методология и требования подготовки «Территориальных комплексных схем охраны окружающей среды» в СССР. Государственный контроль за нормированием воздействий по территориям возлагался на структуры Санэпидемнадзора и специально созданные отделы Госкомгидромета СССР. Комплексный контроль подготовки разделов «ООС» был закреплен за подразделениями вневедомственной государственной экспертизы Госстроя

В 1985 году Госстрой СССР утвердил «Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» (СНиП 1.02.01-85). Согласно требованиям Инструкции, в проектную документацию было необходимо включать «… комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую среду». Требования данной инструкции о комплексности оценки, ее обращение к последствиям намечаемой деятельности, указание на решение задачи предотвращения отрицательного воздействия послужили прототипом соответствующей части введенной позднее оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС).

В действовавшей системе по отношению к программам, планам и проектам задача их комплексной научной оценки решалась использованием комиссий ученых академических институтов и экспертных групп. Как структурные элементы такие комиссии экспертов действовали и при Госплане, и при Государственном комитете по науке и технике, и при Госстрое СССР.

Общие недостатки системы УООС

Несмотря на принятые в последние годы существования СССР меры системного характера, принципы монопольного отраслевого, административного управления и контроля сохранялись. Система оценок любой деятельности основывалась на макроэкономических подходах, политических установках, игнорирующих локальные проблемы, реально не использовала общественные оценки. Слабость системы проявлялась в отсутствии целевого управления на территориальном уровне. Охрана природной среды на нижнем уровне задавалась годовым государственным планом, ограничивалась задачами сохранения устойчивого ресурсного обеспечения народного хозяйства, оперативными природоохранными мероприятиями на действующих предприятиях.

Подготовка экспертных заключений использовалась только на уровне общих государственных программ и планов, а сами заключения не несли в себе правовых последствий. Подчиненность «вневедомственной» экспертизы государственному строительному комплексу и «непрофильность» ему задач контроля охраны ОС превратили этот контроль в формальный акт.

Поскольку вся намечаемая деятельность определялась государственными структурами и закреплялась планами, необходимость инвестиционной, строительной или технической задачи не могла быть предметом обсуждения, вне зависимости от оценок возможных воздействий. Задачи природоохраны ограничивались предложениями по их смягчению. При этом в отношении предлагаемых природоохранных планов действовал остаточный принцип. Необходимых финансовых и материальных ресурсов в полном объеме не выделялось, имел место разрыв между декларируемыми природоохранными требованиями и возможностями государства обеспечивать их выполнение. Нарушители природоохранных требований привлекались к ответственности в исключительных случаях, а ущерб, причиняемый обществу загрязнением окружающей среды, практически не оказывал никакого влияния на репутацию и финансовое положение предприятий.

В результате проблемы накапливались, территории многих промышленных центров превратились в зоны экологического бедствия. Негативные общественные оценки положения дел в области охраны окружающей природной среды стали одним из значимых факторов начавшейся в стране Перестройки. Объективно ситуация заключалась в непрерывной и опасной деградации природной среды. Последствия деградации природной среды от техногенного воздействия стали для жизнедеятельности человека и общества в целом, сопоставимы с социальными благами от хозяйственной деятельности и с использованием ресурсов.

Негативные тенденции состояния среды сохранялись, несмотря на перманентно принимающиеся директивны и государственные программы в областях природопользования и охраны природы.

Общий вывод по сложившейся в СССР системе управления в области охраны окружающей природной среды на тот момент состоял в том, что разграниченная по ресурсам и отраслям деятельности административно-командная система управления, абсолютно подчиненная задачам хозяйственной деятельности не эффективна, исчерпала себя. В части оценки проектов намечаемой деятельности практика охраны ОС объективно нуждалась в качественных интегральных оценках, в оценках социальных последствий, в иных требованиях подготовки проектов с участием заинтересованной общественности, в иных критериях оценки допустимости хозяйственной деятельности, в ином механизме предупредительного контроля.