- •Содержание
- •Глава 5. Проблемы экологической оценки. Методы их решения и специальные механизмы 61
- •Глава 6. Международный опыт и состояние экологи ческой оценки в россии 79
- •Введение
- •Глава 1 характеристика систем подготовки и согласования проектов намечаемой деятельности в области охраны окружающей среды
- •1.1. Организационная система и система требований к намечаемой деятельности в ссср. Этапы развития
- •1.2. Преимущества и ограничения при интеграции отраслей права в области охраны окружающей природной среды в систему экологического права
- •1.3. Формирование системы специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды
- •Глава 2. Основы экологических оценок
- •2.1. Определение, структура и правовые основы экологической оценки в России
- •2.2. Предпосылки системы оэ
- •2.3. Основы содержания экологической оценки намечаемой деятельности
- •Глава 3. Экологическая экспертиза
- •3.1. Правовые основы экологической экспертизы
- •3.2. Виды экологических экспертиз
- •3.3. Историческое соотношение общественной и государственной экологических экспертиз
- •3.4. Отличительные черты института экологической экспертизы
- •3.5. Государственная экологическая экспертиза
- •3.6. Общественная экологическая экспертиза
- •Глава 4. Оценка воздействия на окружающую среду
- •4.1. Содержание овос
- •4.2. Цели и задачи овос
- •4.3. Основные нормативно-правовые документы
- •4.4. Этапы процедуры овос
- •4.5. Решаемые овос методические задачи
- •4.6. Требования к материалам овос
- •4.7. Сравнение целей и содержания положений «об овос»
- •4.8. Обзор применения овос
- •Общие рекомендации по проведению требований овос в условиях неразвитости нормативных и методических положений
- •4.9. Методология овос в инвестиционном проектировании
- •Общие положения Руководства по проведению овос в инвестиционном проектировании
- •4.10. Методология овос в градостроительном проектировании
- •4.11. Проведение овос в подготовке проектов правовых нормативных актов, нормативно-технических и инструктивно-методических документов
- •4.12. Критерии оценок и экологические требования
- •Стратегическая экологическая оценка (сэо)
- •Глава 5. Проблемы экологической оценки. Методы их решения и специальные механизмы
- •5.1. Проблемы экологических оценок допустимости намечаемой деятельности и требований в области оос
- •5.2. Специальные механизмы эо и методы решения экологических проблем
- •5.2.1. Покомпонентные оценки и нормативный подход в оценках
- •5.2.2. Факторный анализ в эо Специальные термины и определения. Методические пояснения
- •Пояснения по содержанию некоторых из экологических факторов
- •5.2.3. Экспертные оценки в эо
- •5.2.4. Оценки экологических рисков
- •5.2.5. Эо и экологическая компенсация
- •Глава 6. Международный опыт и состояние экологической оценки в россии
- •6.1. Россия и международный опыт экологической оценки
- •Особенности эо в сша
- •Особенности эо Канаде
- •Особенности эо Германии
- •Директивы Европейского Сообщества
- •6.2. Развитие российской системы эо в русле международных тенденций
- •6.3. Особенности, состояние и недостатки российской системы ээ и овос
- •Состояние нормативной правовой базы эо
- •Практика применения эо в России
- •Влияние системы эо на принимаемые решения
- •Институциональный потенциал российской системы эо
- •6.4. Направления совершенствования и развития экологической оценки
- •Приложения
- •Методические подходы в системе эо. Общие термины и их определения
- •Общие подходы к использованию словосочетаний с определением «экологический»
- •Общие подходы к использованию терминов: негативное; значимое; вредное; недопустимое изменение (воздействие)
- •«Благоприятная среда жизнедеятельности» и «благоприятная окружающая среда»
- •Методические подходы к классификации объектов эо
- •Отбор и классификация намечаемой деятельности, предполагаемой к разработке документации
- •Специальные термины и их определение
- •Основные положения организации и проведения государственной экологической экспертизы
- •1. Объекты государственной экологической экспертизы
- •2. Требования к материалам объекта государственной экологической экспертизы
- •3. Представление материалов на государственную экологическую экспертизу
- •4. Оплата государственной экологической экспертизы
- •5. Порядок организации и проведения государственной экологической экспертизы
- •Подготовка к проведению гээ
- •Проведение экспертного рассмотрения материалов объекта гээ
- •Принятие решения по Заключению экспертной комиссии
- •6. Заключение государственной экологической экспертизы
- •Действие Заключения государственной экологической экспертизы
- •7. Сроки проведения государственной экологической экспертизы
- •8. Обжалование заключения гээ и апелляция к организатору гээ
- •9. Оплата работ членов экспертной комиссии
- •10. Сдача материалов объектов гээ в архив Обращения к архиву
- •Типовой регламент организации и проведения общественной экологической экспертизы проектов (Основные положения. Дается в сокращенном варианте)
- •Предисловие к типовому Регламенту
- •Общие положения
- •Организация и сроки проведения оээ
- •Формирование и организация работы экспертной комиссии. Полномочия организатора оээ, экспертной комиссии. Обязанности и права членов экспертной комиссии оээ
- •Участие в работе комиссии оээ наблюдателей и экспертов – наблюдателей.
- •Участие заказчика в процедуре проведения общественной экологической экспертизы
- •Экспертные заключения экспертной комиссии, требования к составу и содержанию.
- •Порядок проведения общественной экологической экспертизы
- •Рассмотрение апелляций к организатору экологической экспертизы
- •Методическое руководство и типовой регламент проведения овос намечаемой деятельности (на примере градостроительной документации, с сокращениями)
- •1. Назначение, содержание и этапы овос в применении к разработке градостроительной документации
- •2. Рекомендации по методике проведения овос градостроительной документации.
- •3. Назначение и состав материалов овос намечаемой деятельности (на примере генерального плана города)
- •Состав материалов овос (проекта материалов овос)
- •3.1. Намечаемая деятельность. Сведения о проекте.
- •Рекомендации к тз на проведение овос
- •Техническое задание на проведение овос.
- •1. Основные задачи при проведении овос
- •2. Методические указания проведения овос
- •3. Исследуемые альтернативы
- •4. План проведения обсуждений, консультаций, включая общественность, согласований и экспертиз
- •5. Состав и содержание материалов овос, включая резюме не технического характера:
- •6. Сроки проведения овос
- •Рекомендуемая форма итогового документа общественных обсуждений
- •Методическое пособие по экологическим оценкам и требованиям
- •1. Определение, источники и целевые задачи экологических требований
- •2. Экологические требования
- •2.1. Отличительные признаки экологических требований
- •2.2. Общие правовые экологические требования
- •2.3. Прикладные экологические требования
- •Список литературы и документов
Введение
Информационно-аналитические мероприятия, связанные с оценками, прогнозами вероятных, а также измерениями фактических показателей состояния окружающей среды (ОС), процессов воздействия на нее, последствий для человека, общества, отдельных компонентов и объектов ОС в их взаимосвязи, занимают важное место в системах управления охраной окружающей среды.
В России данная область отношений и группа управленческих мероприятий охватывает, прежде всего:
экологические экспертизы (государственную и общественную) намечаемой деятельности;
оценку воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду (ОВОС);
нормирование качества объектов среды и воздействий;
лицензирование в области охраны окружающей среды;
экологическую сертификацию и стандартизацию;
экологический аудит уже осуществляемой субъектом хозяйственной деятельности;
экологический мониторинг (мониторинг ОС) в форме наблюдения, измерения, оценки и прогноза изменений состояния ОС под воздействием природных факторов и антропогенной деятельности.
Указанные мероприятия регулируются правовыми нормами, их результаты обязаны использоваться при принятии решений в деятельности государственных, муниципальных и других органов управления, администраций предприятий, организаций, а потому имеют соответствующее отражение в системе высшего и дополнительного образования.
Изучение указанных механизмов и приобретение навыков их применения в практике управления охраной ОС закреплено ст. 73 федерального закона «Об охране окружающей среды», в которой отмечено, что «руководители организаций и специалисты… должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности».
Область знаний системы управления ООС отражена в базовой Программе и учебном пособии «Государственное и муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды»[1], созданных в Международном независимом эколого-политологическом университете (МНЭПУ) по заказу Минтруда и используемых в системе дополнительного образования МПР России Для научно-методической поддержки Программы в 2003 году МПР России открыло отдельную тему НИОКР [2].
Все требуемые для изучения направления реализуются в МНЭПУ в дополнительном образовании и имеют «симметричные» учебные дисциплины в учебных планах Государственных образовательных стандартов экологических специальностей, в т.ч., специальности № 013400 – «Природопользование» [3], аккредитованной в МНЭПУ.
По каждой из этих дисциплин разработана учебная литература, в т.ч. :
по курсу «Экологическое проектирование и экспертиза» – учебные пособия [4,5,6,7,8] и др., а также одноименный учебник [9];
по курсу «Экологический мониторинг» – учебные пособия и учебники, выпущенных различными ВУЗами [10,11,12,13,14 и др.];
по направлению «Экологический аудит» – одно из первых учебных пособий [15] и серия книг, причисляемых к учебным изданиям, выпущенных в НИЦ «Экобезопасность» [16], а также написанных ведущими специалистами в этой области [17,18,19].
Большинство указанных направлений дополнительного образования с 2001 года реализуются в рамках деятельности факультета профессиональной переподготовки – ныне Международного института экологической профессиональной переподготовки (МИЭПП) по соответствующим программам [20], а профиль «Экологический мониторинг» – на кафедре химической и техногенной экологии (ХиТЭ) экологического факультета МНЭПУ. Все это позволило МНЭПУ приступить к разработке интегрированного Учебно-методического комплекса (УМК) области охраны окружающей среды с использованием технологии дистанционного обучения (ДО).
При постановке задач по созданию учебных пособий нового поколения среди вышеуказанных направлений для дополнительного образования государственных и муниципальных служащих с применением дистанционных технологий была утверждена и специализация «Экологическая экспертиза и ОВОС». В числе оснований утверждения этой специализации как отдельной отмечаются следующие:
наличие экологических проблем, которые могут быть предотвращены или разрешены с помощью использования механизмов экологической экспертизы и ОВОС;
необходимость обучения по одному из законодательно закрепленных направлений в области охраны окружающей среды, имеющих специальный закон [21], регулирующий эту область;
наличие государственных и муниципальных органов управления, а также общественных экологических объединений, организующих и участвующих в проведении государственной (ГЭЭ) и общественной экологической экспертизы (ОЭЭ);
наличие на рынке экологических услуг структур, занимающихся разработкой материалов ОВОС, а также значительного числа заказчиков, т.е. лиц, заинтересованных в правильном и эффективном проведении данных процедур, также являющихся потенциальными обучаемыми.
Формирование методических подходов и правовых нормативных актов в области экологической оценки в России обеспечено трудами многих ученых, специалистов области права, практиков.
В настоящем пособии используются работы Н.Ф. Реймерса, О.С. Колбасова, Б.В. Ерофеева, М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, Ю.Л. Максименко, И.Д. Горкиной, М.М. Ю.Г. Жарковой, а также обзоры М.А. Хотулевой, О.М. Черпа, группы международных экспертов под руководством К. фон Риттера и В.В. Циркунова.
В составе разрабатываемого УМК помимо учебного пособия на бумажном и электронном носителях предполагается создание лазерного CD компакт-диска, содержащего:
o библиотечку электронных текстов дополнительной литературы;
o обновленный перечень правовой, нормативно-технической и методической документации;
o автоматизированную систему компьютерного тестирования для самопроверки знаний обучаемых и подготовки к итоговой аттестации;
o методические рекомендации по выполнению курсовых и дипломных работ по специализациям (с прилагаемыми примерами лучших работ, выполненных в МИЭПП и на экологическом факультете МНЭПУ);
o справочные и другие информационные материалы;
o словарь профессиональных терминов и их определений, применяемых специалистами в данной области;
o методические рекомендации по особенностям обучения в дистанционном режиме и иные полезные сведения.
В основу Пособия положены действующие правовые нормативные акты по ОВОС и экологической экспертизе, а также материалы современных научных исследований в данной области.
Учебное пособие по специализации «Экологическая экспертиза и ОВОС», расширяет и одновременно углубляет соответствующие темы базового пособия по программе «Государственное и муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды» [22].
Пособие ориентировано, прежде всего, на понимание обучаемыми сущности и особых признаков экологических оценок, а также на практическое применение процедур ОВОС, ГЭЭ и ОЭЭ в принятии управленческих решений, направленных на достижение оптимального баланса интересов всех участников этих процессов.
В Пособии раскрываются методические основы, проблемы и основные понятия данной области. Процесс ОВОС и экологическая экспертиза представляются как единая процедура последовательных исследований, эколого-экспертной и оценочной деятельности, называемой здесь экологической оценкой (ЭО).
Изучаемая специализация имеет цель – не только дать обучаемым знания сложившихся правовых, нормативных и институциональных основ ГЭЭ и ОВОС, но и представить современное состояние и тенденции развития научно-прикладных знаний в этой области, профессионально подготовить их для осознанного и эффективного участия в данных процедурах.
В итоге, обучаемые должны быть готовы к практической работе в процедуре экологической оценки, понимать реальные правовые условия, возможности, права и обязанности всех потенциальных ее участников: а) организаторов ГЭЭ и ОЭЭ – государственных служащих, руководителей общественных экологических организаций и объединений; б) заказчиков–инициаторов процедур ЭЭ и ОВОС и документации – в т.ч. муниципальных служащих, администраторов хозяйственных структур, а также общественность и население; в) исполнителей этих процедур и разработчиков ОВОС – специалистов и научных работников, а также «экологов-экспертов» для участия в работе комиссий ЭЭ и проведения ОВОС.
Заказ на Учебное пособие «Экологическая экспертиза и ОВОС» отражает необходимость подготовки в РФ экологов-экспертов «широкого профиля», способных организовать и обеспечивать руководство экологической экспертизой и проведение «стратегической» экологической оценки. Главный принцип обучения по данной специализации – это обеспечение комплексности в понимании и осуществлении экологических оценок, направленных и на источники неблагоприятного воздействия, и на их «мишени» (природные объекты и самого человека), и на их экологические взаимосвязи, а также на последствия намечаемой деятельности.
В соответствии с этим сформировано и содержание, отражаемое Оглавлением данного учебного пособия, а также Программой курса.
Обобщенно, оно сводится к следующему.
В первой главе рассматриваются характеристики действовавшей в СССР системы управления в сфере охраны окружающей среды, исторический контекст возникновения и развития подсистемы экологической оценки , а также формирования экологического права.
Во второй главе раскрыта сущность экологической оценки как совокупности применяемых научных подходов и методов одновременного учета всех значимых показателей потенциального «неблагоприятного воздействия» намечаемой деятельности на все компоненты и объекты ОС и самого человека, их взаимосвязей и последствий. Глава также содержит научный анализ основных понятий в изучаемой области, определения которых приводятся в приложении к пособию.
В третьей главе подробно рассматривается организация и процедуры проведения государственной и общественной экологической экспертиз в России. Приводятся также методические основы экологической классификации объектов по видам экспертиз предплановой, предпроектной и проектной документации, обоснований лицензий и сертификатов.
Четвертая глава посвящена организации и проведению ОВОС в различных проектных циклах, а также критериям оценок и принятия решений о соответствии намечаемой деятельности природоохранным, санитарно-гигиеническим и другим экологическим требованиям (в широком понимании их смысла). Глава содержит результат анализа использования в этом процессе нормативно-технических и иных документов, содержащих нормы, правила и другие нормативы, учитываемые при разработках материалов ОВОС и проведении различных экспертиз, в т.ч. «ведомственных» (санитарно-эпидемиологической, экспертиз запасов полезных ископаемых по линии МПР и Минэнерго, экспертиз промышленной и радиационной безопасности и др.).
Пятая глава касается различных методов и методологических проблем экологической оценки и, а также некоторых механизмов их решения, используемых современной наукой и применяемых в практике ЭО.
Шестая глава затрагивает концептуальные проблемы самой экологической оценки и направления их решения, как в РФ, так и за рубежом. Она содержит анализ особенностей и недостатков современной системы экологической экспертизы и ОВОС в России, рекомендации по ее модернизации и превращению в общепринятую в развитых странах систему экологической оценки.
В пособии содержатся приложения практического характера (основы экологических требований, методические подходы к классификации объектов ЭО, основные регламентные положения организации и проведения ГЭЭ, ОЭЭ и ОВОС, рекомендуемые формы некоторых разрабатываемых документов), краткий словарь профессиональных терминов и определений изучаемой области.
Методические особенности курса и некоторые рекомендации. Изучение специализации не предполагает (хотя и не исключает) традиционного для высших учебных заведений лекционно-семинарского ее прохождения. Однако, методика обучения ориентирована, прежде всего, на самостоятельное изучение материалов при определенной дистанционной поддержке обучаемого со стороны разработчиков курса, а также «тьюторов» системы дистанционного обучения, реализуемой в МИЭПП МНЭПУ.
Подробные методические рекомендации по порядку и последовательности учебных мероприятий при индивидуальном прохождении курса формируются на персональном CD-диске каждого обучаемого с учетом его личных интересов, имеющегося исходного (первого высшего) образования, настоящего или желательного направления практической деятельности, а также принципиальной роли обучаемого в системе отношений, связанных с экологической экспертизой и ОВОС, природоохранной и близкой деятельностью.
Большое значение придается тестированию (самопроверке) и выполнению контрольных заданий по каждой главе, результаты которых служат индикаторами качества подготовки, а также выполнению письменной работы (курсовой или дипломной) творческого характера. Обычно в квалификационной (дипломной) работе при профессиональной переподготовке по данной специализации предлагается включать 2-3 раздела, посвященных практическим вопросам организации и проведения экологических экспертиз (желательно с участием самого обучаемого) или же разработке материалов ОВОС или их части по хорошо известным обучаемому региональным или муниципальным проектам, оказывающим влияние на окружающую среду и здоровье населения.
В дистанционном варианте обучения может также осуществляться разнообразная информационно-методическая поддержка обучаемого со стороны руководителя его дипломной работы и даже (в последствии) определенная консультативная помощь в профильной практической деятельности прошедшего переподготовку специалиста. Возможна также коллективная деловая (ролевая) игра, проводимая по сети «Интернет» в режиме «on-line» («чат», ICQ и др.), или по электронной почте («off-line» режим) в виде коллективной «телеконференции».
Электронный вариант данного учебного пособия, построенный в формате многоуровневого «гипертекстового» электронного учебника, постоянно совершенствуется и пополняется его авторами, что предопределяет их открытость к сотрудничеству и благожелательное отношение к деловой и конструктивной критике.
Предполагается и периодическое переиздание бумажного варианта данного учебного пособия.
Авторы выражают особую признательность рецензентам, коллегам по МНЭПУ д.ю.н., к.т.н. проф. Г.П. Серову, к.г.н., доц. И.И. Букс, д.т.н., профессору Ю.А. Милицыну за помощь в подготовке пособия.
Контактную и иную информацию о его авторах можно найти на сайтах МИЭПП (www.fpp.ru) и МНЭПУ (www.mnepu.ru).
Москва,
май–июнь 2003 года.