3.4. Отличительные черты института экологической экспертизы

Часто задается вопрос: «В чем же отличие ГЭЭ от, например, также комплексной вневедомственной экспертизы Госстроя, ориентированной на контроль за выполнением требований обеспечения благоприятной среды для населения; в чем отличие экологической экспертизы от экспертиз, организуемых по всем направлениям природоохраны государственными органами управления и охраны природных ресурсов, от государственной экспертизы санитарно – гигиенического надзора? Не дублируют ли структуры ГЭЭ задачи других экспертиз, в чем собственные предмет и требования экологической экспертизы?»

Основная отличительная особенность института экологической экспертизы определяется его принадлежностью области экологической оценки, использованием системы экологических требований и особой процедурой организации (дополнительно см. прил. №3 к настоящему Пособию).

Экологическая экспертиза отличается совокупностью отличий по:

• объекту экспертизы (экологически значимая деятельность, включая проекты правовых нормативных актов; не формализованные требования к составу документации намерения; проведение научного анализа непосредственно по хозяйственному намерению, а также по всему его жизненному циклу);

• субъектам – участникам экспертизы (эксперты выступают как независимые специалисты, а не как представители ведомств; вовлечение в круг участников экспертизы всех заинтересованных сторон, в т.ч. населения);

• принципам и методу (комплексность, нацеленность, на конечные значимые и понятные для людей оценки, оценка реально возможных, в том числе долговременных и косвенных воздействий и последствий от реализации хозяйственной деятельности);

• критериям оценки материалов объекта экспертизы и выводам Заключения (оценки воздействий и последствий, допустимости/недопустимости и возможности реализации объекта экспертизы по экологическим требованиям);

• организации проведения экспертизы (организация экспертизы органом (подразделением) выведенным из системы хозяйственной деятельности и защищенным законом от вмешательства в процесс экспертизы).

Отдельные перечисленные отличия присущи и другим видам экспертиз, но, как убеждает практика, будучи сведенные вместе и закрепленные правом как принципы, они позволяют обеспечить качественно новый результат. В начальный период введения экологических подходов экологическая экспертиза в России давала и принципиально отличный от других экспертиз результат оценок, освещенный доверием граждан.

3.5. Государственная экологическая экспертиза

Порядок проведения государственной экологической экспертизы установлен статьей 14 ФЗ «Об ЭЭ», Положением утвержденным постановлением Правительства РФ [⁵⁰], и конкретизирован по деталям Регламентом ГЭЭ, утвержденным приказом федерального специально уполномоченного на тот момент ведомства (Госкомэкологии России) [⁵¹].

Ряд вопросов организации, проведения и финансирования ГЭЭ регламентируются другими постановлениями Правительства Российской Федерации [⁵²,⁵³,⁵⁴ и др.] и нормативными актами федеральных министерств и ведомств РФ [⁵⁵,⁵⁶,⁵⁷,⁵⁸,⁵⁹,⁶⁰,⁶¹,⁶² и др.].

Правовые положения по организации и проведению ГЭЭ определяют:

• объекты государственной экологической экспертизы;

• непосредственных участников (субъектов) организации и проведения ГЭЭ;

• формы реализации основных принципов экологической экспертизы;

• правила и порядок отнесения предплановой, предпроектной и проектной документации, обоснований лицензий и сертификатов к объектам ГЭЭ;

• общие требования к составу материалов, представляемых на ГЭЭ;

• порядок, основные требования к организации и проведению ГЭЭ;

• порядок представления и рассмотрения обращений по вопросам организации и проведения ГЭЭ.

Государственную экологическую экспертизу организуют специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы (СУО). В качестве таковых, сегодня только Департамент ГЭЭ Министерства природных ресурсов и его территориальные подразделения имеют право и полномочия организовывать и проводить ГЭЭ. В зависимости от масштаба и характера намечаемой деятельности экспертиза проводится на федеральном уровне или уровне субъекта РФ (см. ст. 11 и 12 ФЗЭЭ-1995). Орган ГЭЭ формирует независимую экспертную комиссию, которая анализирует представленную на ГЭЭ документацию. Результатом государственной экологической экспертизы является заключение, которое может быть положительным или отрицательным, причем положительное заключение является одним из необходимых правовых условий для осуществления намечаемой деятельности.

Основания и условия проведения ГЭЭ. Исходя из принципов презумпции потенциальной экологической опасности любой деятельности и обязательности проведения экологической экспертизы, она должна проводиться во всех случаях по указанным в законе объектам на основании представления материалов в экспертизу. Косвенно, через права и обязанности специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы прослеживается ещё одно основание для её проведения – решение соответствующего уровня государственного органа. При этом единственное прямое законодательно закрепленное основание проведения ГЭЭ относится только к повторной экспертизе, которая осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда.

По Регламенту ГЭЭ она проводится на основании:

• поручений Правительства Российской Федерации;

• решений органов власти субъектов РФ (для территориальных органов);

• указаний руководства МПР (преемник Госкомэкологии) России;

• заявления заказчика материалов, подлежащих ЭЭ;

• решения судебных органов соответствующей инстанции;

• в порядке выборочной проверки проведения государственной экологической экспертизы специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы.

Статьи 11 и 12 закона [21] конкретизирует ряд случаев проведения повторной экологической экспертизы, но только по объектам, ранее получившим положительное заключение экспертизы. К ним относятся:

• изменения условий природопользования специально уполномоченным на то государственным органом в области охраны ОС;

• доработка объектов экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

• внесение изменений в документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы;

• реализация объекта экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной ЭЭ и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

• истечение срока действия положительного экспертного заключения.

Не менее важным для эколого-правовой практики является определение условий проведения экологической экспертизы, которые закреплены в Законе “Об экологической экспертизе” (ст. 14). Такими условиями являются: соответствие формы и содержания представляемых материалов установленным требованиям и порядку проведения ГЭЭ; наличие в составе представляемой документации материалов оценки воздействия объекта экспертизы на окружающую среду (ОВОС), необходимых положительных заключений и (или) документов согласований соответствующих органов; материалов обсуждений объекта экспертизы с общественностью; предварительная оплата проведения государственной экологической экспертизы заказчиком документации, подлежащей экспертизе и др.

Непосредственными участниками-субъектами организации и проведения ГЭЭ, имеющими правомочия и ответственность в области экологической экспертизы, являются:

• организатор ГЭ – специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы, принявший материалы объекта ГЭЭ для организации и проведения ГЭЭ;

• экспертная комиссия ГЭЭ, образуемая организатором ГЭЭ;

• заказчик объекта ГЭЭ;

• органы исполнительной власти субъекта РФ, направившие письменные аргументированные предложения по объекту ГЭЭ или экс­перта–наблюдателя для участия в заседаниях экспертной комиссии ГЭЭ;

• территориальные органы общественного самоуправления; другие общественные организации и граждане, законные интересы которых непосредственно затрагиваются в случае реализации объекта государственной экологической экспертизы и которые представили письменное аргументированные предложения по объекту ГЭЭ или заключение ОЭЭ.

Субъекты организации и проведения ГЭЭ имеют права, обязанности и несут ответственность в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» [21].

1. Заказчиком объекта ГЭЭ является юридическое или физическое лицо – инициатор намечаемой хозяйственной деятельности (его доверенное лицо), заказчик документации, представившие материалы объекта ГЭЭ на государственную экологическую экспертизу.

2. Организатором государственной экологической экспертизы являются МПР России или его Главные управления по субъектам РФ, в зависимости от отнесения объекта ГЭЭ к федеральному уровню или уровню субъекта Федерации. Непосредственно экспертизу организуют специализированные подразделения.

Организатор государственной экологической экспертизы обязан:

• подтвердить заказчику ГЭЭ принадлежность и соответствие заявленных на ГЭЭ материалов (документации) объекту ГЭЭ;

• образовать экспертную комиссию и организовать проведение оплаченной заказчиком ГЭЭ;

• информировать органы местного самоуправления о проведении ГЭЭ по объектам экологической экспертизы, предполагаемым к реализации на соответствующей территории;

• направлять органам власти, общественным организациям (объединениям) и гражданам, представившим аргументированные предложения по объекту экологической экспертизы, ответы комиссии ГЭЭ о рассмотрении этих предложений и об учете их в заключении ГЭЭ;

• представлять средствам массовой информации, заинтересованным лицам по их запросам сведения о результатах проведения ГЭЭ;

• информировать органы законодательной и исполнительной власти РФ, органы власти ее субъекта по их запросам о результатах проведения ГЭЭ;

• при выявлении в процессе ГЭЭ нарушений природоохранного законодательства передавать соответствующие материалы правоохранительным органам или в государственные инспекции для решения вопросов о привлечении лиц, виновных в выявленных нарушениях.

МПР России в соответствии со своими полномочиями:

• осуществляет научное и методологическое обеспечение государственной экологической экспертизы;

• осуществляет выборочную проверку организации и проведения ГЭЭ;

• рассматривает разногласия, возникающие в процессе экологической экспертизы между специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы субъектов РФ.

МПР России вправе поручить организацию и проведение ГЭЭ по объекту федерального уровня.

Главное управление (ГУ) МПР России по субъекту федерации имеют полномочия, права и обязанности, определенными ст.8 Федерального закона «Об экологической экспертизе», обладают исключительным правом организации и проведения ГЭЭ (кроме объектов федерального уровня), а также могут реализовать права и полномочия субъекта Российской Федерации в области ГЭЭ, предоставленные ему установленным порядком.

ГУ МПР России осуществляют функции по организации и проведению ГЭЭ через свое подразделение, специализированное в области организации и проведения государственной экологической экспертизы.

3. Экспертная комиссия ГЭЭ непосредственно проводит экспертизу материалов ГЭЭ, руководствуясь правовыми, нормативными актами в области экологической экспертизы.

Экспертная комиссия образуется организатором ГЭЭ на основании требований статей 15 и16 Федерального закона «Об экологической экспертизе». В зависимости от экологической значимости намечаемой деятельности (отнесения объекта ГЭЭ к классификационной группе) экспертные комиссии образуются как из внештатных экспертов, так и штатных сотрудников (специалистов) ГУ МПР России.

4. Органы местного самоуправления в части ГЭЭ:

• получают от организатора ГЭЭ информацию об объекте экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую природную среду в пределах соответствующей территории города, о результатах проведения ГЭЭ или (и) результатах рассмотрения Заключений общественной экологической экспертизы;

• направляют организатору ГЭЭ аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности и получает ответы по существу обращения;

• вправе делегировать эксперта для участия в качестве наблюдателя в заседаниях экспертных комиссий ГЭЭ объектов экологической экспертизы в случае реализации этих объектов на соответствующей территории.

5. Граждане и общественные организации, чьи интересы затрагиваются реализацией объекта ГЭЭ, имеют право:

• направлять организатору ГЭЭ аргументированные замечания и предложения по объекту экспертизы для их рассмотрения комиссий ГЭЭ;

• получать ответы по существу своих обращений и по результатам проведения государственной экологической экспертизы.

Процедура или официально установленный порядок организации и проведения экологической экспертизы составляет основу этого экспертного процесса, включая в себя 5 стадий: назначение экспертизы и её организацию; сбор, обобщение, анализ и оценку поступившей информации; формирование предварительного заключения и ознакомление с ним общественности; представление окончательного заключения экспертной комиссии и утверждение его руководителем компетентного органа; разрешение споров и (при необходимости) проведение повторной экспертизы.

Принципиально то, что МПР России и его территориальные органы призваны заниматься организацией экспертизы, а её проведение в основном ложится на специалистов, обладающих научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу – внештатных экспертов, (хотя указанный орган вправе включать в состав экспертных комиссий своих штатных сотрудников).

Заключение, подготовленное экспертной комиссией после общественных слушаний или обсуждения в средствах массовой информации, утверждается руководителем (зам. руководителя) СУО, после чего приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы и становится обязательным для всех её участников.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным органом ГЭЭ экспертизы и теряет ее в случае: доработки объекта по замечаниям ранее проведенной экспертизы; изменения условий природопользования; реализации объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение ГЭЭ ранее и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию.

Лица и организации, не согласные с заключением государственной ЭЭ, вправе оспаривать его в судебном порядке, а также представить материалы на повторную экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в отрицательном заключении.

Подробно порядок организации и проведения ГЭЭ, требования к материалам объекта ГЭЭ даны в прил. 3 к настоящему Пособию.