6.3. Особенности, состояние и недостатки российской системы ээ и овос

Состояние и проблемы развития подсистем ГЭЭ и ОВОС находятся под вниманием экологической общественности, инвесторов и органов государственной власти с первых лет их становления. Эти вопросы рассматриваются на многочисленных семинарах, на парламентских слушаниях. Анализ состояния ГЭЭ и ОВОС в России, сложившегося в период 2000-2002 годов, был представлен группой специалистов, сформированной в связи с упразднением Госкомэкологии России [⁸⁰,⁸¹,⁸²], а также в материалах комплексного исследования, организованного по инициативе Всемирного Банка, обеспокоенного положением дел с реформированием системы в России [28].

Выводы отечественных и международных экспертов сгруппированы по 4 группам:

• оценка нормативно-правовй базы;

• оценка практики применения;

• оценка влияния системы ЭО на принимаемые решения;

• оценка институционального потенциала

Состояние нормативной правовой базы эо

По мнению экспертов российская система ЭО опирается на четкую правовую основу – ее состояние оценено экспертами как «хорошее».

Основные элементы, принятые в международной практике систем ЭО, в российских законодательных и нормативных актах в области ЭО отражены. В последнее время появились новые элементы, допускающие, например, отбор объектов и определение масштабов работ, введены более действенные правила обеспечения общественного участия.

К недостаткам правовой нормативной базы эксперты относят отсутствие цельной и последовательной системы инструктивно-методической документации о порядке проведения ЭО. Отсутствие указанной нормативно-методической документации порождает субъективизм, служит препятствием оперативного процесса подготовки и принятия решений, создает атмосферу неопределенности и способствует коррупции. Меньше всего методических инструкций разработано в области отбора объектов ГЭЭ и определения масштабов работ, раскрытия информации и обеспечения к ней доступа общественности, а также стратегической экологической оценки.

В законодательстве об ЭО выявляется несоответствие: новый Закон об охране окружающей среды от 2002 года (ст. 9) говорит о возможности делегирования определенных полномочий в области ГЭЭ отдельных объектов органам областной администрации, тогда как федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 1995 года устанавливает, что только федеральный орган государственной власти имеет право проводить ГЭЭ. Данная ситуация отражает общие текущие сложности разделения полномочий в России.

Несмотря на указанные выше недостатки, российская нормативно правовая база в области экологической оценки в целом обеспечивает функционирование ЭО.

Практика применения эо в России

Требования к проведению ЭО исполняются и соблюдаются по-разному. Документация, предоставляемая на ГЭЭ, как правило, формально (по составу) соответствует установленным требованиям. В меньшей степени соблюдаются требования в отношении участия общественности или подготовки ТЗ на ОВОС. В материалы ОВОС нередко включается большой объем данных, не относящихся к цели ОВОС. Крайне редко, скорее как исключение, представленная на ГЭЭ документация полностью соответствует требованиям Положения об ОВОС.

В результате исследовании подтверждено, что инициаторы проектов слабо знакомы с содержанием данного Положения, а региональные территориальные подразделения ГЭЭ не требуют их соблюдения из-за отсутствия четких руководящих указаний.

За период с 1999 по 2001 г. количество проведенных государственных экологических экспертиз в обследованных регионах уменьшилось в среднем на 30%. Проведенное экспертами исследование рассматривает этот факт как отражение сочетания двух негативных тенденций: ослабления органов ГЭЭ и увеличения количества экспертиз объектов, не оказывающих значимого воздействия на окружающую среду, в ущерб объектам, которые могут действительно оказывать значимое воздействие. При этом, имеются стимулы для отнесения к объектам экспертизы проектов, не оказывающих значимого воздействия на окружающую среду, с целью компенсации дефицита бюджетных средств.

Для системы ЭО в России характерны два основных недостатка: (1) отсутствие системы (процедур) отбора и классификации объектов ЭО по уровню потенциальной экологической опасности, масштабам и сложности; и (2) недостаточный уровень согласования между подготовкой ОВОС и проведением ГЭЭ. Экологические требования выполняются далеко не всегда, а заложенные в законодательстве возможности повышения эффективности системы ЭО не используются эффективно.