Питання для самоконтролю

1. Поясніть причини включення окремих дисциплінарних проваджень до складу адміністративного процесу. Назвіть ці провадження.

2. Охарактеризуйте стадії дисциплінарного провадження у справах про адміністративні делікти, вчиненні особами, на яких поширюється дія дисци­ плінарних статутів або спеціальних положень про дисципліну:

а) службове розслідування;

б) прийняття рішення у справі;

в) оскарження прийнятого рішення;

г) виконання рішення у справі.

3. Розкрийте основні моменти дисциплінарного провадження у справах про порушення правил попереднього ув'язнення.

4. Охарактеризуйте дисциплінарні провадження у справах про порушен­ ня умов і порядку відбування кримінальних покарань:

а) провадження у справах про порушення умов і порядку відбування кри­ мінальних покарань, не пов 'язаних з обмеженням або позбавленням волі;

б) провадження у справах про порушення умов і порядку відбування кри­ мінального покарання у вигляді обмеження волі;

в) провадження у справах про порушення умов і порядку відбування кри­ мінального покарання у вигляді позбавлення волі.

5. Надайте стислу характеристику дисциплінарних проваджень про по­ рушення правил внутрішнього розпорядку приймальників-розподільників та закладів інтернатного типу.

373

Глава XV. Контрольне провадження

"к Забезпечення законності в державному регулюванні, на всіх його напрямах досягається у процесі повсякденної діяльності публічних органів, а в деяких випадках - громадян, і відображується у при­пиненні порушень законів; застосуванні заходів щодо ліквідації причин та умов, які їх породжують; відновленні порушених прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб; покаранні осіб, винних у порушенні законності; у створенні атмосфери немину­чості покарання за порушення вимог законності; у вихованні пра­цівників апарату управління в дусі суворого дотримання закону. Усі ці завдання досить успішно можуть бути вирішені за допомо­гою контролю як засобу забезпечення законності в публічному управлінні.

Як слушно зазначено в літературних джерелах, на цьому етапі розвитку вітчизняного адміністративного законодавства саме не-конфліктні провадження характеризуються найменшою мірою нор­мативної урегульованості. Однаково це твердження стосується і контрольних проваджень. Виняток становлять контрольні провад­ження, які мають у своїй основі ознаки суперечки про право.

Правова регламентація контрольних процедур повинна бути од­нією з гарантій унеможливлення використання контрольних повно­важень для зведення особистих рахунків, задоволення корпоратив­них інтересів за допомогою посадових осіб та службовців контро­люючих органів. На практиці ретельна регламентація процедур контролю має не менш істотне значення, ніж будь-які інші управ­лінські процедури, хоча вони і вимагають більшої оперативності, визначення доцільності та свободи вибору керівників.

Контролюючу сторону визначені процедури дисциплінують, під­вищують організованість і дієвість її роботи. Сторону, яку контро­люють, правове забезпечення цих процедур позбавляє від свавілля в діях контролюючих, до того ж дає змогу уникнути дестабілізуючого фактора контролю у їх поточній роботі, оскільки вони вже морально підготувалися до процедур, врегульованість яких за допомогою норм права дозволяє уникнути непередбачуваних дій контролюючих, котрі можливі за відсутності існування відповідних правових норм.

З точки зору внутрішньої структури, адміністративний процес є доволі складним системним об'єктом правової дійсності. 1 лише

374

тісна та безперервна взаємодія елементів цієї системи дає привід розглядати цей вид юридичного процесу як цілісне явище, котре у єдності своїх елементів набуває принципово відмінних ознак, властивих лише усій системі в цілому. Не в останню чергу така взаємодія проявляється у взаємопроникненні адміністративних проваджень. Ситуація, коли у визначеному виді адміністративних проваджень мають місце риси, які характерніші для іншого їх різ­новиду, є скоріше правилом, аніж винятком.

Так, обов'язковим атрибутом більшості адміністративних про­ваджень є стадія оскарження. Водночас незаперечні особливості процедури здійснення процесуальних дій, пов'язаних із оскаржен­ням рішень органів адміністративної влади, дають змогу виділити їх у самостійний підвид проваджень за зверненнями громадян. Той факт, що взагалі оскарження є притаманним майже всім аспектам діяльності органів публічної влади, не може стати на заваді виді­лення цього різновиду адміністративного процесу як на теоретич­ному рівні, так і на нормотворчому. Про це свідчать як численні наукові доробки провідних фахівців адміністративно-процесуаль­ної галузі, в яких провадження з розгляду скарг виділяється як самостійне (в рамках проваджень про звернення громадян), так і положення Проекту адміністративного процедурного кодексу України.

Узагалі, аргумент про недоцільність теоретичного виділення певного виду адміністративних проваджень, з огляду на прита­манність кореспондуючої функції усім владним суб'єктам системи регулювання, не може бути визнаний переконливим.

Адже, по-перше, в такому разі в основу класифікації адмініст­ративних проваджень суб'єкт їхньої реалізації і не покладається. По-друге (і це найголовніше), ведучи мову про адміністративне провадження, мається на увазі діяльність компетентних органів, урегульована відповідними процесуальними нормами. Тобто, йдеть­ся про такі дії, процедура здійснення яких передбачає особливий порядок і має чітку нормативну регламентацію. З цього боку, реа­лізація контрольних повноважень властива далеко не всім органам публічної адміністрації. Тож як вид адміністративного процесу така діяльність має риси, іманентні лише їй, і які, безумовно, дають змогу виділити її в самостійне провадження.

Разом з тим треба відзначити, що доволі часто чітке розмежу­вання понять «контроль» та «нагляд» у контексті публічної діяль-

375

ності науковцями не проводиться, а іноді вживаються як однопо-рядкові. Зокрема, у Великому юридичному словнику поняття «авторський нагляд» визначається як «здійснюваний автором... контроль».

Аналогічна ситуація склалась також у вітчизняному законо­давстві. Значна кількість нормативно-правових актів характери­зується взаємним заміщенням названих понять. Часто ні офіцій­на назва органу («контрольний», «наглядовий»), ані закріплена в юридичних нормах найменування його повноважень («конт­рольні», «наглядові»), насправді не відіграє ролі критерію розріз­нення контролю і нагляду як особливих видів державно-владної діяльності.

Так, згідно з положеннями ст. 7 Закону України «Про адмі­ністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбав­лення волі», працівники міліції зобов'язані «систематично конт­ролювати поведінку» осіб, стосовно яких встановлено адмініст­ративний нагляд¹. Відповідно до Указу Президента України про Державну службу України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації від 15 липня 2003 р., Державіаслужба здійснює «конт­роль за виконанням робіт на авіаційних підприємствах», «конт­роль за організацією та забезпеченням повітряних перевезень вищих посадових осіб» та інші види контролю ². Як неважко помітити, хоча назва органу «Державна служба України з на­гляду за забезпеченням безпеки авіації» передбачає здійснення ним саме наглядових повноважень, по суті, на неї покладаються деякі функції контролю. Ідентичний підхід до використання на­званих термінів містить Декрет Кабінету Міністрів України від 8 квітня 1993 р. «Про державний нагляд за додержанням стан­дартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення», у якому поняття державного нагляду розкривається, як: «діяль­ність спеціально уповноважених органів виконавчої влади з конт­ролю за додержанням підприємцями стандартів, норм і правил при виробництві та випуску продукції (виконанні робіт, на-

Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбав­лення волі: Закон України від 01.12.1994 // Відомості Верховної Ради Украї­ни.- 1994.-№ 52.-Ст. 455.

Про Державну службу України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації: Указ Президента України від 15 липня 2003 року // Офіційний вісник України.-2004.-№ 28.-Том І.-Ст. 1869.

376

данні послуг) з метою забезпечення інтересів суспільства і спо­живачів»¹.

Поширене використання законодавцем поняття «контроль» у контексті наглядової діяльності та, навпаки, вжиття терміна «нагляд» для позначення певних форм контролю породило серед науковців думку про тотожність цих категорій (І. П. Ільїнський, Б. В. Щетинін).

Ця позиція не може бути визнана цілком переконливою з логі-ко-методологічної точки зору. Про тотожність предметів у певно­му аспекті коректно вести мову лише за умови повного збігу їхніх ключових детермінант, а також логічних обсягів.

Детальний аналіз сформованих в адміністративно-правовій тео­рії концептуальних підходів до розуміння сутності явищ контролю та нагляду можливість такого збігу повністю виключає.

Зокрема, можна виділити одразу кілька критеріїв розрізнення контролю і нагляду:

1. Спосіб організуючого впливу на правовідносини. Під час реа­ лізації контрольних повноважень уповноважений суб'єкт може відмінити, змінити акт державного управління або позбавити його юридичної сили. Натомість, у результаті здійснення наглядової діяльності, компетентний орган (посадова особа), безпосередньо не втручаючись в оперативну діяльність піднаглядного органу, лише ставить перед останнім питання про усунення порушень за­ конності, а також вимогу повідомити про результати виправлення зазначених недоліків.

2. Основна мета реалізації. Реалізація контролюючими органа­ ми своїх функцій має за мету не лише забезпечення законності, а й інші цілі. У ході управлінського контролю перевіряється не тільки законність тих чи інших управлінських дій, а й доцільність та ефек­ тивність реалізації управлінських рішень. Реалізація ж функції нагляду, насамперед, пов'язана з потребою у точному та неухиль­ ному виконанні закону і не супроводжується оцінюванням доціль­ ності адміністративних актів.

3. Можливість застосування заходів примусу. Контроль перед-

¹ Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення: Декрет Кабінету Міністрів України від 8 квітня 1993 року // Відомості Верховної Ради України.- 1993.- № 23.-Ст. 247.

377

бачає наявність у органу, який його здійснює, повноважень для застосування юридичних або економічних санкцій до порушників закону. Наглядова діяльність із застосуванням примусових заходів не пов'язується.

4. Організаційна підпорядкованість об'єктів. У процесі нагля­ дової діяльності організуючий бплив уповноваженого органу здійс­ нюється на об'єкти, які перебувають поза межами службового під­ порядкування. На противагу цьому, орган, у сфері функціонування якого перебуває об'єкт контрольної діяльності, та суб'єкт цієї діяль­ ності можуть бути між собою у відносинах службової субордина­ ції або підвідомчості.

5. Дискретність здійснення нагляду. Контроль як форма держав­ ної діяльності відрізняється від нагляду (і в цьому його особли­ вість) тим, що він повсякденний та безперервний (в основному це стосується відомчого контролю). Тим часом нагляд систематич­ ністю здійснення не відрізняється. Його проведення зумовлено ви­ никненням конкретних проблемних ситуацій у державному управ­ лінні. Інакше кажучи, наглядовій діяльності не притаманні такі ознаки управлінського моніторингу, як постійне відстеження ситуа­ ції чи процесу у сфері управлінської діяльності, аналіз впливу на суспільні відносини прийнятих управлінських рішень, правових актів тощо.

Таким чином, незважаючи на значну семантичну подібність, терміни «контроль» та «нагляд» не можуть вважатись синоніміч­ними, а детерміновані ними явища - тотожними.

Отже, нагляд є окремим різновидом контролю, певною його формою.

А контроль може бути пов'язаним із втручанням в оперативну діяльність та застосуванням заходів державно-владного впливу (у тому числі адміністративних санкцій), про що недвозначно свід­чать норми чинного законодавства.

Так, у ст. 1 Закону України «Про захист економічної конкурен­ції» поняття «контроль» визначається, як «вирішальний вплив... на господарську діяльність суб'єкта господарювання чи його части­ни, який здійснюється безпосередньо або через інших осіб»'. І хоча тут йдеться про контроль за сферою господарювання, навряд чи

хто стане заперечувати, що це також є сферою управління (у тому числі і державного). Практично всі форми та методи господар­ського контролю тотожні формам і методам контролю за сферою державного управління.

Не менш красномовним у цьому випадку слід визнати зміст За­кону України «Про державний контроль за використанням та охо­роною земель». Згідно із положеннями статті 10 цього Закону, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

• давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з пи­ тань використання та охорони земель і дотримання вимог зако­ нодавства України про охорону земель відповідно до їхніх пов­ новажень;

• складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотри­ мання вимог законодавства про охорону земель та розглядати від­ повідно до законодавства справи про адміністративні правопору­ шення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притяг­ нення винних осіб до відповідальності;

• у разі неможливості встановлення особи правопорушника зе­ мельного законодавства на місці вчинення правопорушення, до­ ставляти його до органів внутрішніх справ чи місцевих органів державної влади для складання протоколу про адміністративне правопорушення ... '.

Слід визнати, що втручання в оперативну діяльність об'єкта перевірки, а також застосування за результатами останньої захо­дів державного впливу, справді є критерієм виділення нагляду як специфічного виду контрольної діяльності органів публічної вла­ди. Проте, названі ознаки є іманентними саме для державного контролю, а не навпаки, як це іноді стверджується в деяких нау­кових доробках.

Переводячи викладені вище міркування з приводу співвідно­шення понять «контроль» та «нагляд» в площину методології про­цесуального права, варто підкреслити таке. Поняття контрольного

' Про захист економічної конкуренції: Закон України // Відомості Верхов­ної Ради України.- 2001.- № 12.- Ст. 64.

378

Про державний контроль за використанням та охороною земель: Закон України // Відомості Верховної Ради України.- 2003.- № 39.- Ст. 350.

379

та наглядового провадження є відмітними за своїм логічним обся­гом та змістом. Обсяг першого поняття є значно ширшим і пов­ністю включає в себе обсяг другого.

Таким чином, контрольне та наглядове провадження є явищами різного рівня абстрагування. Наглядове провадження є особливим видом контрольних проваджень та, одночасно, підвидом адмініст­ративного процесу. Крім ознак, іманентних контрольному прова­дженню взагалі, наглядове провадження володіє переліком особ­ливих рис, які дають змогу виділити його в самостійний клас про­ваджень: спосіб впливу на правовідносини, наявність особливої мети, дискретний характер та інші.

З урахуванням викладеного контрольне провадження можна визначити як регламентовану адмінїстративно-процесуальними нормами послідовну діяльність органів публічної адміністрації, із забезпечення законності і дисципліни у сфері публічного управління.

Контрольному провадженню притаманні такі особливості:

1. різноманіття суб'єктів, які здійснюють контрольні повнова­ ження (органи держави і їхні посадові особи, об'єднання грома­ дян, органи місцевого самоврядування);

2. суб'єкти контрольних проваджень наділені широким колом контрольних повноважень, включаючи право втручання в опера­ тивну діяльність підконтрольного суб'єкта;

3. безпосереднім об'єктом контрольних правовідносин висту­ пає діяльність підконтрольних суб'єктів;

4. у контрольних провадженнях поодинокі юридичні факти не мають юридичної сили і виступають тільки у виді фактичного (юридичного) складу - органічної сукупності декількох життєвих обставин;

5. контрольно-процесуальні норми не містять вичерпного пере­ ліку засобів збереження і передачі інформації, що містить докази (у контрольному процесі фактичні обставини можуть бути отри-. мані з будь-якого законного джерела);

6. офіційне документальне закріплення результатів контроль­ ної діяльності провадиться в правових актах-документах, які мож­ на одночасно віднести як до категорії правозастосовних (таких, які є результатом реалізації державно-владних повноважень ком­ петентних контрольних органів), так і до категорії правоохорон­ них актів (що містять правову оцінку діяльності підконтрольного суб'єкта).

380

Контролюючі суб'єкти можна поділити на дві великі групи. До першої можна віднести суб'єктів, які здійснюють державний конт­роль. До цієї групи належать органи законодавчої і виконавчої влади, судові та правоохоронні органи. До другої групи можна віднести суб'єктів, які здійснюють громадський контроль, серед яких виділяють громадські об'єднання і організації та безпосеред­ньо громадян.

Контролюючі органи можна також класифікувати за такими ознаками, як характер наданих законодавством власних повнова­жень, організаційно-правові форми проведення контролю, юридич­ні наслідки контролю, спрямованість контрольної діяльності тощо.

Крім цього, суб'єкти контрольних проваджень наділені широ­ким колом повноважень контрольного характеру, включаючи право втручання в оперативну діяльність підконтрольного суб'єкта.

Як правило, виділяють чотири групи контрольних повноважень:

1. повноваження щодо здійснення контролю за власною ініціа­ тивою, у будь-який час у межах своєї компетенції;

2. повноваження давати, за необхідності, відповідним органам та посадовим особам вказівки обов'язкового характеру щодо усу­ нення виявлених порушень та їхніх наслідків;

3. повноваження з притягнення до відповідальності винних по­ садових осіб;

4. повноваження щодо опрацювання рекомендацій превентив­ ного характеру.

Узагальнено в структурі контрольних проваджень можна виді­ лити три стадії: .>.'...

а) інформаційна стадія; - *.- -ш-чі-мі *

б) аналітична стадія; -*'< ■ *-'' >> ■ в)стадія коригування.

Метою першої стадії контрольного провадження (інформацій­ної) є одержання інформації про важливі сторони, прояви та якості підконтрольного об'єкта за допомогою різноманітних методів спо­стереження, перевірок та обліку об'єктивних фактичних даних про підконтрольний об'єкт. Інформація слугує засобом життєдіяльності та ефективності контролю. Можливості її одержання визнача­ються перш за все всеохоплюючим та універсальним характером контролю.

Другою стадією контрольного провадження виступає аналітич­на стадія. Процес контролю включає в себе аналітичний момент,

381

що полягає в обробці первинної інформації, детальній перевірці та аналізі всіх фактів, взятих у їхній сукупності, в причинному зв'язку, тим самим створюючи базу для формування висновку від­носно підконтрольного об'єкта, на скільки процеси, що в ньому відбуваються, відповідають бажаним моделям та зразкам.

Третя стадія контрольного провадження виходить за межі само­го контролю, тому що або пов'язана з прийняттям нового рішення, яке усуває виявлені недоліки, або із застосуванням заходів приму­сового характеру, що також лежить за його функціональними ме­жами. Точність у визначенні коригуючої стадії контролю є прин­ципово важливою як з теоретичної, так і з практичної точок зору, оскільки відіграє роль основи правильного вибору та обґрунтуван­ня правових заходів та процесуальних форм у відповідній діяльно­сті суб'єктів їх застосування.

Водночас, коли суб'єкт, що приймає рішення, застосовує санк­ції, та суб'єкт контролю збігаються, то така особа приймає рі­шення за результатами контролю в межах своєї компетенції само­стійно, не відділяючи для себе одну функцію регулювання від іншої. Однак, якщо прийняття коригуючого рішення лежить за межами компетенції контролюючої особи, то в даному випадку вона має обмежитися відповідною апеляцією до уповноваженого на це суб'єкта, наприклад, звернутися до суду. За таких умов не уповноважений на прийняття рішення керівник обмежиться кла­сичним контролем.

Поняття коригуючої частини контролю, який здійснюється в суспільстві, не повинно включати в себе будь-яких правотворчих, виконавчих або юрисдикційних заходів. Воно має бути достатньо вузьким і точним, що передбачає і відповідні методи та форми контролю.

Ф. Котлєр, виділяючи інформаційно-аналітичні сторони конт­ролю, визначає його коригуючий вплив формулюванням висновку, «що потрібно зробити для виправлення становища», обмежуючи цим висновком предмет контролю¹.

Таким чином, можна зробити висновок, що контроль завершу­ється не формулюванням та прийняттям регулюючого рішення щодо виправлення, удосконалення або покарання. Кінцева мета

¹ Котлєр Ф. Основи маркетинга: Пер. с англ.- Новосибирск: Наука, 1992.- С. 595. ••■■•..

382

контролю - формулювання пропозицій, вимог, підчас обов'язко­вих до розгляду, але не виконання, до прийняття заходів з усу­нення виявлених відхилень від норм, які за своєю функціональною природою можуть бути найрізноманітнішими.