Глава XIII. Адміністративна юстиція й адміністративно-позовне провадження

§13.1. Загальна характеристика адміністративної юстиції в Україні

До найважливіших функцій держави Конституцією України від­несено забезпечення прав і свобод людини, соціальний, правовий та економічний захист громадян. Саме права і свободи людини та її гарантії визначають зміст і спрямованість державної діяльності, а їхнє закріплення та забезпечення є головним обов'язком держави.

' Вспценко С. В., Полііцук В. Г. Провадження по виконанню постанов про накладення адміністративних стягнень / За заг. ред. В. ГІ. Петкова.- Запоріж¹ жя, 2000.- 72 о. ■' -. -■»'

279

Для належної реалізації прав і свобод людини, громадянина правова держава здійснює свою основну функцію - захист та охо­рону цих інститутів. Здійснення такої функції неможливе без нала­годження відповідної системи, яка б гарантувала захист суб'єктив­них прав громадян. Саме наявність різноманітних органів і проце­дур, що захищають права і свободи громадян, створює механізм, без якого не можливе функціонування правової держави.

Відомий країнам світу правозахисний інструментарій не буде повним без адміністративної юстиції, яка є однією з гарантій, створе­них історією для забезпечення громадянину його прав і свобод, од­ним із складових механізму держави, що забезпечує панування права.

До основних чинників, що зумовили необхідність створення спеціального судового органу з розгляду справ, що випливають з адміністративних правовідносин, належать:

1. недостатньо високий якісний рівень розгляду адміністратив­ них справ уповноваженими органами, а також брак об'єктивності останніх (Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Гаращук);

2. закріплення в Конституції України принципу спеціалізації та територіальності судів (В. Б. Авер'янов);

3. адміністративно-правовий характер матеріальних та проце­ суальних відносин, покладених в соснову конфлікту між особою та органом публічної влади (І. П. Голосніченко, М. Ф. Стахурський);

4. перевантаженість адміністративними справами судів загаль­ ної юрисдикції (В. С. Стефанюк);

5. необхідність приведення державної судової системи у відпо­ відність до міжнародних правових стандартів;

6. відсутність в адміністративному конфлікті відносин майно­ вого характеру (Ю. М. Старілов);

1. наявність історичних передумов (Ю. А. Тихомиров);

7. незалежність спеціалізованого суду від інших гілок влади, відсутності відомчої зацікавленості, наявності всебічних гарантій, детальної процесуальної регламентації розгляду (Л. С. Анохіна).

Сьогодні ще не існує єдиного підходу до визначення поняття адміністративної юстиції. В юридичній літературі існують три ос­новні тенденції, відповідно до яких вона розуміється як:

1) особливий порядок вирішення адміністративно-правових спорів судами та іншими уповноваженими на те державними ор­ганами. Таку позицію у визначенні поняття «адміністративна юс­тиція» розділяють, наприклад, Ю. С. Шемшученко, В. С. Стефанюк;

280

2. самостійна галузь правосуддя, метою якої є вирішення суда­ ми спорів між громадянами та органами управління (адміністра­ цією) або між самими органами управління (тобто адміністративне судочинство). Такий погляд на адміністративну юстицію пропо­ нує, наприклад, Г. Брєбан;

3. не тільки особливий вид судочинства, а й система спеціалізова­ них судів або спеціалізованих судових підрозділів, які здійснюють адміністративне судочинство. Таку точку зору розділяють, напри­ клад, А. Б. Зеленцов, Н. Ю. Хаманева, В. В. Бойцова, В. Я. Бойцов.

Спільними для цих визначень є те, що адміністративна юстиція скрізь розглядається як особливий порядок вирішення адміністра­тивних спорів. Різниця полягає в суб'єктах, які уповноважені ви­рішувати ці спори.

Разом з тим адміністративній юстиції притаманні такі загальні ознаки:

1. Характерною рисою адміністративної юстиції є те, що вона являє собою правосуддя, судову, а не виконавчу владу. Адмініст­ ративна юстиція - це особлива, окрема адміністративна галузь правосуддя. Ознака «адміністративна» вказує на наявність адмі­ ністративного елемента і в організації адміністративної юсти­ ції (з погляду кадрового складу), і в порядку її функціону­ вання (елементи адміністративного процесу); на характер справ, що вирішуються органами адміністративної юстиції (публічні спори).

2. Для всіх систем адміністративної юстиції характерне відне­ сення до її відання спорів, що виникають у сфері публічної діяль­ ності між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, і публічною адміністрацію - з іншого. Коло і зміст цих спорів індивідуальні в кожній окремій системі адміністративної юстиції, однак загальним для всіх спорів є їх адміністративно-правовий характер.

3. Адміністративній юстиції притаманна наявність системи су­ дових органів, до компетенції яких належить розгляд зазначених справ за позовами на рішення, дії чи бездіяльність державних ор­ ганів у сфері публічної діяльності. З погляду на структурну органі­ зацію, адміністративну юстицію характеризує незалежність (від­ носна чи абсолютна) від будь-яких органів, що дає змогу говорити про можливість існування автономної системи адміністративного правосуддя. _; ..-■ ..,-.■■ , . . )•/

281:

4. Адміністративна юстиція характеризується також наявністю особливих процесуальних дій зазначених справ. Механізм розгляду справ у адміністративних судах побудований на зразок судового процесу в загальних судах і майже цілком відтворює його принци­ пи (гласності, публічності, змагальності). Водночас одна із сторін адміністративно-правового спору - публічний орган або посадова особа, рішення, дії або бездіяльність яких оскаржуються. Кожна система адміністративної юстиції припускає, що розгляд і вирі­ шення адміністративних спорів відбуваються з дотриманням судо­ вої процесуальної форми. Залежно від відповідної системи можуть застосовуватися цивільно-процесуальна, адміністративно-проце­ суальна чи, нарешті, так звана «квазісудова» форми. В англосак­ сонських країнах під «квазісудовою» формою розуміється проце­ суальна форма, що відповідає принципам так званого «природного правосуддя», серед яких виділяють гласність, змагальність, мож­ ливість бути вислуханим, обов'язковість виконання мотивованого рішення, можливість оскарження такого рішення у суді загальної юрисдикції.

5. Правовим наслідком вирішення спору у сфері управлінської діяльності органом адміністративної юстиції є визнання недійс­ ності й (чи) скасування незаконного акта або інше відновлення порушеного суб'єктивного права зацікавленої особи. Наявність органів адміністративної юстиції - це показник зрілості судової організації і ступеня розвиненості різних форм здійснення право­ суддя, необхідний атрибут демократичної правової дер-

жави

Таким чином, адміністративна юстиція - це система спеціаль­них судових органів, які створені для розгляду і вирішення спорів, у визначенні законодавством процесуальній формі, що виникають у сфері діяльності публічної адміністрації між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, і органами публічної адмініс­трації, їхніми посадовими особами,- з іншого, у результаті чого може бути прийняте рішення про визнання недійсності і (чи) ска­сування незаконного акта або інше відновлення порушеного суб 'сктивного права зацікавленої особи.

¹ Георгіївський 1О. В. Адміністративна юстиція: Дис. ... канд.'юрид. наук: 12.00.07.- Харків: Національна юридична академік України імЙй'Ярославй Мудрого, 2003.-184 с.

282

•н'!^'^т'^г Питання для самоконтролю «

1. .Які чинники зумовили необхідність створення спеціального судового органу з розгляду справ, що випливають з адміністративних правовідносин?

1. Що вкладається у зміст поняття «адміністративна юстиція»?

2. Наведіть дефініцію «адміністративна юстиція».

2. У чому полягає відмежування змісту понять «адміністративна юсти­ ція» та «адміністративна юрисдикція»?

3. Залежно від виду та сфери судопровадження, які види юстиції можна виділити?

§ із.2. Адміністративне судочинство як складова адміністративної юстиції

Зміст інституту адміністративної юстиції передбачає відповідне провадження в адміністративних судах, де у визначеному законом процесуальному порядку здійснюється розгляд адміністративних спорів окремої категорії.

Регламентація процесуальних засад вирішення публічно-право­вих спорів у адміністративних судах міститься у Кодексі адмініст­ративного судочинства України, який підписано 6 липня 2005 року Президентом України В. А. Ющенко (після накладення вето).

Основним завданням адміністративного судочинства є за­хист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування (публічна адміністрація), їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих пов-новаоїсень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рі­шення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конститу­цією чи законами України встановлено інший порядок позовного провадження.

Запровадження адміністративного судочинства зумовило необ­хідність розмежування компетенції між адміністративними судами і Конституційним судом України; між адміністративними судами і загальними судами; адміністративними та господарськими судами.

283

Компетенція адміністративних судів не поширюється на публіч­но-правові справи:

1. що віднесені до юрисдикції Конституційного суду України;

2. що належить вирішувати в порядку кримінального судо­ чинства;

3. про накладення адміністративних стягнень;

4. щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положен­ ня) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1. на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2. з використанням повноваження з метою, з якою це повнова­ ження надано;

3. обгрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4. безсторонньо (неупереджено);

5. добросовісно; _Л1

6. розсудливо;

7. з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаю­ чи несправедливій дискримінації;

8. пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рі­ шення (дія);

9. з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Судова система України являє собою сукупність усіх судів, яка побудована відповідно до їхніх компетенції, завдань та цілей і грун­ тується на конституційних засадах правосуддя. Судочинство здійснюється відповідно до ст. 124 Конституції України та ст. З Закону України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 р., Конституційним судом України та судами загальної юрисдикції. Система судів загальної юрисдикції, у свою чергу, будується за принципом територіальності та спеціалізації. ,..,:,. .-■■•■..■.

284

Відповідно до принципів територіальності в кожній адміністра­тивно-територіальній одиниці створюється свій місцевий суд, у кожній області - апеляційний суд.

Спеціалізовані суди створюються з урахуванням компетенції, специфіки розгляду і вирішення окремих категорій справ. До них належать господарські й адміністративні суди.

Законом України «Про судоустрій України» передбачено у сис­темі судів загальної юрисдикції систему спеціалізованих судів, до яких, зокрема, належать і адміністративні суди.

Місцеві адміністративні суди є основною ланкою судової сис­теми, оскільки розглядають переважну більшість адміністративних справ, є судами першої інстанції, що вирішують справи по суті. Як місцеві суди КАС України визначаються місцеві загальні адмініст­ративні суди та окружні адміністративні суди.

Система адміністративних судів, на відміну від інших судів за­гальної юрисдикції, має, таким чином, свою специфіку. Якщо міс­цеві суди загальної юрисдикції створюються на рівні адміністра­тивно-територіальних одиниць (районі, районі у містах), то КАС України запроваджено дворівневу систему місцевих адміністратив­них судів, яка є найоптимальнішою, з точки зору доступності пра­восуддя, в адміністративних судах.

Отже, місцевим загальним судам як адміністративним судам

підсудні:

1. адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам;

2. усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяль­ ності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їхня посадова чи службова особа, крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки.

Справи щодо оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади розглядаються і вирішуються місцевим загальним судом як адміністративним су­дом або окружним адміністративним судом за вибором позивача.

285

Відповідно до Указу Президента України від 16 листопада 2004 р. «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх межі та кількісного складу суддів» з ] січня 2005 р. в системі адміністративних судів України створено такі місцеві адміністративні суди: Окружний адміністративний суд Автоном­ної Республіки Крим; Вінницький окружний адміністративний суд; Волинський окружний адміністративний суд; Дніпропетров­ський окружний адміністративний суд; Донецький окружний ад­міністративний суд; Житомирський окружний адміністративний суд; Закарпатський окружний адміністративний суд; Запорізький окружний адміністративний суд; Івано-Франківський окружний адміністративний суд; Київський окружний адміністративний суд; Кіровоградський окружний адміністративний суд; Луганський окружний адміністративний суд; Львівський окружний адмініст­ративний суд; Миколаївський окружний адміністративний суд; Одеський окружний адміністративний суд; Полтавський окружний адміністративний суд; Рівненський окружний адміністративний суд; Сумський окружний адміністративний суд; Тернопільський окружний адміністративний суд; Харківський окружний адмініст­ративний суд; Херсонський окружний адміністративний суд; Хмель­ницький окружний адміністративний суд; Черкаський окружний адміністративний суд; Чернівецький окружний адміністративний суд; Чернігівський окружний адміністративний суд; Окружний адміністративний суд міста Києва; Окружний адміністративний суд міста Севастополя.

Створення місцевих адміністративних судів як судів першої ін­станції відповідає принципам територіальності та спеціалізації. Стосовно побудови адміністративних судів по вертикалі, це відпо­відає розгляду справ у першій інстанції, в апеляційній інстанції, у касаційній інстанції.

Для перегляду в апеляційному порядку рішень місцевих загальних судів з адміністративних справ, як і рішень окружних адміністратив­них судів, створено апеляційні адміністративні суди округів, які ді­ють відповідно до апеляційних округів - на рівні декількох областей.

Апеляційні адміністративні суди переглядають судові рішення місцевих адміністративних судів (місцевих загальних судів як ад­міністративних судів та окружних адміністративних судів), які розташовані у межах їхньої територіальної юрисдикції, в апеля­ційному порядку як суди апеляційної інстанції, і «нижусі» ■ ^!< -'ОГ-

286

^;

Сьогодні створено сім апеляційних адміністративних судів від­повідно до восьми апеляційних округів: Дніпропетровський апе­ляційний адміністративний суд; Донецький апеляційний адмініст­ративний суд; Київський апеляційний адміністративний суд; Львівський апеляційний адміністративний суд; Одеський апеляцій­ний адміністративний суд; Севастопольський апеляційний адмініст­ративний суд; Харківський апеляційний адміністративний суд.

КАС України в якості касаційної інстанції у системі адмініст­ративних судів визначено Вищий адміністративний суд України, який переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адмініс­тративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстан­ції. У випадку, визначеному ч. 6 ст. 177 КАС України, Вищий адміністративний суд України переглядає в апеляційному порядку як суд апеляційної інстанції судові рішення окружного адмініст­ративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.

Треба зазначити, що розгляд питань щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеук­раїнського референдуму та скасування реєстрації кандидата на пост Президента України належать до компетенції Вищого адмі­ністративного суду України як суду першої і останньої інстанції.

Касаційною інстанцією, до якої може звернутися суб'єкт права на касаційне провадження, також визнано Верховний Суд України, який є вищим органом у системі судів загальної юрисдикції. Слід зазначити, що Верховний Суд України наділений повноваженнями щодо перегляду в порядку повторної касації рішень адміністратив­них судів лише за винятковими обставинами.

Адміністративні справи вирішуються адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача.

Адміністративні справи з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, вирішу­ються адміністративними судами за місцем проживання (перебу­вання) позивача.

Адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб'єкта владних повно­важень, повноваження якого поширюються на всю територію

287

України; адміністративні справи, відповідачем у яких є закордонне дипломатичне чи консульське представництво України, їхня поса­дова чи службова особа; а також адміністративні справи про ану­лювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.

У разі невизначеності КАС України територіальної підсудності адміністративної справи така справа розглядається місцевим адмі­ністративним судом за вибором позивача.

У деяких випадках можлива передача адміністративної справи з одного адміністративного суду до іншого. Так, суд передає адміні­стративну справу на розгляд іншого адміністративного суду, якщо:

1. задоволено клопотання відповідача, місце проживання (пере­ бування) якого раніше не було відоме, про передачу справи за міс­ цем його проживання (перебування);

2. після відкриття провадження у справі виявилося, що прова­ дження у справі відкрито без дотримання правил предметної під­ судності;

3. після відкриття провадження у справі та до початку судового розгляду виявилося, що провадження у справі відкрито без дотри­ мання правил територіальної підсудності;

4. після задоволення відводів (самовідводів) чи в інших ви­ падках неможливо утворити новий склад суду для розгляду справи;

5) ліквідовано адміністративний суд, який розглядав справу. Питання про передачу адміністративної справи розглядається

судом у судовому засіданні з повідомленням осіб, які беруть участь у справі. Неприбуття у судове засідання осіб, які були на­ лежним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду цього пи­ тання. Питання про передачу адміністративної справи суд вирішує ухвалою, яку може бути оскаржено. Передача адміністративної справи з одного суду до іншого здійснюється після закінчення строку на оскарження ухвали суду, а в разі подання апеляційної скарги - після залишення її без задоволення. Адміністративна справа, передана з одного адміністративного суду до іншого в по­ рядку, встановленому цією статтею, розглядається адміністратив­ ним судом, до якого вона надіслана. Спори між адміністративними судами щодо підсудності не допускаються. . ■ = • ^ ■;«

288

Відповідно до Закону України «Про статус суддів», суддя міс­цевого суду є носієм судової влади та здійснює правосуддя неза­лежно від законодавчої та виконавчої влади, здійснює свої повно­важення на професійній основі. Всі судді адміністративного суду, незалежно від рівня, є посадовими особами судової влади, які від­повідно до Конституції України наділенні повноваженнями здійс­нювати правосуддя і виконувати свої обов'язки на професійній основі. Професійними суддями адміністративних судів є громадя­ни України, які відповідно до Конституції України обрані чи при­значені суддями і займають штатну суддівську посаду в одному з адміністративних судів, передбачених КАС України.

Суддя адміністративного суду розглядає і вирішує одноособово усі адміністративні справи в суді першої інстанції, крім випадків, установлених КАС України.

Колегіальний розгляд справ у адміністративному суді встанов­лений КАС України у таких випадках:

1. адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рі­ шення, дії чи бездіяльність Президента України, Кабінету Мініст­ рів України, міністерства чи іншого центрального органу виконав­ чої влади, Національного банку України, їхньої посадової чи службової особи, виборчої комісії (комісії з референдуму), члена цієї комісії, розглядаються і вирішуються в окружному адміністра­ тивному суді колегією у складі трьох суддів;

2. адміністративні справи розглядаються і вирішуються в окру­ жному адміністративному суді колегією у складі трьох суддів та­ кож за клопотанням однієї зі сторін про колегіальний розгляд справи або з ініціативи судді в разі їх особливої складності;

3. перегляд судових рішень в адміністративних справах в апе­ ляційному порядку здійснюється колегією у складі трьох суддів;

4. перегляд судових рішень в адміністративних справах у каса­ ційному порядку здійснюється колегією у складі не менш як п'ять суддів;

5. адміністративні справи, підсудні Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції, розглядаються і вирішу­ ються колегією у складі не менш як п'ять суддів;

6. перегляд судових рішень в адміністративних справах у Вер­ ховному Суді України за винятковими обставинами здійснюється колегією у складі суддів Судової палати в адміністративних спра­ вах Верховного Суду України за участі не менш як дві третини

289

її чисельності (але не менш як п'ять суддів) або колегією у складі суддів відповідних судових палат Верховного Суду України за участі не менш як дві третини чисельності кожної палати.

Усі питання, що виникають під час судового розгляду адмініст­ративної справи колегією суддів, вирішуються більшістю голосів суддів.

При прийнятті рішення з кожного питання жоден із суддів не має права утримуватися від голосування та підписання судового рішен­ня. Головуючий в судовому засіданні голосує останнім.

Суддя, не згідний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Цей документ не оголошується в судовому засіданні, при­єднується до справи і є відкритим для ознайомлення.

За наявності зацікавленості судді, прокурора та інших учасни­ків провадження у відповідному рішенні вони не можуть брати участь у розгляді справи. Законодавець при цьому не визначає пов­ний перелік можливостей підстави для відводу. Водночас загальні правила про неприпустимість участі судді у справі, у якій він є прямо чи побічно зацікавленим, визначені.

Так, суддя не може брати участі в розгляді адміністративної справи і відводиться: 1) якщо він брав участь у розгляді цієї справи або пов'язаної з нею справи як представник, секретар су­дового засідання, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач; 2) якщо він прямо чи побічно заінтересований в результаті розгляду спра­ви; 3) якщо він є членом сім'ї або близьким родичем (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, пад­черка, брат, сестра, дід, баба, внук, внучка, усиновлювач чи уси­новлений, опікун чи піклувальник, член сім'ї або близький родич цих осіб) сторони або інших осіб, які беруть участь у справі; 4) за наявності інших обставин, які викликають сумнів у неупередже­ності судді.

Суддя, який брав участь у вирішенні адміністративної справи в суді першої інстанції, не може брати участі у вирішенні цієї самої справи в судах апеляційної і касаційної інстанцій, у перегляді справи за винятковими обставинами, а також у новому її розгляді у першій інстанції після скасування попередньої постанови або ухвали про закриття провадження в адміністративній справі.

Суддя, який брав участь у вирішенні адміністративної справи в суді апеляційної інстанції, не може брати участі у вирішенні

290

цієї самої справи в судах першої і касаційної інстанцій, у пере­гляді справи за винятковими обставинами, а також у новому її розгляді після скасування постанови або ухвали суду апеляційної інстанції.

Суддя, який брав участь у вирішенні адміністративної справи в суді касаційної інстанції, не може брати участі у вирішенні цієї самої справи в судах першої і апеляційної інстанцій, у пере­гляді справи за винятковими обставинами, а також у новому її розгляді після скасування постанови або ухвали суду касаційної інстанції.

Суддя, який брав участь у вирішенні адміністративної справи за винятковими обставинами, не може брати участі у вирішенні цієї самої справи в судах першої, апеляційної і касаційної ін­станцій.

Отже, адміністративне судочинство - це невід 'ємна складова адміністративної юстиції, це діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ, які порушу­ються з приводу правових спорів, що виникають між публічними організаціями управління та фізичними чи юридичними особами щодо відновлення порушеного суб'єктивного права зацікавленої особи.