Питання для самоконтролю

г

1. Які класифікації суб'єктів адміністративно-процесуального права Ви

знаєте?

2. Наведіть та розкрийте класифікацію суб'єктів адміністративно-проце­ суального права за функціональним призначенням?

Глава VI. Адміністративний процес

л § 6.1. Адміністративний процес

та адміністративно-процесуальне право

Пошук ефективних способів розв'язання проблем, які ставить перед юриспруденцією нескінченний цикл еволюції суспільства,' вимагає постійного збагачення та вдосконалення понятійного ар­сеналу теорії права. Водночас розвиток як юридичної науки в ці­лому, так і кожної окремої її галузі, не може мислитись поза фун­даментальним категоріальним апаратом, сформованим протягом багатовікового досвіду її існування.

Невиважений підхід до розуміння понять, що відіграють провід­ну роль для сутнісної ідентифікації тієї або іншої сфери суспільної діяльності на загальному рівні її сприйняття, тягне за собою ви­кривлення не просто окремої тези чи факту, а генеральної ідеї, якою обумовлюється зміст та характер усіх подальших напрацю-вань у заданому напрямі.

Одними з таких, визначальних для теорії процесуального права, понять, безумовно, є поняття «адміністративний процес» та «адмі­ністративно-процесуальне право».

Теоретики адміністративного права не мають єдиної точки зору щодо змісту зазначених понять.

Зокрема, терміни «процес» та «процесуальне право» викорис­товуються в деяких наукових працях як взаємозамінні та ідентичні за значенням (С. Н. Махіна; І. В. Панова).

123

Існує точка зору, що перше з цих понять охоплює групи проце­суальних правовідносин, які є підгалуззю (інститутом) адміністра­тивного права, друге охоплює систему правовідносин, які ототож­нюються з адміністративною юстицією (М. М. Тищенко; Ю. А. Ти-хомиров).

Іншою є точка зору, що адміністративний процес — за природою правовідносин - взагалі має вважатися не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права су­дово-процесуальної спрямованості (В. Г. Перепелюк).

Однією із сучасних російських адміністративно-процесуальних шкіл висувається думка, що адміністративна юстиція має бути ви­ділена у самостійну гілку судочинства (правосуддя), яке повинно займатися розглядом правових суперечок, що виникають у сфері управління, та спрямоване на забезпечення суб'єктивних публіч­них прав і свобод громадян та інших суб'єктів права. З юридичної процесуальної точки зору, такий правовий інститут має бути на­звано адміністративним процесом, за аналогією з цивільним про­цесом (який вирішує цивільно-правові суперечки) чи криміналь­ним (який розглядає кримінальні справи з винесенням по них ви­років; Ю. Н. Старілов).

Зазначені концепції не можна визнати правильними. Суспільні відносини, врегульовані нормами права, не є системою цих норм, не є вони порядком судового розгляду конфліктів і, тим більше,-гілкою судової влади. Не є вони і юридичним процесом.

Зазначені недоліки мають суто методологічний характер. їх не можна пояснити специфікою розгляду явищ адміністративного процесу та адміністративно-процесуального права з позицій судо-чинської (судової) або ж управлінської концепцій. Головна при­чина серйозного викривлення змісту та співвідношення понять «адміністративний процес», «адміністративно-процесуальна діяль­ність», «адміністративно-процесуальне право», «галузь права», «інститут права», «адміністративно-процесуальні відносини», «предмет правового регулювання», «адміністративна юстиція» є доволі банальною. Це - не досить зважене використання поня­тійного апарату теорії права.

Так, законодавчо впорядкована діяльність органів адміністра­тивної юстиції з вирішення підвідомчих їм юридичних справ та система правових норм, яка цю діяльність регламентує,- це далеко не одне й те саме. Тому судовий адміністративний процес (або

124

адміністративний процес у судочинному його розумінні) не може виступати ні у якості інституту права, а ні у ролі його галузі, неза­лежно від своєї предметної спрямованості. У даному контексті до­речніше вести мову не про адміністративний процес, а про адміні-стративно-процесуальне право як системне об'єднання юридичних норм, якими регулюється порядок розгляду справ в адміністратив­них судах. З такою постановкою питання про адміністративно-юстиційну суть адміністративно-процесуального права можна по­годжуватись, а й можна її заперечувати. Проте, принаймні, з точки зору методологічного обгрунтування, вона набуде більш докона­ного вигляду.

Використання понятійного ряду «адміністративна юстиція» -«інститут права» - «адміністративний процес» не можна вважати незаперечним. Згідно із загальною теорією права, інститутом є си­стема юридичних норм, виділена в межах певної галузі. Юридич­ний процес - це завжди певна діяльність, порядок її здійснення. Щодо адміністративної юстиції, то означений феномен характери­зується як такий, що не є, за своєю природою, ні системою норм, ані діяльністю у чистому вигляді. Тому з подібним трактуванням вищезазначених термінів погодитись навряд чи можливо. Взагалі, постійне прагнення прибічників судочинної концепції адміністра­тивного процесу йменувати адміністративну юстицію терміном «адміністративний процес» викликає деякий подив. Адже адміні­стративна юстиція є концептуально сформованим, самодостатнім правовим явищем, поняття про яке формувалось протягом тривало­го часу і логічно оформилось у відповідну дефініцію. Основою цьо­го визначення є термін «адміністративна юстиція», який у даному', сенсі є загальновживаним та найдоцільнішим для застосування.

Не має під собою достатнього логічного обгрунтування і думка Ю. М. Старілова про віднесення адміністративно-процесу-ального права до предмета регулювання адміністративно-право-* вої галузі.

Теоретики адміністративного права при всіх існуючих супереч­ ках щодо змісту предмета адміністративного права одностайно підтримують концепцію про те, що це завжди суспільні відносини і ніщо інше. Тож включення адміністративно-юстиційного права як системи юридичних норм до предмета адміністративного пра­ ва - соціальних відносин, з формально-логічної точки зору, є нон­ сенсом. . ,..;,

125

'■' Прискіплива увага до проблематики трактування понять «адмі­ністративно-процесуальне право» та «адміністративний процес» зумовлена їхньою концептуальною значущістю для спрямування подальших досліджень у цій сфері. Від розкриття змісту та обсягу цих фундаментальних понять, від усвідомлення сутності та юри­дичної природи детермінованих ними явищ на глибинному кате­горіальному рівні залежить подальший шлях вивчення усього ма­сиву похідних феноменів адміністративно-процесуального поля. Помилка або необережність при оперуванні такими базовими поняттями юридичної теорії, як «право» та «процес», завідомо зводить нанівець усі зусилля теоретиків у розкритті підпорядкова­них їм понять, як-от: провадження, предмет, прийом, метод, фор­ма, механізм регламентації тощо.

Тому, переходячи у наступних розділах до всебічного розгляду явища адміністративного процесу, необхідно підкреслити його принципову відмінність від адміністративно-процесуального права.

Якщо адміністративно-процесуальне право - це система юридичних норм, якими регламентуються державно-владні, орга­нізуючі суспільні відносини, що виникають у зв 'язку з реалізацією адміністративно-процесуальної форми із застосування норм від­повідних матеріальних галузей права, то адміністративний про­цес — це урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених суб'єктів, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і ви­рішення індивідуально-конкретних справ.

Питання для самоконтролю '

і

1. Розкрийте зміст поняття «юридичний процес».

2. Яке місце в структурі юридичного процесу займає адміністративний процес?

3. Як саме розмежовуються поняття «адміністративний процес» та «адмі­ ністративно-процесуальне право»? і! ,-•)(•;;:

^т'³ § 6.2. Структура адміністративного процесу^ш-

У системі адміністративного процесу систематизуючою осно­вою є норми, що регулюють порядок застосування норм матеріа­льного права. Ці правила виражені в адміністративно-процесуаль­них нормах. За своїм змістом процесуальні норми неоднорідні, це дає змогу по-різному класифікувати адміністративно-процесуальні відносини, тобто, представляти структуру адміністративного про­цесу. Понад 40 років триває суперечка адміністративістів з даного питання. Точки зору теоретиків адміністративного процесу розхо­дяться не тільки щодо змісту та суті адміністративного процесу, а й у структурі та критеріях класифікації адміністративних про­ваджень.

Так, засновник теорії юрисдикційного адміністративного про­цесу Н. Г. Саліщева розмежовує поняття «адміністративний про­цес» та «адміністративне провадження», визначаючи адміністра­тивний процес як вужче поняття порівняно з провадженням, а саме адміністративне провадження прирівнює до понять «цивільний процес» і «кримінальний процес».

У свою чергу, професор В. К. Колпаков стверджує, що в струк­турі права існує три види адміністративного процесу:

адміністративно-правотворчий процес - діяльність державної адміністрації з прийняття нормативних адміністративних актів у порядку, встановленому адміністративно-процесуальною формою;

адміністративно-правонаділяючий (оперативно-розпорядчий) процес - діяльність суб'єктів державної виконавчої влади з при­йняття та виконання оперативно-розпорядчих, правонаділяючих та інших правозастосовних актів, спрямованих на організацію вико­нання законів, та інших правових актів, здійснювана в адміністра­тивно-процесуальній формі;

адміністративно-юрисдикційний процес - діяльність суб'єктів державно-виконавчої влади, спрямована на вирішення суперечок між різними суб'єктами, а також застосування заходів адміністра­тивного та дисциплінарного примусу, здійснювана в адміністратив-но-процесуальній формі.

Ю. М. Козлов адміністративний процес поділяє на адміністра­тивно-процедурний та адміністративно-юрисдикційний види.

П. І. Кононов вирізняє два види адміністративного процесу: ад­міністративно-розпорядчий та адміністративно-охоронний. .,;_;,_іиі

І!

М. М. Тищенко поділяє адміністративний процес на окремі процеси: адміністративно-установчий, адміністративно-правотвор-чий, аміністративно-правозастосовний та адміністративно-конт­рольний. У пізніших роботах професор М. М. Тищенко пропонує поділяти сукупність адміністративних проваджень на дві групи -юрисдикційні та неюрисдикційні.

На думку В. Г. Розенфельда та Ю. М. Старілова, адміністратив­ний процес складається з трьох видів: правозастосовного, адмініст­ративно-договірного, адміністративно-юрисдикційного.

Така розгалужена картина точок зору щодо структури адмініст­ративного процесу залежить від змісту, який вкладають в нього вчені-теоретики. Чим більше детермінант адміністративного про­цесу, тим більше буде запропоновано його структурних варіантів. Як слушно підкреслює І. В. Ланова, такий різнобій у поглядах теоре­тиків має своїм наслідком недостатню урегульованість на законо­давчому рівні, що за принципом замкнутого кола ставить під сум­нів можливість вироблення єдиної доктринальної концепції адмі­ністративного процесу¹.

Єдине, у чому одностайні правники, є дихотомічний поділ адміністративного процесу за ознакою наявності конфлікту між учасниками правовідносин, регламентованих відповідною галуззю права.

Встановлюючи як першооснову класифікаційної ознаки адмініст­ративного процесу наявність або відсутність конфлікту у право­відносинах, мову можна вести саме про неконфліктні та конфлікт­ні провадження.

Неконфліктні: предметом цієї групи є окремі адміністративні провадження неконфліктного характеру. В її межах правова оцін­ка поведінки тієї чи іншої особи є необов'язковою. Вона існує як одна з умов задоволення тих чи інших клопотань, причому пред­метом правового оцінювання є відповідні документи. Ця група не має на меті застосування примусових заходів. її результат - задо­волення законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, а також забезпечення ефективної роботи публічної адміністрації. У рамках цієї групи процесу можливо здійснення правоохоронної діяль­ності, але характер її інший, а саме: факт видачі дозволу чи про-

¹ Попова И. В. Административньїй процесе в Российской Федерации: По-нятие, принципи и видьі // Правоведение.- 2000.- № 2.-С. 114-127. . , ....

128

₁

ведення реєстрації свідчить про те, що дозвіл або зареєстрована діяльність відповідає вимогам законодавства та межам законності.

Конфліктні: в основі змісту цієї групи адміністративного проце­су покладено конфлікт між учасниками кореспондуючих матеріаль­них правовідносин.

Окрім наявності конфлікту між учасниками правовідносин, ос­новними ознаками, які дають змогу виділити конфліктні проваджен­ня у самостійний клас адміністративного процесу, є змагальність сторін при розгляді справи; обов'язкова наявність рішення у вигляді правового акта; специфічне коло суб'єктів, уповноважених розгля­дати "відповідну категорію справ; більш конкретизована нормативна регламентація порядку процесуальної діяльності останніх

Належна процесуальна регламентація діяльності з розв'язання суперечностей між індивідуумом та суспільством або соціальною групою, до якого він належить, є важливою запорукою стабільності функціонування вітчизняної системи права в цілому та адміністра­тивного права зокрема. Зазначеною обставиною зумовлено особли­ву увагу до проблематики інституту конфліктних адміністративних проваджень, яка приділялась і продовжує приділятись у вітчизняній юриспруденції.

Ці групи адміністративного процесу об'єднують адміністратив­ні провадження, які є видами адміністративного процесу та спів­відносяться як загальне та особливе.

Провадження - вид процесу, прогрес є сукупністю проваджень. При цьому: якщо процес - це поняття широке, яке охоплює юри­дично значущу діяльність публічної адміністрації, то провадження -це вже діяльність, пов'язана з вирішенням певної, порівняно вузь­кої групи однорідних справ.

Як відомо, у Цивільному процесуальному та Кримінально-процесуальному кодексах термін «провадження» використовується у двох значеннях: для позначення стадій процесу і порядку роз­гляду окремих категорій справ. У Кодексі про адміністративні правопорушення, поряд з провадженням у справах про адміністра­тивні правопорушення (розділ 4 КУпАП), у розділі 5 «Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень» міститься дев'ять параграфів, які регламентують порядок виконання поста­нов з кожного виду стягнень. Кожен з цих параграфів має на­йменування «провадження у виконанні постанови про...». Однак, по суті, у них йдеться про стадії адміністративного провадження.

129

'"У практиці застосування адміністративно-процесуального законодавства методологічно необхідно послідовно та чітко роз­межовувати поняття «процес», «провадження», «окреме про­вадження», «стадія». При цьому вживання цих термінів слід роз­різняти і у нормативно-правових актах. Ми вже розглянули вище основні тлумачення поняття адміністративного процесу у віт­чизняній спеціальній літературі. Як бачимо, більшість авторів (В. Д. Сорокін, Ю. М. Козлов, 1. П. Голосніченко, В. К. Колпаков) як його вид виділяють адміністративне провадження.

Що ж вкладається науковцями у зміст адміністративного про­вадження як виду адміністративного процесу?

Ю. М. Козлов детермінує провадження як «нормативно врегу­льований порядок здійснення процесуальних дій, який забезпечує законний та обов'язковий розгляд і вирішення індивідуальних ад­міністративних справ, об'єднаних спільністю предмета».

В. К. Колпаков визначає його як особливий вид адміністратив­ної діяльності щодо вирішення справ певної категорії на підставі загальних та спеціальних процесуальних норм.

Отже, провадження - це якісно однорідна група процесуаль-но-процедурних дій з владної реалізації будь-яких відособлених матеріально-правових норм. Такі дії об'єднуються єдністю кін­цевої мети, потребами професійної спеціалізації праці щодо пра-возастосування, міркуваннями щодо підвшцення ефективності правового регулювання.

Провадження з розгляду конкретної індивідуальної справи є первинним елементом структури адміністративного процесу. Кожне таке провадження є своєрідною «цеглиною» у фундаменті адміністративного процесу.

Ієрархічно систему адміністративного процесу у загальному ви­гляді можна відобразити так: «адміністративний процес» - «адмі­ністративне провадження» - «провадження з розгляду конкретної адміністративної справи».

Таким чином, адміністративне провадження - це вид адміні­стративного процесу, який об 'єднує послідовно здійснювані упов-новаженим суб 'єктом (публічною адміністрацією) прогіесуальні дії щодо розгляду та вирішення індивідуальних справ.

Класифікація адміністративних проваджень безпосередньо зале­жить від підходів до змісту та особливостей структури адміністра­тивного процесу. ■■яН^і;'^ііГ:і^'-.і^і'-'-^! ■■■•■.«' ^;«-^>< ■ -.у-і-і».., ї-і^і. ;, ... ■

130

За класифікацією В. Д. Сорокіна, виділяють такі види адміністра­тивних проваджень:

• з прийняття нормативних актів державного управління;

• з пропозицій та заяв громадян і звернень організацій про ре­ алізацію наданих їм прав у сфері державного управління;

• щодо організаційних справ у апараті державного управління;

• у справах про застосування примусових заходів у сфері дер­ жавного управління.

На думку В. А. Юсупува, критерієм класифікації адміністратив­них проваджень доцільно обрати характер функцій управління.

М. Я. Масленніков виділяє три види проваджень у сфері адмініст­ративної юрисдикції:

• в органах адміністративної юрисдикції першої інстанції;

• прискорене;

• в органах адміністративної юрисдикції другої інстанції.

Зазначені провадження він називає загальними, додатково уточ­нюючи, що вони здійснюються стосовно громадян (фізичних та посадових осіб) за правилами КУпАП.

М. Я. Масленніков виділяє особливі види проваджень. До таких він відносить провадження щодо господарюючих суб'єктів, здійс­нювані на підставі спеціальних нормативно-правових актів у спра­вах про порушення: митних правил; земельного законодавства (здійснюється органами із земельних ресурсів та землеустрою); зе­мельного законодавства (здійснюється органами охорони природ­них ресурсів); земельного законодавства; ліцензійної діяльності на транспорті; правил дорожнього руху; санітарних правил; у галузі будівництва; антимонопольного законодавства; прав споживачів; законодавства про рекламу; правил сертифікації та стандартизації; правил рибоохорони; прав і законних інтересів інвесторів на ринку цінних паперів; у сфері виробництва та обігу етилового спирту, алко­гольної та спиртовмісної продукції; стосовно юридичних осіб за порушення законодавства про вибори та референдум і, нарешті, провадження у справах про порушення податкового законодавства.

Д. М. Бахрах зазначає, що поділ адміністративного процесу на провадження зумовлює формування інститутів адміністративно-процесуального права (наприклад, інститут дисциплінарного, при­ватизаційного провадження).

Адміністративно-процесуальна діяльність конкретизується й об'єк­тивується у рамках конкретних адміністративних проваджень.

131

Однопорядкові провадження, як уже зазначалося, утворюють групи: неконфліктні та конфліктні.

Отже, до неконфліктних проваджень, в яких відсутня суперечка про право, віднесено:

• нормотворче провадження;

• дозвільне провадження;

• реєстраційне провадження;

• контрольне провадження;

• атестаційне провадження;

• провадження з розгляду пропозицій та заяв.

До конфліктних проваджень, якими розглядається суперечка про право, віднесено:

• провадження у справах про адміністративні делікти;

• провадження в адміністративних справах про дисциплінарні проступки;

• провадження з розгляду скарг; -

• виконавче провадження; , ^ ^

• адміністративно-позовне провадження.

Будь-яке провадження в адміністративних справах складається з ряду окремих операцій.

Вивчення таких операцій у різних видах адміністративних про­ваджень свідчить, принаймні, про чотири ознаки, які притаманні для них.

По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змінює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій.

По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має невипад-ковий характер. їхня послідовність логічно визначена. Так, вине­сення постанови у справі не може передувати такій операції, як складання протоколу про адміністративні правопорушення.

По-третє, різним видам адміністративних проваджень прита­манні різні за характером і призначенням операції. Різняться вони і за ступенем урегульованості адміністративно-процесуальними нормами.

По-четверте, здійснення тієї або іншої операції у тому або ін­шому провадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами і виступає як момент реалізації матеріальних норм адмі­ністративного права.

Ці логічні та послідовно змінювальні одна одну операції прийня­ то називати стадіями адміністративного провадження. ., ї

132

Стадії існують у будь-якому адміністративному провадженні. Кожному виду адміністративних проваджень притаманні свої ста­дії, які не повторюються в інших видах. Саме тому через стадії, через їхній аналіз характеризуються адміністративні провадження. Тобто, розглянути або дати характеристику тому чи іншому адмі­ністративному провадженню здебільшого означає - проаналізува­ти кожну з його стадій.

Процесуальні стадії є важливими органічними елементами, що характеризують структуру кожного з проваджень та адміністратив­ного процесу в цілому.

Стадії одних видів проваджень зафіксовані в нормативному по­рядку, інших - не зафіксовані і являють собою специфічний ре­зультат доктринального узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил.

Отже, під адміністративною процесуальною стадією слід ро­зуміти відносно відокремлені частини адміністративного прова­дження, які являють собою сукупність процесуальних етапів, спрямованих на досягнення локального завдання в раліках загальної мети вирішення індивідуально-конкретної справи.

Існує дуже багато точок зору правників щодо кількості стадій в окремих провадженнях, але це не має принципового характеру. Стадії можна подовжувати, можна дробити на окремі дії, називати основними або допоміжними, давати їм різні назви тощо. Прин­ципово важливим тут є те, що у підсумку стадії повинні повно і точно відображати цілісну картину провадження як сукупність окремих дій або операцій, що здійснюються у процесі реалізації адміністративно-правових норм.

Спільними для адміністративного процесу, а значить, і для кож­ного з адміністративних проваджень є такі стадії:

• аналіз ситуації, в ході якого збирається, досліджується інфор­ мація про фактичне становище справи, реальні факти, існуючі проблеми. Ця інформація фіксується на матеріальних носіях у ви­ гляді протоколів, довідок, схем, звітів тощо та лягає в основу рі­ шень публічної адміністрації;

• прийняття рішення (наказу, постанови, інструкції) у справі, в якій фіксується воля суб'єкта публічної адміністрації;

5> виконання рішення.

У певних випадках визнається доцільним ускладнення проце­дури вирішення справ публічною адміністрацією в адміністратив-

них справах. Так, ряд проваджень має додаткові стадії: порушення справи та перегляд рішення (постанови).

Кожна стадія має свої етапи, які наповнені діями.

Етапи адміністративного провадження - це сукупність по­слідовних процесуальних дій, об'єднаних єдиною проміжною ме­тою на певному відтинку конкретного адміністративного про­вадження.

Дія адміністративного провадження - це найменший струк­турний елемент адміністративного процесу.

Питання для самоконтролю ^г

1. Які особливості структури адміністративного процесу?

1. Який зміст вкладено у поняття «провадження» та « адміністративне провадження»?

2. Що таке неконфліктні та конфліктні групи проваджень?

3. Які ознаки характерні для стадії адміністративного провадження?

4. Наведіть структуру адміністративного провадження. '

й § 6.3. Адміністративна процедура в адміністративному процесі

Одним з ключових елементів понятійного апарату теорії адміні­стративно-процесуального права є поняття адміністративної про­цедури. Досить часто відповідний термін використовується тими або іншими фахівцями юридичної сфери в наукових доробках, присвячених різноманітним аспектам процесуальної регламентації порядку розгляду адміністративних справ. Проте, незважаючи на всю широту наукового вжитку, доводиться констатувати значну, а інколи - діаметральну розбіжність поглядів на юридичну природу, логічний зміст та обсяг поняття «юридична процедура».

Етимологія слова «процедура» бере свій початок у латинській мові від слова «ргосесіо» (рухаюсь), в українській та російській мо­вах відповідний термін з'явився шляхом запозичення його фран­цузько-мовної трансформації - «ргосесіиге», яка має аналогічне значення.

У словниковій літературі відповідне поняття визначається та­ким чином:

- «Офіційно встановлений чи прийнятий за звичаєм порядок,

134

послідовність дій для здійснення або оформлення якихось справ» (Словник іншомовних слів / За ред. О. С. Мельничука.- К., 1977);

- «Встановлений порядок ведення, розгляду справи» (Велика радянська енциклопедія,- М., 1973; Радянський енциклопедичний словник.- М., 1980; Сучасний енциклопедичний словник.- М.,

1987);

• «Офіційний порядок дій, виконання, обговорення чого-не­ будь» (С И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. Толковьш словарь русского язьїка);

• «Будь-яка тривала, послідовна справа» (В. И. Даль. Толковьш словарь живого великорусского язьїка).

Натомість, наближене за своїм походженням та семантичним навантаженням слово «процес» (від лат. ргосеззш - рух, просу­вання) у загальноприйнятому сенсі розуміється як: «Послідовна зміна явищ, станів у розвитку будь-чого»¹; «Сукупність послідов­них дій для досягнення певного результату»²; «Сукупність подій, станів, змін, яка має певну цілісність і спрямованість»³; «Хід, розвиток певного явища, послідовна зміна станів у розвитку чого-небудь»⁴.

У теорії юриспруденції концептуальне оформлення понять юридичних процесу і процедури розпочалося та окреслилось у своїх загальних рисах понад століття тому. Це, у свою чергу, дало привід авторам деяких тлумачних словників розглядати слова «юридичний процес» та «юридична процедура» не у якості похід­них від відповідних соціальних категорій, а як такі, що мають від­носно відокремлене семантичне значення.

Дедалі частіше в спеціальній літературі можна натрапити на випадки, коли юридичний процес (процедура) наділяються сенсом, у деяких моментах принципово відмінним від змісту кореспондо­ваних їм загальних явищ об'єктивної дійсності. Відповідні поняття як загальні, так і правові, інколи розташовуються практично на одному рівні логічного сприйняття. Більше того, в окремих випад­ках юридичний концепт того ж таки процесу наводиться як єдине

¹ Современньш знциклопедический словарь.-М., 1997.- 1224 с.

² Советский знциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохорова,- М., 1983.- 1600 с.

^ Філософський словник / За ред. В. І. Шинкарука.- К., 1973,- 600 с. ⁴ Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковьій словарь русского язьїка.- М., 2003.-939 с.

135

значення слова «процес» (див., напр.: Енциклопедичний словник Брокгауза та Євфрона¹).

Нерідко, торкаючись проблематики юридичних процесу або процедури, сучасні правники звертаються до її логічного або філо­софського аспекту лише побіжно або ж ігнорують його зовсім. Як наслідок, у правовому значенні поняття «процес» та «процедура» асоціюються із певними, властивими лише їм, сутнісними характе­ристиками, які досить важко вписуються в рамки логіко-філософ-ських концепцій цих явищ. Рівною мірою це стосується і визна­чення співвідношення, логічних змісту та обсягу названих понять.

Зазначений підхід до дослідження юридичного процесу та юри­дичної процедури слід визнати дещо звуженим, адже навіть найре-тельніше вивчення будь-якого правового феномену не може бути визнане таким, що всебічно і повно розкриває сутність останнього, якщо воно відбувається при ігноруванні логічного та філософсько­го розуміння структури поняття. Науково обґрунтована детерміна­ція явища адміністративної процедури має враховувати філософ­ські концепти процедури як клітини матерії не лише правової, а й загальносоціальної.

Треба наголосити, що незалежно від належності до тієї або ін­шої школи адміністративного права та сформованого на цій основі світогляду процесуальної сфери, незалежно від специфіки індиві­дуального бачення співвідношення логічних обсягів зазначених понять, переважна більшість науковців, які у своїх працях зверта­ються до історичних та філософських витоків понять процесу та процедури, сходяться в одному — вони вказують на однакову внут­рішню сутність, природу явищ процесу та процедури.

Залежно від відстоюваної концепції предмета адміністративно-процесуального права (управлінської, юрисдикційної або судо­чинної), а нерідко - всередині останніх, представники наукового загалу розглядають зазначені поняття як відмінні за своїм логіч­ним обсягом, але тотожні за рядом іманентних детермінант, як-от: плинність у часі, динаміка змін станів, наявність кінцевої мети тощо.

Таким чином, на співвідношення понять процесу та процедури вже заздалегідь накладається умовне клеймо родо-видових відно­син, тобто таких відносин, коли одне поняття (видове), будучи

Брокгауз Ф. А., Евфрон И. А. Знциклопедический словарь.- М., 1998.

-.136

ширшим за змістом, одночасно є підмножиною іншого (родового)

поняття.

При цьому концепції, які висуваються в теорії права з приводу співвідношення адміністративного процесу та процедури, є абсо­лютно протилежними.

Деякими вченими процес розглядається як різновид процедури, інші, навпаки, вбачають у процедурі вид процесу. Треті вкладають у ці терміни синонімічне значення і розглядають їх як тотожні об'єкти правової дійсності.

Жоден з цих підходів не відповідає реальному відношенню ло­гічних змісту та обсягу понять «процес» і «процедура».

З наведених вище дефініцій поняття процесу можна сформува­ти уявлення про такі його детермінуючі риси, як:

• темпоральна континуальність, ::

• динаміка змін станів,

® структурованість, > ■

, • кінцева мета.

Одні зі складових частин процесу виконують роль утворюваль­них, вони є вихідним пунктом процесу або наслідками його; інші -умов, що забезпечують перетворення вихідного пункту на наслідок.

Таким чином, будь-який процес є послідовністю історичних станів об'єкта у їхніх зв'язках, взаємопереходах попереднього й на­ступного. Термін «процес» вживають, коли йдеться про зміну, роз­виток, прогрес і регрес явищ природи, суспільства, людського мис­лення.

Щодо процедури, то для неї є притаманними далеко не всі властивості з числа утворювальних зміст поняття «процес». І хоча, ведучи мову про певний порядок або послідовність, уособленням яких є процедура, ми, знову ж таки, маємо справу з певною струк­турованістю об'єкта дослідження, одночасною його цілісністю в межах визначеної кінцевої мети, певними його станами. Проте цього явно недостатньо, щоб вбачати у процедурі чи то різновид процесу, чи то поняття, стосовно якого процес сам є різновидом.

У процедурі відсутня головна детермінанта процесу — подов-женість у часовому вимірі.

Якщо явище процесу - це, передусім, динаміка, безперервний рух, виражений у послідовних переходах від одного стану до ін­шого, то процедура являє собою ніщо інше, як дискретність такого руху. Процедура не є явищем, наділеним часовою динамікою.

137

На відміну від процесу, у процедурі неможливо віднайти умови, що забезпечують трансформацію вихідного пункту у наслідок. Врешті-решт, процедура не є рухом або діяльністю. Вона стано­вить собою лише процесуальні етапи. Точніше кажучи, процедура -це розташовані на часовому відтинку віхи, від яких і до яких здійс­нюється розвиток явища, його прогрес або регрес.

Процес як явище об'єктивної дійсності характеризується діа­лектичною єдністю перервності та безперервності. Саме таку перервність процесу і представляє собою явище процедури. Остан­ня, у свою чергу, являє собою елемент процесу, один з його не­від'ємних атрибутів.

Варто також зазначити, що яскраво виражена переривиста сут­ність явища процедури дала привід деяким науковцям стверджу­вати, що вона є сумою послідовних актів певної діяльності. Таким чином, зберігається основний сенс процедури як сукупності пев­них дій, і одночасно ніби обминає питання тривалості цього явища в часі.

Проте, по-перше, погляд на процедуру як на систему одинич­них актів поведінки знову ж таки приводить до висновку про те, що в цілому таке системне утворення є певною діяльністю. А, по-друге, перервність процесу, яку втілює у собі процедура - це зо­всім не окремий його відтинок або акт. Філософська категорія пе-рервноеті відображає розрив у процесі безперервних змін, етап, період стрибкоподібного переходу від одного прояву конкретного буття до іншого.

Таким чином, процедура - це не що інше, як умовні проміжки між послідовними актами поведінки, які, натомість, виступають у ролі стадій процесу.

Викладене вище дає підстави вказати на певні недоліки науко­вого сприйняття співвідношення процесу та процедури як логічних категорій роду та виду, або навпаки. _Як відомо з теорії формальної логіки, категорії роду та виду відображають такі відносини між об'єктами, за яких множина елементів, що мисляться у ширшому за обсягом понятті, розбивається на видові підмножини згідно з наявністю, відсутністю чи видозміною певної суттєвої ознаки — підстави родо-видового поділу. Однією з головних закономірнос­тей родо-видових відносин між поняттями є те, що зміст ширшого за обсягом поняття в усій сукупності своїх іманентних ознак пов­ністю включається до змісту поняття менш загального.

138

Так, різновиди кольорів видимого спектру (червоний, синій, бі­лий тощо), незалежно від своєї специфіки, зумовленої особливос­тями перцептивного сприйняття людини, мають усі ознаки родо­вого поняття «колір» як властивості світла викликати певні зорові відчуття відповідно до спектрального складу відображуваного ви­промінювання.

Вочевидь, цього не відбувається при співвіднесенні логічних обсягів понять процесу та процедури. Процедура у будь-якому її сенсі не може розглядатись як підмножина процесу, його різновид. Так само і процес не може бути лише окремим випадком процеду­ри. І, тим більше, означені явища не можуть мислитись як такі, що є тотожними або ж, навпаки,- несумісними.

Очевидна суперечність ідеї підпорядкування поняття процесу поняттю процедури елементарним формально-логічним правилам не є чимось випадковим. Адже ствердження істинності такого по­ложення фактично дорівнює висновку про те, що часова динаміка є різновидом дискретності, а діяльність або рух є видами меж, якими окреслюються та розділяються їхні етапи. Таким чином, принаймні, з погляду філософії та формальної логіки, наведена точка зору досконалою не виглядає.

Протилежну точку зору висловлюють деякі інші вчені (Л. Л. По­пов, С. М. Махіна, І. М. Лазарєв та ін.). Вони розглядають процес уже не як окремий вид процедури, а навпаки, як ширше родо­ве поняття, що охоплює процедуру в якості однієї зі своїх під-множин.

Особливо ця позиція є характерною для прихильників управ­лінського підходу до розуміння адміністративного процесу, які намагаються у такий спосіб розмежувати юрисдикційні та неюрис-дикційні провадження (останні, на їхню думку, і є процедурою). Втім, як цілком слушно зазначає Ю. М. Козлов, сприйняття адмі­ністративної процедури та адміністративно-юрисдикційного про­цесу як видової основи для формування загального поняття адмі­ністративного процесу, притаманне не лише управлінській, а й юрисдикційній концепції адміністративного процесу¹.

Проте, слід зазначити, що, будучи протилежною за змістом, ця концепція, з точки зору формальної логіки, є концептуально тотож-

¹ Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова.- М., 2000.- 728 с. '

139

ною попередній. В основу співвідношення понять «процес» та «процедура» знову ж таки покладаються відносини між категорія­ми роду та виду.

Методологічна недосконалість подібного підходу також може бути проілюстрована шляхом його розгляду крізь призму основ­них логічних законів. Одним з таких законів, на якому базуються відносини родо-видової субординації, є закон оберненого співвід­ношення обсягу та змісту понять. Відповідно до цього закону, в той час, коли обсяг підпорядкованого (видового) поняття вклю­чається до ширшого (родового) поняття, зміст останнього у всій сукупності своїх ознак повністю входить до змісту кожного зі своїх видів, виділених за одним критерієм.

За умови істинності судження, згідно із якою процедура є різ­новидом процесу, закон оберненого співвідношення обсягу та зміс­ту понять мав би інтерпретуватись таким чином: усі, без винятку, детермінанти поняття процесу мають знайти своє відображення у змісті поняття процедури. Проте, в дійсності спостерігається дещо інша картина.

Як зазначалося вище, поняття «процес» є дещо ширшим за своїм змістом, ніж поняття процедури. Відповідно, різноманітні­шим є набір детермінуючих ознак його змісту. І хоча більшість з цих рис одночасно є притаманною змісту поняття процедури, але певна їхня частина (а серед них - ознака тривалості в часі) є при­таманною виключно поняттю «процес». За допомогою саме цих ознак, власне, і розрізняють ці споріднені явища.

Таким чином, зазначена концепція співвідношення понять про­цесу і процедури не може бути визнана такою, що має достатнє методологічне обґрунтування.

Інші вчені розглядають процес і процедуру як однопорядкові явища, співпорядковані певному, більш загальному поняттю. За такого підходу обсяги понять процесу та процедури розглядаються як відокремлені, розташовані поруч із підмножиною ширшого класу елементів. У змістовному плані ці поняття задають види спі­льного для них роду, тобто мають спільні родові та відмінні видові ознаки.

Аналогічний погляд на співвідношення процедури і процесу здебільшого притаманний представникам юрисдикційної концепції адміністративного процесу (С. І. Котюргін, О. А. Дьомін, О. В. Са-мойленко та ін.), які під адміністративним процесом розуміють

140

суто юрисдикційні провадження, а під адміністративною процеду­рою - провадження неконфліктного характеру.

Не вдаючись у деталі кожної з наведених концепцій, зазначимо лише, що поняття «процес» та «процедура» мають досить відмін­них ознак, щоб бути абсолютно тотожними, та надто багато спільних ознак, щоб вважатись однопорядковими та змістовно відокремле­ними одне від одного. З приводу аргументів, наведених Ю. І. Мель­никовим, варто зазначити: попри абсолютно правильну поста­новку питання про алогічність розділення процесу та процедури як самостійних видів певного, загальнішого явища, досить важко від­найти раціональне зерно в умовисновку, відповідно до якого про­цес є тотожним процедурі на тій лише підставі, що обидва згадані явища належать до правової сфери.

Повертаючись до розгляду ідеї про наявність родо-видових від­носин між поняттями процесу та процедури, її дискусійний харак­тер видається доречним пояснити, відштовхуючись від теорії логі­ки предикатів.

Головний недолік означеної концепції криється в ототожненні співвідношення «вид - рід» зі співвідношенням «частина - ціле». У філософській науці категорії «частина» і «ціле» характеризуються як такі, що відображають відношення між сукупністю предметів чи їхніх сторін, елементів і зв'язком, що їх об'єднує й приводить до По­яви у цій сукупності нових властивостей та закономірностей, не при­таманних предметам, сторонам, елементам у їхній розчленованості. Натомість, при відношеннях виду та роду перше є лише особли­вим (окремим) випадком другого. Особливість його полягає у то­му, що воно є відношенням між класами (множинами) предметів, що мають певні загальні властивості, і, відповідно до цього, прин­ципово відрізняється від відношення між предметами як між час­тиною і цілим. Вид - це особливе у загальному. Предмети виду -це більш чи менш конкретні, окремі форми існування предметів роду. Одні не мисляться поряд з іншими.

Цього, вочевидь, не можна сказати про процес та процедуру. Етапність, втілювана у процедурі, і є тією властивістю (стороною, елементом), яка укупі з безперервністю та тривалістю становить принципово відмінне за своїми загальними характеристиками та внутрішніми і зовнішніми закономірностями явище процесу. Про­цедура є частиною самостійного цілісного утворення — процесу, а не його видовою підмножиною.

141

Таким чином, юридичний процес слід розглядати як діяльність суб'єктів права зі здійснення правової регламентації суспільних відносин та реалізації права, а юридичну процедуру - як формалі­зований бік такої діяльності. Юридична процедура детермінує по­рядок здійснення суб'єктами правовідносин юридично значущих дій, які у сукупності своїй становлять юридичний процес. Вона окреслює стадії процесу, визначає їхню мету, послідовність та ча­сові рамки, способи оформлення та фіксації.

Відповідно до викладеного, у представленій роботі під юридич­ною процедурою розуміється регламентований юридичними нормами порядок здійснення нормативно-правового регулювання суспільних відносин (правотворчості) та правореалізації. Адміністративна процедура являє собою встановлений адміністративно-проце­суальними нормами порядок діяльності уповноважених суб 'єктів щодо розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.

Питання для самоконтролю

1. Чим відрізняється поняття «процес» від поняття «процедура»? '".'

2. У чому розмежування змісту понять «юридична процедура» і «адмініст­ ративна процедура»? ^:

ОСОБЛИВА ЧАСТИНА

Г лава VII. НОРМОТВОРЧЕ ПРОВАДЖЕННЯ

^! На відміну від традиційних галузей юридичного процесу (цивіль­ного та кримінального), адміністративний процес не може бути зведеним виключно до регламентації процедури застосування ко­респондуючих юридичних норм. Крім правозастосовних власти­востей, органи публічної адміністрації наділяються також функціями правотворчості, що зумовлено об'єктивною необхідністю здійс­нення їх широкомасштабної та багатопланової організуючої діяль­ності. З метою реалізації цих функцій необхідно володіти важли­вими та специфічними повноваженнями з розробки загальних пра­вил поведінки на основі прийнятих законів.

Будь-які закономірності появи, існування та регуляторної дії нормативних актів не можуть бути з'ясовані поза усвідомленням процесу їхнього творення. Це пояснюється тим, що саме правотво- рчість дає життя праву, породжує, формує та оформлює його як одну з провідних категорій суспільного буття. :

Викладене зумовлює наявність у структурі адміністративного процесу нормотворчого провадження.

По суті, такий вид адміністративного провадження регламен­тує порядок підготовки і прийняття підзаконних нормативно-пра­вових актів різного рівня. Залежно від цього рівня, а точніше -від сфери організуючого впливу розроблюваних нормативних актів, прийнято виділяти такі нормотворчі провадження:

- провадження з прийняття постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України;'■■'■■■ , ; V

143

• провадження з видання наказів, інструкцій та інших актів мі­ ністерств, державних комітетів та інших центральних органів спе­ ціальної компетенції;

• провадження з видання рішень місцевих державних адмініст­ рацій; провадження з видання локальних актів (наказів, положень, правил) керівниками державних підприємств, установ та органі­ зацій;

• провадження з видання нормативних актів органами місцево­ го самоврядування.

Нормотворча діяльність у публічній сфері, як правило, стано­вить собою доволі складний та тривалий процес. Упорядкування відповідної процедури, введення її в чіткі процесуальні рамки слу­гує важливою гарантією доцільності й законності підзаконних актів, створюваних у сфері функціонування органів публічної адмініст­рації. Незважаючи на деяку ускладненість адміністративних про­ваджень, яку, на перший погляд, нібито несе у собі їхня детальна адміністративно-правова регламентація, що лише сприяє оператив­ності прийняття управлінських рішень. Адже шляхом проходжен­ня встановлених певних стадій та етапів, здійснюваного у чіткій послідовності, суб'єкт нормотворення досягає своєї основної ме­ти - прийняття якісного та бездоганного, з точки зору юридичної техніки, нормативного акта.

Нехтування встановленим порядком прийняття нормативних актів може завдати шкоду їх майбутній ефективності, призвести до тривалого перегляду або відміни, а також спричинити внесення до них значної кількості поправок, що в цілому призводить не тільки до надмірного і невиправданого «розтягування» нормотворчого провадження в часі, а й до значного ускладнення або гальмування правозастосовної діяльності адресатів їхніх вимог.

В адміністративно-правовій теорії загальноприйнятий підхід до визначення обсягу, змісту та кількості стадій нормотворчого про­вадження відсутній. Так само не існує єдиної погодженої думки щодо характеру та числа етапів, з яких складається окрема стадія такого виду адміністративного провадження.

Зокрема, російські вчені Б. М. Лазарєв, І. Ш. Муксінов та О. Ф. Ноз-драчьов, виділяють такі стадії нормотворчого процесу в управлін­ській діяльності:

• збирання інформації та виявлення проблемних ситуацій;

• розробка проекту нормативного акта управління; у

144

- узгодження, візування, обговорення проекту громадськістю та

в органі;

• прийняття рішення й оформлення акта;

• опублікування акта або доведення до відома всіх зацікавлених

осіб'.

В. Д. Сорокін виокремлює такі стадії нормотворчого прова­дження:

а) підготовка проекту нормативного акта;

б) розгляд проекту й прийняття нормативного акта;

в) державна реєстрація нормативного акта;

г) опублікування нормативного акта та набрання ним чинності². Найбільш продуманою та виваженою варто визнати позицію

В. Б. Авер'янова, на думку якого, стадіями адміністративної нор-

мотворчості є:

1. підготовка нормативного акта;

2. прийняття нормативного акта;

3) доведення рішення до відома виконавців та зацікавлених

осіб.

Усередині стадій нормотворчого провадження зазначений вче­ний виокремлює такі процесуальні етапи:

1-а) правова ініціатива; б) аналіз ситуації й варіантів правово­го впливу (на даному етапі з'ясовується фактичний стан справ та можливі варіанти розв'язання питань, що виникли); в) підготовка проекту акта управління (включає обговорення, узгодження та на­лежне оформлення проекту);

II - а) обговорення та голосування (факультативний етап, харак­ терний для прийняття рішень колегіальними органами); б) доопра­ цювання проекту; в) оформлення рішення (остаточне редагування проекту акта управління, його підписання та присвоєння акту по­ рядкового номера);

III - оприлюднення нормативного акта в засобах масової інфор­ мації або доведення його змісту до відома виконавців і зацікавле­ них осіб в інший спосіб³.

¹ Управленческие процедурні / Б. М. Лазарєв, И. Ш. Муксинов, А. Ф. Ноз-драчевнщ>.-М., 1988.-271 с.

' Сорокип В. Д. Административньїй процесе и административно-процес-суальное право.- СПб., 2002.- 474 с.

³ Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та прак­тики / За заг.,ред. В. Б. Авер'янова.-К., 2003.-384 с. і,. ,,.,.,.

145

Зазначимо, що принципово схожу класифікацію стадій нормо­творчого провадження наводять А. Ю. Олійник, С. Д. Гусарєв та О. Л. Слюсаренко.

Проте класифікація стадій нормотворчого провадження, сфор­мульована В. Б. Авер'яновим, потребує ряду суттєвих уточнень та доповнень. Так, не зовсім виправдано цей автор оминає увагою ту важливу роль, яку в такому виді адміністративних проваджень ві­діграє процедура державної реєстрації нормативних актів. Зазна­чимо, що у представленій класифікації сукупність відповідних процесуальних дій не згадується ні у ролі стадії провадження, ані у якості окремого етапу такої стадії.

Однак, варто підкреслити, що державна реєстрація - це не про­ста формальність, яка полягає в суто технічній фіксації рішення про прийняття нормативного акта, наданні реєстраційного номеру відповідному документу та занесенні до Єдиного державного ре­єстру нормативно-правових актів. Крім цього, державна реєстрація нормативного акта являє собою складну діяльність Міністерства юстиції України та його територіальних підрозділів з проведення правової експертизи на відповідність його Конституції та законо­давству України.

І далеко не завжди ця діяльність завершується прийняттям позитивного рішення. Відповідно до вимог Положення «Про дер­жавну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших ор­ганів виконавчої влади, органів господарського управління та кон­тролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер» (затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731), реєстру-вальний орган за наявності належних підстав може повернути нор­мативно-правовий акт для доопрацювання органу, що його прийняв, або ж взагалі відмовити у державній реєстрації такого акта (в остан­ньому випадку нормативно-правовий акт підлягає скасуванню органом, що його видав, у 5-денний термін з дня отримання відпо­відного рішення органу юстиції або висновку про відхилення скар­ги на це рішення).

¹ Постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. «Про за­твердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових ак­тів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер» // ЬПр://2акоп.гасіа.2о\'.иа.

146

Отже, комплекс відповідних процесуальних дій характеризу­ється усіма ознаками, іманентними самостійній стадії адміністра­тивного провадження.

Подальше зауваження стосується як класифікації, наведеної В. Б. Авер'яновим, так і переважної більшості інших підходів до поділу нормотворчого провадження на стадії та етапи, що фігуру­ють у науковій літературі останнього часу. Практично жоден віт­чизняний фахівець, торкаючись питань внутрішньої структури та­кого виду адміністративних проваджень, не зважає на можливість оскарження правомірності нормативних актів у зв'язку з пору­шенням процедури їх прийняття. Проте законодавче передбачення такої можливості недвозначно вказує на наявність у нормотворчо-му провадженні відповідної процесуальної стадії - стадії оскар­ження.

Применшення та недооцінювання ролі зазначеної стадії у нор-мотворчому процесі, що спостерігається на тлі вітчизняної адміні­стративно-правової науки, є невиправданим.

Таким чином, з урахуванням зазначених недоліків представлених точок зору щодо структури нормотворчого провадження, конструк­ція зазначеного провадження складається з п'яти стадій, а саме:

1. Підготовка нормативного акта. : 2. Прийняття нормативного акта.

3. Реєстрація нормативного акта.

4. Вступ нормативного акта в дію. •■' 5. Оскарження та опротестування.

¹ Розглянемо зміст окремих стадій нормотворчого провадження.