Глава VIII. Дозвільне провадження

Формування напряму дозвільного провадження в адміністратив­ному процесі залежить від пануючого в правовій теорії та практиці підходу до детермінації явища дозвільної системи. Лише за умови встановлення меж цієї системи з'являється можливість чітко окрес­лити коло правовідносин, які становлять предмет регуляторного впливу відповідного інституту адміністративно-процесуального права. З цього приводу слід відзначити суттєву розбіжність між нормативним та загальноприйнятим визначенням поняття «дозві­льна система», що спостерігається на теренах вітчизняної юрис­пруденції.

Відповідно до п. 1 Положення «Про дозвільну систему», за­твердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовт­ня 1992 р. № 576, дозвільна система являє собою особливий поря­док виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речо­вин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян. Детальний перелік об'єктів, порядок надання дозволу на різноманітні операції, що потребує обов'язкової адмі­ністративно-процесуальної регламентації, наведено законодавцем у п. 2 зазначеного Положення '.

Окреслені в Положенні межі дозвільної системи (інтереси дер­жави і безпека громадян) є дещо розпливчастими. Так само, у да­ному випадку не можна брати за взірець і перелік предметів, мате­ріалів, речовин, підприємств, лабораторій тощо, на виготовлення,

Про затвердження положення про дозвільну систему: Постанова Кабіне­ту Міністрів України//Іменем Закону.- 1992.-№ 44. •<•.,-

162

придбання, зберігання, перевезення, облік і використання яких по­трібно мати спеціальний дозвіл. У реальному житті цей перелік є набагато ширшим і включає в себе значне розмаїття об'єктів, від­мінних за своїм змістом та природою, від наведених у зазначеному Положенні.

Постановами Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1995 р. та від 14 січня 2004 р. затверджено відповідно Порядок надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами, а також Порядок надання Кабінетом Міністрів України дозволу на викори­стання запатентованого винаходу (корисної моделі) чи зареєстро­ваної топографії інтегральної мікросхеми¹. Ціла низка розпоря­джень Кабінету Міністрів України містить дозволи на проведення фінансових операцій, знесення, перенесення та використання пам'яток історії та архітектури тощо.

Очевидна невідповідність законодавчої концепції дозвільної системи реальним масштабам ліцензійно-дозвільної діяльності ор­ганів публічної адміністрації, з одного боку, та наявність норматив­но -конкретизованого переліку об'єктів регулювання цієї системи, факт існування якого не міг не накласти відбиток на відповідні те­оретичні положення, з іншого — усе це дало вченим-адміністрати-вістам привід для розуміння дозвільної системи у двох значеннях -широкому та вузькому.

Згідно з першим підходом, у значення поняття дозвільної сис­теми вкладено такий зміст: дозвільна система — «сукупність пра­вил, які передбачають отримання дозволу на здійснення певної діяльності та регламентують контроль за нею» (Д. М. Бахрах). Що ж до вузького розуміння сутності явища дозвільної системи, то воно базується на його законодавчій інтерпретації і в узагальнено­му вигляді може бути сформульовано, як особливий порядок здій­снення визначених дій над закріпленим у Положенні про дозвільну систему переліком об'єктів, проведення операцій, які вимагають спеціального дозволу компетентних органів (С. В. Ліхачьов).

' Про затвердження порядку надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами: Постанова Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1995 року // Зібрання постанов Уряду України,- 1996.- № 1.- Ст. 28.

Про затвердження Порядку надання Кабінетом Міністрів України дозво­лу на використання запатентованого винаходу (корисної моделі) чи зареєст­рованої топографії інтегральної мікросхеми: Постанова Кабінету Міністрів України // Офіційний вісник України.— 2004.— № 2.— Т. І.— Ст. 38.

163

Втім, недоцільно та логічно некоректно одночасно вживати один науковий термін для позначення явищ, відмінних за своїм змістом чи обсягом. У будь-якому разі ознаками істинності воло­дітиме лише одне значення з кількох альтернативних або жодне з них. Не є винятком з цього правила і поняття дозвільної системи.

Виходячи з тих рамок дозвільної діяльності, які об'єктивно сфор­мувались у сфері функціонування публічної адміністрації, єдино правильним слід вважати розуміння дозвільної системи у най­більш загальному сенсі, тобто як процедури здійснення будь-яких дій чи операцій, які вимагають спеціального дозволу.

Отже, дозвільна система - це особливіш порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання об 'єктів матеріального світу; доступу до інформації, користування нею та Ті поширення; в "їзду в Україну, виїзду з неї та пересування її тери­торією; організації і функціонування окремих підприємств та за­кладів, а також здійснення будь-якої іншої діяльності, що передба­чає обов 'язкову наявність дозволу з боку уповноважених органів.

Дозвільна система передбачає отримання дозвільних докумен­тів, таких як: спеціальний дозвіл, ліцензія, сертифікат якості тощо.

Спеціальний дозвіл - це документ державного зразка, якій на­дає право на виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання об'єктів матеріального світу; доступу до інформації, користування нею та її поширення; в'їзду в Україну, виїзду з неї та пересування її територією; організації і функціону­вання окремих підприємств та закладів, а також здійснення будь-якої іншої діяльності.

Ліцензія - це документ державного зразка, який засвідчує пра­во ліцензіата на провадження зазначеного в ньому виду діяльності протягом визначеного строку за умови виконання ліцензійних умов.

Сертифікат - це свідоцтво, що засвідчує якість фактично по­ставленого товару і його відповідність умовам контракту. Містить характеристику товару або підтверджує відповідність його якості певним стандартам або технічним умовам замовлення. Видається відповідними компетентними органами, спеціальними лабораторія­ми як в країні експорту, так й імпорту. Надає право на реалізацію та використання зазначеного товару.

Розглядаючи питання про детермінованість кореспондуючого виду адміністративного провадження концептуальними підходами

164

до розуміння сутності явища дозвільної системи, зазначимо, що в теорії адміністративного права поняття «дозвільне провадження» цілком справедливо визначається з позицій доктринальної пара­дигми широкого сприйняття змісту цього феномену як певної діяль­ності, особливий порядок здійснення якої передбачає обов 'язкову

наявність дозволу.

У радянській та вітчизняній науці перших років незалежності до­звільна діяльність традиційно розглядалась як прояв односторон­ньої владно-розпорядчої діяльності органів державної влади¹. Як наслідок, ортодоксальний підхід до сприйняття сутності явища до­звільного провадження включав у себе його розуміння, як специфіч­ної суто імперативної форми соціальних відносин, в яких завжди бере участь орган, наділений державно-владними повноваженнями.

Попри очевидність того факту, що ініціатором виникнення ін­дивідуальних (конкретних) правовідносин у межах функціонуван­ня дозвільної системи завжди є заявник, який поруч з реалізацією певних прав добровільно бере на себе виконання додаткових обо­в'язків, принцип побудови відносин між ним та державою завжди будувався на засадах владного імперативу. Така тенденція є реф­лексією властивої тоталітарному суспільству ідеології домінуван­ня держави над людиною, в якій людині відводиться лише місце об'єкта спрямування владно-розпорядчого впливу й адміністратив­ного примусу з боку державних органів.

За такого підходу наявна звична потворна асиметрія суб'єктно-об'єктних відносин, ієрархічна субординація, в якій громадянин з самого початку виконує «пасивно-страждальну», нерівноправну роль, хоча і є ініціатором, принаймні - співініціатором зазначених відносин. У даному контексті дозвільна система має авторитарно-директивний характер і є одним з механізмів одержавлення суспіль­ства, гіперетатистського втручання в усі сфери життя за принци­пом «заборонено усе, що не дозволено».

Сьогодні на тлі розбудови новітньої української державності пріо­ритети адміністративно-правового регулювання зазнають істотних перетворень. У сучасній вітчизняній юриспруденції вже кілька років домінує принципово відмінний погляд на суспільне призначення

' Безсмертний О. К., Гумепюк В. А. Деякі проблеми удосконалення зако­ нодавства, що регулює дозвільну систему // Матеріали науково-практичної конференції «Концепція розвитку законодавства України до 2005 року».- К., 1996.- С. 121-124. : ■ ,_: .

165

адміністративного права, що грунтується на визначенні головним обов'язком держави забезпечення прав і свобод людини та громадя­нина, а також принципу, згідно з яким саме ці права і свободи та їхні гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

На даному етапі розвитку нашого суспільства метою адмініст­ративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод громадян у їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади є закріплення таких форм і напрямів діяльності зазначених органів, їхніх посадо­вих осіб, які забезпечували б повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності та пріоритету конституцій­них прав і свобод людини та громадянина. Зазначений правовий стандарт взаємовідносин органів виконавчої влади й особи врахо­вує статус останньої як суб'єкта, перед котрим виконавча влада відповідальна за свою діяльність.

Ідеологія функціонування держави на користь людини поро­ джує такий новий елемент їх взаємовідносин, як управлінські по­ слуги - режим виконання обов'язків держави перед громадянами, спрямованих на створення умов, необхідних для забезпечення на­ лежної реалізації ними своїх прав і свобод. Саме до таких послуг слід віднести різноманітні дозвільно-ліцензійні дії державних ор­ ганів за зверненнями фізичних і юридичних осіб. Немає сумнівів, що метою існування дозвільної системи в Україні є створення га­ рантій для здійснення громадянами своїх конституційних прав (недоторканності особистості, її гідності, майна тощо), забезпе­ чення громадської безпеки і порядку. Саме цією метою окреслю­ ються контури дозвільної системи та відповідного виду адмініст­ ративних проваджень. • Аналізуючи наведені вище концепти дозвільного провадження, відповідно до яких останнє віднесено виключно до компетенції публічних органів, зазначимо, що згідно з чинним законодавством, відповідні функції державної влади делегуються також окремим⁸ недержавним структурам. Унаслідок цього, встановлена за радян­ ських часів парадигма дозвільного провадження як різновиду ви-; конавчо-розпорядчої діяльності публічних органів, зазнає відчут-і них змін.

Так, ст. 143 Конституції України передбачає можливість надан­ня органам місцевого самоврядування деяких повноважень держав­ної виконавчої влади. Керуючись зазначеним конституційним по­ложенням, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»

166

делегує виконкомам місцевих рад значний обсяг державно-владних повноважень, окремі з яких мають чітко виражений дозвільний характер. Зокрема, до них слід віднести такі: прийняття в експлуа­тацію розбудованих об'єктів у порядку, встановленому законодав­ством; розв'язання відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видо­вищних та інших масових заходів тощо.

З урахуванням специфіки побудови вертикалі адміністратив­но-правових відносин на принципах взаємного служіння суспіль­ства та держави, поняття дозвільного провадження можна ви­значити як регламентовану адміністративно-процесуапьними нормами діяльність органів публічної адміністрації, в ході якої вирішуються питання про забезпечення реалізації прав фізич­них та юридичних осіб на виконання певних дій або зайняття певними видами діяльності шляхом надання їм відповідного

дозволу.

В юридичній літературі питання, пов'язані із класифікацією ви­дів дозвільних проваджень, одержали достатнє висвітлення. Разом з тим єдності поглядів з цього питання немає.

Беручи до уваги специфіку дозвільних правовідносин, види до­звільних проваджень варто класифікувати за: 1) цілями; 2) суб'єк­тами, які здійснюють видачу відповідних дозволів; 3) предметом

правовідносин.

У свою чергу, залежно від цілей, види дозвільних проваджень

поділяються на:

• провадження із забезпечення реалізації зацікавленими осо­ бами своїх суб'єктивних прав (наприклад, на носіння і зберігання вогнепальної зброї або зайняття певним видом діяльності);

• провадження із забезпечення вимог дозвільно-ліцензійної системи (наприклад, здійснення контролю органами внутрішніх справ за дотриманням вимог дозвільної системи щодо утримання складів вибухових речовин і вибухових матеріалів);

• провадження із отримання дозволів (ліцензій) на зайняття від­ повідною діяльністю суб'єктами господарської діяльності.

За суб'єктами, що здійснюють видачу дозволів провадження, можна класифікувати так:

1. ті, що здійснюють органи внутрішніх справ;

2. ті, що здійснюють інші державні органи (наприклад, Мініс­ терство праці України; Міністерство охорони навколишнього при-

167

родного середовища України; Міністерство охорони здоров'я Ук­раїни та їхні структурні підрозділи тощо).

Залежно від предмета правовідносин, можна виокремити такі дозвільно-ліцензійні провадження:

• провадження з видачі дозволу на придбання, носіння і збері­ гання вогнепальної зброї;

• провадження з видачі дозволу на виробництво і використання вибухових речовин і вибухових матеріалів;

• провадження з видачі дозволу на придбання, використання, перевезення, утилізацію і поховання отрутних, токсичних і силь­ нодіючих речовин;

• провадження з видачі дозволу на виготовлення й одержання печаток і штампів;

• провадження з видачі дозволу на відкриття і функціонування різних підприємств і майстерень;

• провадження з видачі дозволу (ліцензії) на заняття банків­ ською діяльністю;

• провадження з видачі дозволу (ліцензії) на заняття діяльністю з надання фінансових послуг;

• провадження з видачі дозволу (ліцензії) на заняття зовнішньо­ економічною діяльністю;

• провадження з ліцензування каналів мовлення;

• провадження з ліцензуванню у сфері електроенергетики та використання ядерної енергії;

• л4чешуеан«я провадження з ліцензування у сфері освіти;

• провадження з ліцензування у сфері інтелектуальної власності;

• провадження з видачі дозволу (ліцензії) на виробництво і тор­ гівлю спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями та тютюновими виробами тощо.

До складових елементів дозвільних проваджень належать: 1) суб'єкти дозвільної системи; 2) об'єкти дозвільної системи; 3) предмети правовідносин, що виникають у сфері дозвільної сис­теми; 4) нормативна база дозвільної системи; 5) юридичні факти (або підстави порушення дозвільного провадження); 6) безпосеред­ні дозвільні правовідносини.

Аналіз чинного законодавства, що стосується повноважень ор­ганів, які здійснюють дозвільну систему, дає змогу виділити основ­ні стадії дозвільного провадження:

1) порушення дозвільного провадження (підставами порушення є подача заяви зацікавленою в одержанні дозволу особою); ■■■, :

168

2) безпосереднє вивчення компетентним органом публічної адміністрації поданих документів або обстеження приміщень, ре­ чей щодо відповідності їх вимогам дозвільної системи;

3) прийняття рішення; ■■■'■'' :, 4) оскарження та опротестування прийнятих рішень;

і 5) виконання прийнятого рішення (видача дозволу).

Розглянемо їх детальніше.

Стадія порушення дозвільного провадження починається з подання до відповідного органу публічної адміністрації заяви зацікавленою в одержанні відповідного дозволу особи чи

органу.

До заяви додаються копії засвідчених у встановленому порядку засновницьких документів, а також документи, що засвідчують спроможність займатися відповідною діяльністю. Наприклад, до­кументи, що засвідчують рівень безпеки ядерної установки або сховища для захоронення радіоактивних відходів, перелік яких встановлено органом державного регулювання ядерної та радіацій­ної безпеки¹.

Заява про видачу дозвільного документа та документи, що додаються до неї, приймаються за описом, копія якого видається заявнику з відміткою про дату прийняття документів компе­тентним органом дозвільної системи та підписом відповідальної

особи.

Порядок та розмір справляння плати за здійснення дозвільних процедур встановлюються кабінетом Міністрів України відповідно до законодавства.

Перелік, а також вимоги щодо форми та змісту поданих доку­ментів встановлюються відповідним компетентним органом дер­жавного регулювання. Наприклад, Міністерством охорони здо­ров'я України², Міністерством аграрної політики України³, Мініс­терством внутрішніх справ України⁴, Міністерством природи⁵,

' Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії: Закон України // Відомості Верховної Ради України.- 2000.- № 9.— Ст. 68.

² Про лікарські засоби: Закон України // Відомості Верховної Ради Укра­ їни-1996.-№ 22.-Ст. 86.

"' Про ветеринарну медицину: Закон України // Відомості Верховної Ради України.- 1992.- № 36.- Ст. 531.

⁴ Про затвердження положення про дозвільну систему: Постанова Кабі­ нету Міністрів України // Іменем Закону.- 1992.- № 44. >

Міністерством праці України¹, органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки.

Заява про видачу дозвільного документа залишається без роз­гляду, якщо:

• заява подана (підписана) особою, яка не має на це повноважень;

• документи оформлені з порушенням вимог, передбачених нор­ мативно-правовими актами України.

Про залишення заяви про видачу дозвільного документу без роз­гляду заявник повідомляється в письмовій формі із зазначенням підстав залишення заяви про видачу такого документа без розгля­ду у строки, передбачені для цієї видачі.

Після усунення причин, що були підставою для винесення рі­шення про залишення заяви про видачу дозвільного документа без розгляду, заявник може повторно подати заяву про видачу дозвіль­ного документа.

Наступна стадія дозвільного провадження - це безпосереднє вивчення компетентним органом публічної адміністрації по­даних документів або обстеження приміщень, речей щодо від­повідності їх вимогам дозвільної системи.

Відповідним компетентним органом державного регулювання проводиться попередній розгляд заяви з метою оцінки виконання за­явником вимог щодо номенклатури та складу поданих документів. У деяких випадках необхідно підтвердження про проходження попередніх експертиз, наприклад, щодо реєстрації лікарського засо­бу потрібно до основних документів додати матеріали доклінічного вивчення, клінічного випробування та їх експертиз; фармакопейна стаття або матеріали щодо методів контролю якості лікарського за­собу, проект технологічного регламенту або відомості про техноло­гію виробництва; зразки лікарського засобу; його упаковка.

Про результати попереднього розгляду заяви компетентний ор­ган державного регулювання повідомляє заявника протягом ЗО днів з моменту її отримання.

Перевірка повноти і вірогідності поданих документів та їхнє оцінювання здійснюються цим органом проведенням державних експертиз цих документів та інспекційного обстеження, як що це

¹ Про затвердження Порядку одержання дозволу на виробництво, збери гання, транспортування, використання, захоронення, знищення та утилізацію отруйних речовин, у тому числі продуктів біотехнології та інших біологіч­них агентів: Постанова Кабінету Міністрів України // гакоп.гас1а.§ОУ.иа

170

передбачено нормативно-правовими актами. Наприклад, порядок проведення державних експертиз поданих матеріалів та порядок проведення інспекційного обстеження ядерної установки або схо­вища для захоронення радіоактивних відходів встановлюються нор­мами, правилами та стандартами з ядерної та радіаційної безпеки.

У випадку, коли подаються документи на отримання дозволу (ліцензії) займатися банківською діяльністю зовнішньоекономіч­ною діяльністю, діяльністю з надання фінансових послуг, ліцензу­вання каналів мовлення, ліцензування у сфері електроенергетики та використання ядерної енергії, ліцензування у сфері освіти, ліцен­зування у сфері інтелектуальної власності, виробництва і торгівлі спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями та тютюновими виробами, у сфері телекомунікацій експертні вис­новки надає експертно-апеляційна рада, яка створюється при спе­ціально уповноваженому органі з питань ліцензування¹.

Строк перевірки повноти та вірогідності поданих документів та їхньої оцінки не повинен перевищувати три місяці з дня отримання повного комплекту документів. Водночас у деяких випадках цей тер­мін може бути подовжено, наприклад, орган державного регулюван­ня ядерної та радіаційної безпеки в разі виникнення обставин, які тягнуть за собою необхідність проведення додаткових досліджень, може встановлювати інший строк, але не більше ніж шість місяців.

Наступною є стадія прийняття рішення про видачу дозволу на відповідну діяльність.

Рішення про видачу або відмову у видачі ліцензії приймається компетентним органом публічної адміністрації протягом місяця після отримання висновків державних експертиз поданих докумен­тів та акта інспекційного обстеження.

Треба зазначити, що дозвіл на транспортування отруйних речо­вин як небезпечного вантажу видається Мінприроди за наявності договору обов'язкового страхування відповідальності суб'єктів перевезення небезпечних вантажів на випадок настання негатив­них наслідків під час перевезення небезпечних вантажів.

Не пізніше ніж у 10-денний строк після прийняття рішення компетентний орган публічної адміністрації видає заявникові до­звільний документ або направляє письмове повідомлення про від-

' Про ліцензування певних видів господарської діяльності: Закон України // Відомості Верховної Ради України.- 2000.- № 36.- Ст. 299.

171

мову у видачі такого із зазначенням причин відмови та умов по­вторного розгляду заяви.

Повідомлення про прийняття рішення про видачу дозвільного документа або про відмову у його видачі надсилається (видається) заявникові в письмовій формі протягом трьох робочих днів з дати прийняття відповідного рішення.

Заявникові може бути відмовлено у видачі дозвільного документа органом публічної адміністрації на підставі результатів проведеного інспекційного обстеження та висновків державних експертиз у разі:

• відсутності чи недостатності документів, які підтверджують можливість займатися відповідною діяльністю;

• наявності в документах, поданих заявником, невірогідної або перекрученої інформації.

Четвертою стадією такого провадження є оскарження та опротестування прийнятого рішення.

Дії та рішення посадових осіб компетентних органів публічної адміністрації дозвільної системи, пов'язані з відмовою у видачі дозвільного документа, його анулюванням і вилученням підконт­рольних предметів, матеріалів і речовин, закриттям підприємств, майстерень і лабораторій, виконанням інших функцій щодо здійс­нення дозвільної системи, може бути оскаржено у порядку, встанов­леному для оскарження неправомірних дій органів публічної адмі­ністрації та їхніх посадових осіб, які ущемляють права громадян.

П'ятою стадією є виконання рішення.

Заявник отримує дозвільні документи на право займатися відповідною діяльністю та використовувати відповідні предмети. Наприклад, ліцензію на експлуатацію або зняття з експлуатації ядер­ної установки та ліцензію на експлуатацію та закриття сховища для захоронення радіоактивних відходів. У ліцензії зазначається: на­йменування органу, що видав її; найменування і юридичну адресу заявника, який отримує ліцензію; місце здійснення діяльності (ме­жі майданчика ядерної установки або сховища для захоронення радіоактивних відходів); перелік основних об'єктів та будівель, що належать до технологічного комплексу ядерної установки або схо­вища для захоронення радіоактивних відходів; перелік документів, на підставі яких видана ліцензія; перелік посадових осіб, які від­повідають за безпеку здійснення дозволеної цією ліцензією діяль­ності; умови здійснення діяльності; номер реєстрації ліцензії; дата видачі та строк дії ліцензії.

172

Іншим прикладом щодо реалізації винесеного рішення є дозвіл на розповсюдження та використання лікарського засобу. Заявнику видається посвідчення, в якому зазначено строк дії, протягом яко­го лікарський засіб дозволяється до застосування в Україні. На за­реєстрований лікарський засіб заявнику видається посвідчення, в якому зазначається строк дії, протягом якого такий засіб дозволя­ється до застосування в Україні.

Дозволи на виготовлення, зберігання та використання предме­тів, матеріалів і речовин, відкриття та функціонування підпри­ємств, майстерень і лабораторій, на які поширюється дозвільна система; видаються на ім'я керівників підприємств, установ і ор­ганізацій, а також громадянам строком на 3 роки.

Дозволи на придбання та перевезення цих предметів, матеріалів і речовин видаються на строк до 3 місяців.

Протягом строку дії дозвільних документів компетентний орган публічної адміністрації може вносити до неї зміни. Підставами для внесення змін до дозвільних документів можуть бути:

• подання експлуатуючою організацією заяви з проханням поширити дію дозвільних документів;

• набрання чинності новими нормативно-правовими актами з регулювання дозвільної системи;

• виявлення в процесі експлуатації або під час здійснення дер­ жавного нагляду за виконанням умов дозвільних документів обста­ вин, що потребують перегляду і зміни умов дозвільних документів.

Розгляд заяви експлуатуючої організації (оператора) про вне­сення змін до дозвільних документів та її переоформлення здійс­нюються у тому самому порядку, що й видача відповідних дозвіль­них документів.

Питання для самоконтролю , _п

1. Що таке дозвільна система України?

2. Які види дозвільних документів ви знаєте? ^|!

3. Що таке дозвільне провадження? Ц

4. За якими критеріями можна класифікувати дозвільні провадження? -і

5. З яких стадій складається дозвільне провадження?

6. В яких випадках заява про видачу дозвільного документа залишається

без розгляду?

7. В яких випадках може бути відмовлено у видачі дозвільного документа?

8. За яких підстав можливо вносити зміни у дозвільний документ?

173

'^ Глава IX. РЕЄСТРАЦІЙНЕ ПРОВАДЖЕННЯ

Цей вид адміністративного процесу охоплює широке коло су­спільних відносин, учасниками яких, з одного боку, є органи ви­конавчої влади та їхні посадові особи, а з іншого - громадяни, громадські організації, юридичні особи тощо. На цьому грунті і вибудовується система нормативно-правових актів, які регламен­тують «реєстраційні процесуальні відносини» та, відповідно, корес­пондуючий вид адміністративного провадження.

На сьогодні існує понад 750 нормативно-правових актів, якими регламентуються суспільні відносини у сфері державної реєстра­ційної діяльності, їхній аналіз дає змогу виділити такі групи об'єк­тів державної реєстрації:

1. Події: а) народження; б) смерть; в) зникнення безвісти; г) вчи­ нений або підготовлюваний делікт.

2. Цивільні стани: а) укладання та розрив шлюбу; б) усиновлен­ ня; в) установлення батьківства; г) зміна прізвища, імені та по батькові тощо.

3. Фізичні та юридичні особи як носії юридичних прав і обо­ в'язків: а) правовий статус фізичних та юридичних осіб; б) ви­ никнення, зміна та припинення особистих немайнових прав;

в) виникнення, зміна та припинення особистих майнових прав;

г) покладення юридичних обов'язків; г) обмеження деяких осо­ бистих майнових прав.

4. Учасники виборчих процесів: а) кандидати на виборну посаду; б) члени виборчих комісій; в) представники від кандидатів, які здійс­ нюють нагляд за дотриманням законності у процесі виборів та ін.

5. Об'єкти, пов'язані із здійсненням економічної, підприємни­ цької та інформаційної діяльності: а) угоди; б) ліцензії; в) нотаріаль­ на діяльність; г) брокерська діяльність; ґ) фінансові операції (тен­ дери); д) правочин; є) інвестиції; є) іпотека; ж) випуск цінних па­ перів, сертифікатів; з) майнові застави; и) операції зі шкідливими речовинами; і) роботи з геологічного вивчення надр; ї) випуск і проведення лотерей; й) заборони на здійснення деяких фінансових операцій; к) банківські рахунки; л) засоби масової інформації та інформаційні агентства.

6. Нерухомість: а) споруди; б) земельні ділянки; в) небезпечні виробничі об'єкти; г) аеродроми; г) порти; д) вокзали тощо.

174

7. Матеріальні об'єкти: а) цінні папери; б) транспортні засоби, сільськогосподарська техніка та інші механізми; в) зброя та боє­ припаси, їхні аналоги, спеціальні засоби самооборони; г) поліграфія і засоби кольорового копіювання; ґ) медичні препарати та облад­ нання; д) результати науково-дослідної, дослідно-конструкторської та творчої діяльності; є) реєстратори розрахункових операцій за товари або послуги; є) товарно-касові книги; ж) кіно- і відеопро- дукція; з) небезпечні речовини; и) продукти харчування; і) деякі види промислового обладнання; ї) продукти генної інженерії; й) окремі сорти рослин; к) племінні тварини; л) ветеринарні пре­ парати, субстанції, корми та кормові добавки; м) засоби захисту та регулятори росту рослин, добрива; н) пасіки; о) символіка, логоти­ пи; п) відбитки іменників (спеціальних знаків, що засвідчують ви­ готовлювачів ювелірних та побутових виробів з дорогоцінних ме­ талів); р) товарні знаки і знаки обслуговування; с) промислові зраз­ ки; т) топографія інтегральних мікросхем; у) джерела іонізуючого випромінювання; ф) гуманітарна допомога; х) небезпечні фактори.

8. Документи їхні проекти та реквізити: а) нормативно-правові акти та їхні проекти; б) індивідуальні акти публічного управління; в) статути; г) регламенти; ґ) державні акти на право власності; д) довідки; є) свідоцтва; є) посвідчення; ж) довіреності; з) сертифі­ кати; и) документи Національного архівного фонду; і) технічні умо­ ви на продукцію; ї) заповіти; й) доручення; к) зміни та доповнення до документів; л) посвідчувальні написи, написи на документах.

9. Проекти та програми: а) інвестиційні проекти; б) інноваційні проекти; в) проекти угод про розподіл продукції; г) проекти та програми міжнародної технічної допомоги; г) науково-технічні програми.

10. Географічні об'єкти: а) лінії закордонного плавання; б) ква­ ліфіковані зазначення проходження товару; в) маршрути.

До реєстраційних проваджень слід також відносити облікові адміністративні процедури. Існуючими правилами регламентуєть­ся облік за місцем перебування та за місцем проживання таких ка­тегорій громадян: військовозобов'язаних; військовослужбовців; громадян, що проживають на територіях монастирів, храмів та ін­ших культових споруд; мігрантів; осіб, що за умовами і характе­ром своєї роботи пов'язані з постійним переміщенням (моряки, учасники експедицій тощо); платників податків; ВІЛ-інфікованих, інфекційно-хворих та психічно-хворих осіб; постраждалих унаслі-

175

док катастроф техногенного характеру; учасників бойових дій; ве­теранів праці; оцінювачів майна та майнових прав; отримувачів гуманітарної допомоги; осіб, що професійно займаються операці­ями з цінними паперами; безробітних громадян та громадян, які шукають роботу, тощо.

Динаміка розвитку суспільних відносин у реєстраційній сфері та спричинене нею постійне розширення нормативної бази прак­тично унеможливлюють побудову вичерпної класифікації об'єктів реєстрації та кореспондуючого виду неконфліктних проваджень.

Проте наведений перелік з достатньою точністю дає змогу окреслити рамки функціонування адміністративно-процесуальних реєстраційних відносин.

Виходячи зі змісту норм вітчизняного адміністративно-процесу­ального законодавства реєстраційне провадження — це регламен­тована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених органів публічної адміністрації, в ході якої вирі­шуються питання про офіційне визнання законності правових ак­тів; законності дій юридичних та фізичних осіб; наділення суб'єктів права відповідними правами або обов'язками, а також про облік та фіксацію юридичних фактів шляхом закріплення їх у реєстраційних документах.

У структурі кожного окремого провадження можна відокре­мити стадії відносно відмежовані, виділені в часі і логічно пов'язані сукупності процесуальних дій (процедур), які відрізня­ються колом суб'єктів і закріплюються відповідними процесуаль­ними актами.

Реєстраційні провадження так само мають визначену структуру, яка представлена окремими стадіями, а саме: - 1. Порушення та розгляд справи.

2. Прийняття рішення щодо реєстрації або відмова у реєстрації. і. 3. Оскарження та опротестування прийнятого рішення. ~ 4. Виконання прийнятого рішення.

Охарактеризуємо кожну стадію реєстраційних проваджень окремо.

Стадія порушення та розгляду справи починається з подання заяви та документів (перелік яких затверджений нормативно-правовими актами України) зацікавленою фізичною або юридич­ною особою до компетентного органу публічної адміністрації.

Наприклад, державна реєстрація юридичних осіб та фізичних 176

осіб - підприємців проводиться державним реєстратором виключ­но у виконавчому комітеті міської ради міста обласного значення або у районній, районній у містах Києві та Севастополі державній адміністрації за місцезнаходженням юридичної особи або за міс­цем проживання фізичної особи - підприємця'; державна реєстра­ція транспортних засобів здійснюється органами Державтоінспек-ції МВС²; державна реєстрація пунктів обміну іноземної валюти здійснюється уповноваженими банками, уповноваженими кредит­но-фінансовими установами та агентами уповноважених банків в обласному управлінні Національного банку України; державну реєстрацію аудиторських фірм та аудиторів, які одноособово на­дають аудиторські послуги, покладено на Аудиторську палату Ук­раїни³; державна реєстрація символіки об'єднань громадян здійс­нюється Міністерством юстиції України⁴; реєстрація адвокатських колегій, фірм, контор та інших адвокатських об'єднань провадить­ся також Міністерством юстиції України⁵.

Документи, що подаються (надсилаються рекомендованим лис­том) в органи публічної адміністрації відповідної компетенції по­винні бути викладені державною мовою.

Заповнюється реєстраційна картка (машинодруком або від руки друкованими літерами).

Відповідно до об'єктів реєстрації, змінюється перелік докумен­тів, які мають надаватися до реєстраційних органів.

Наприклад, документи, які подаються на реєстрацію адвокат­ського об'єднання: заява, підписана уповноваженим представни­ком об'єднання; статут адвокатського об'єднання; установчий договір чи протокол зборів адвокатів про створення адвокатського об'єднання; дані про кількісний склад адвокатського об'єднання,

¹ Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприєм­ ців: Закон України // Відомості Верховної Ради України.- 2003.- № 31-32.—

Ст.263.

² Про затвердження Правил державної реєстрації та обліку автомобілів, автобусів, а також самохідних машин, сконструйованих на шасі автомобілів, мотоциклів усіх типів, марок і моделей, причепів, напівпричепів та мотоко­ лясок: Постанова Кабінету Міністрів України // гакоп.гасіа.зоу.иа.

³ Про аудиторську діяльність: Закон України // гакоп.гасіа.§ОУ.иа.

⁴ Про порядок реєстрації символіки об'єднань громадян: Постанова Кабі­ нету Міністрів України // гакоп.гасіа.^оу.иа.

³ Про адвокатуру: Закон України // Відомості Верховної Ради України.-1993.-№9.-Ст. 62. . : ,...,..

177

наявність у його членів свідоцтв про право на заняття адвокат­ською діяльністю; документ про внесення плати за реєстрацію¹; документи, які подаються на реєстрацію транспортних засобів, передбачають документи, що засвідчують правомірність придбан­ня транспортного засобу, оцінку його вартості, відповідність конст­рукції транспортного засобу встановленим вимогам безпеки до­рожнього руху, а також вимогам, які є підставою для внесення змін до реєстраційних документів. Реєстрація придбаних нових транспортних засобів проводиться за умови відповідності конст­рукції і технічного стану даної марки (моделі) транспортного засо­бу обов'язковим вимогам норм і стандартів, які діють в Україні, що підтверджується сертифікатом відповідності або свідоцтвом про визнання іноземного сертифіката, також додається висновок результатів перевірки технічного стану транспортного засобу із застосуванням діагностичного обладнання і контрольно-вимірю­вальних приладів на відповідність вимогам безпеки дорожнього

ру^ху;

документи, які подаються для реєстрації пунктів обміну іно­земної валюти: інформація уповноваженого банку або кредитно-фінансової установи про наявність необхідних технічних засобів для визначення справжності банкнот, сертифікованої комп'ютер­ної системи або електронного контрольно-касового апарата, сейфа для зберігання валютних цінностей і бланків суворої звітності та довідку про наявність сигналізації або охорони.

документи, які подаються для реєстрації фінансової установи у державному реєстрі: заява про внесення інформації до Державного реєстру фінансових установ; реєстраційна картка з загальною ін­формацією про юридичну особу; у випадках, передбачених норма­тивно-правовими актами, інформація про ліцензії та правила на­дання фінансових послуг; реєстраційна картка з інформацією про відокремлені підрозділи юридичної особи (за наявності) 5); інші документи, перелік і форми яких установлюються відповідними нормативно-правовими актами для окремих видів фінансових установ";

¹ Про порядок реєстрації адвокатських об'єднань: Постанова Кабінету Міністрів України від 27.04.1993 // 2акоп.гасіа.§о\'.иа.

² Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових по­ слуг: Закон України // Відомості Верховної Ради України.- 2002,- № 1.- Ст. 1.

178

документи, які подаються для реєстрації аудиторських фірм та аудиторів, які одноособово надають аудиторські послуги¹: заява; реєстраційна картка; нотаріально посвідчена копія свідоцтва про державну реєстрацію; нотаріально посвідчені копії установчих до­кументів; копії сертифікатів аудиторів - співзасновників фірми та директора фірми; копія довідки органів статистики; витяг з наказу про призначення керівником фірми сертифікованого аудитора, за­вірений власною печаткою; відзив РВ АПУ (РВ САУ) на подані до­кументи; документ про оплату за включення до Реєстру;

документи, які подаються для реєстрації символіки об'єднань громадян: заява, яку підписують два члени центрального статутно­го органу об'єднання громадян; положення про символіку об'єд­нання громадян; опис символу і відмітного знака; рішення централь­ного статутного органу про затвердження положення та опису; зображення символіки; документ про сплату реєстраційного збору; копії свідоцтва про реєстрацію об'єднання громадян та його стату­ту тощо.

Деякі об'єкти вимагають обов'язкової реєстрації в межах пев­них термінів, так, наприклад, власники транспортних засобів -юридичні та фізичні особи або їхні представники зобов'язані зареєст­рувати їх протягом 10 діб після придбання або митного оформлення, чи тимчасового ввезення на територію України, або виникнення обставин, що є підставою для внесення змін до реєстраційних до­кументів. Термін реєстрації може бути продовжено у разі немож­ливості власника транспортного засобу (хвороба, відрядження, інші поважні причини) вчасно її здійснити.

За проведення державної реєстрації справляється реєстраційний збір. Наприклад, за реєстрацію фізичних та юридичних підприємців справляється збір у таких розмірах: десять неоподатковуваних міні­мумів доходів громадян - за проведення державної реєстрації юри­дичної особи; два неоподатковувані мінімуми доходів громадян - за проведення державної реєстрації фізичної особи - підприємця.

Після отримання відповідних документів компетентний орган державної реєстрації здійснює:

- перевірку комплектності документів та повноти відомостей, що зазначені в реєстраційній картці або представлених документах;

¹ Положення про реєстр аудиторських фірм та аудиторів, які одноособово надають аудиторські послуги: затверджене Рішенням Аудиторської палати України//гакоп.гасіа.^оу.иа.

179

_і

і; - перевірку документів, які подаються до компетентного органу публічної адміністрації, на відсутність підстав для відмови у вне­сенні до Державного реєстру.

Наступною стадією є стадія прийняття рішення щодо реєст­рації або відмова у реєстрації об'єкта державної реєстрації.

У процесі реалізації цієї стадії компетентна посадова особа за­носить відомості про реєстрацію до Державного реєстру, а також формує реєстраційну справу.

Реєстраційна справа має реєстраційний номер, який присвою­ється при внесенні запису про проведення державної реєстрації до Державного реєстру.

Документи, що містяться в реєстраційній справі, не підлягають виїмці або розукомплектуванню.

Державний реєстр будь-яких об'єктів держаної реєстрації здій­снюється з метою забезпечення органів державної влади вірогід­ною інформацією про стан існування об'єктів у системі державно­го управління.

Державний реєстр ведеться на електронних носіях відповідно до державних стандартів, що забезпечують його сумісність і взає­модію з іншими інформаційними системами та мережами, що ста­новлять інформаційний ресурс держави.

До Державного реєстру не заносять відомості, що становлять державну таємницю.

Державний реєстр створюється і ведеться спеціально уповно­важеним органом з питань державної реєстрації, який є його роз­порядником та адміністратором. Державний реєстр містить чітко визначені нормативно-правовими актами відомості про об'єкт ре­єстрації, але для кожного об'єкта вони мають відповідний перелік.

Наприклад, в єдиному державному реєстрі фізичних та юриди­чних підприємців повинні міститися такі відомості щодо фізичної особи - підприємця: ім'я фізичної особи; ідентифікаційний номер фізичної особи - платника податків; місце проживання; основні види діяльності; дата та номер запису про проведення державної реєстрації фізичної особи - підприємця; дати та номери записів про внесення змін до нього; підстави для відмови у проведенні державної реєстрації; серія та номер свідоцтва про державну ре­єстрацію, дата видачі або заміни свідоцтва про державну реєстра­цію; підстави для відмови у внесенні державною реєстрацією змін до відомостей про фізичну особу - підприємця; дані про дату взят-

180

тя на облік та дату зняття з обліку в органах статистики, державної податкової служби, Пенсійного фонду України, фондів соціально­го страхування; дані про перебування фізичної особи - підприємця в процесі припинення підприємницької діяльності; дата та номер запису про державну реєстрацію припинення підприємницької діяльності фізичною особою - підприємцем, а також підстава для його внесення; дата та номер запису про відміну державної реєст­рації припинення підприємницької діяльності фізичною особою -підприємцем, а також підстава для його внесення; місце проведен­ня державної реєстрації, а також місце проведення інших реєстра­ційних дій; місцезнаходження реєстраційної справи; прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, що внесла до Єдиного держав­ного реєстру запис про державну реєстрацію фізичної особи - під­приємця, внесла зміни до цього запису або внесла запис про дер­жавну реєстрацію припинення підприємницької діяльності фізич­ною особою — підприємцем; дата передачі реєстраційної справи до державної архівної установи, адреса її місцезнаходження;

відомості, які повинні міститися у державному реєстрі щодо символіки об'єднань громадян — це назва об'єднання громадян; дата його реєстрації і номер; вид символіки; стислий опис; дата включення до реєстру;

відомості, які повинні міститися у державному реєстрі адвокат­ських об'єднань: дата надходження документів, назва адвокатсь­кого об'єднання і місце його місцезнаходження, дата затвердження статуту, дата реєстрації об'єднання, відомості про зміни, що ста­лися в статутних документах, сума внесеної плати.

Підставами для відмови у проведенні державної реєстрації є:

- невідповідність відомостей, які зазначені в реєстраційній картці на проведення державної реєстрації, відомостям, які за­ значені в документах, що подані для проведення державної ре- єстрагіії;

• реєстраційна картка підписана особою, яка не має на це право;

• невідповідність установчих документів вимогам нормативно- правових актів, які регламентують реєстрацію відповідних об'єктів;

- інші причини, передбачені нормативно-правовими актами України відповідно до виду об 'єкта держаної реєстрації. >

За наявності підстав для відмови у проведенні державної реєст­рації посадова особа зобов'язана не пізніше ніж за три робочі дні з дати надходження документів для проведення державної реєстра-

ції видати (надіслати рекомендованим листом з описом вкладення) зацікавленим особам повідомлення про відмову у проведенні дер­жавної реєстрації із зазначенням підстав для такої відмови та документи, що подавалися для проведення державної реєстрації, відповідно до опису.

Нормативно-правовими актами України визначено й інші стро­ки повідомлення про відмову у реєстрації певного об'єкта держав­ної реєстрації, наприклад, рішення про відмову в реєстрації адво­катського об'єднання в 10-денний термін надсилається заявникові. Після усунення причин, що були підставою для відмови у про­веденні державної реєстрації відповідного об'єкта, зацікавлені особи або уповноважена ними особа можуть повторно подати до­кументи для проведення державної реєстрації.

Стадія оскарження та опротестування рішення по справі. Відмову в проведенні державної реєстрації може бути оскарже­но в суді.

Порушення строків видачі (направлення рекомендованим листом) зацікавленій особі свідоцтва про державну реєстрацію, повідомлен­ня про відмову у проведенні державної реєстрації або повідомлення про залишення документів без розгляду вважається відмовою у проведенні державної реєстрації і може бути оскаржено в суді.

Стадія виконання винесеного рішення передбачає, що у разі прийняття компетентним органом зі здійснення державної реєстра­ції позитивного рішення щодо внесення до Державного реєстру, то компетентний орган видає свідоцтво або посвідчення встановленого зразка, і вносить інформацію до Державного реєстру не пізніше ніж за п'ять робочих днів з дня прийняття позитивного рішення.

Відповідно до видів об'єктів державної реєстрації, нормативно-правовими актами України передбачено виконання певних умов, які обов'язкові у випадках здійснення державної реєстрації.

Наприклад,- щодо реєстрації юридичної особи: обов'язкове по­відомлення в засобах масової інформації: про проведення держав­ної реєстрації юридичної особи; про зміну місцезнаходження юри­дичної особи; про зміну найменування юридичної особи; про при­йняття засновниками (учасниками) або уповноваженим ними органом або судом рішення про виділ; про прийняття засновника­ми (учасниками) або уповноваженим ними органом рішення щодо припинення юридичної особи; про постанову судового рішення щодо припинення юридичної особи; якщо таке рішення не по-

182

в'язане з банкрутством юридичної особи; про постанову судового рішення щодо порушення провадження у справі про банкрутство юридичної особи; про зменшення статутного фонду юридичної особи; про проведення державної реєстрації припинення юридич­ної особи; про втрату або заміну свідоцтва про державну реєстра­цію щодо реєстрації фізичної особи як приватного підприємця: повідомлення у засобах масової інформації, про прийняття фізич­ною особою рішення щодо припинення підприємницької діяльності; про постановлення судового рішення щодо припинення підприєм­ницької діяльності фізичної особи-підприємця, якщо таке рішення не пов'язане з банкрутством фізичної особи-підприємця; про по­становлення судового рішення щодо порушення провадження у справі про банкрутство фізичної особи-підприємця; про постанов­лення судового рішення щодо припинення провадження у справі про банкрутство юридичної особи або фізичної особи-підприємця підлягає обов'язковому опублікуванню у спеціалізованому друко­ваному засобі масової інформації.

При одержанні реєстраційного посвідчення особа, якій вперше надається право займатися нотаріальною діяльністю, в органі юс­тиції в урочистій обстановці складає присягу':

наукові установи та вищі навчальні заклади, включені до Дер­жавного реєстру наукових установ, яким надається підтримка держави, зобов'язані не менш як 50% доходу від своєї основної діяльності спрямовувати на проведення ініціативних науково-дослідних робіт та розвиток дослідницької матеріально-технічної бази (крім вищих навчальних закладів); забезпечують не менш як 70% основної наукової або науково-технічної діяльності у загаль­ному річному обсязі виконаних робіт (крім вищих навчальних за­кладів III—IV рівнів акредитації)".

Після реєстрації пункту обміну іноземної валюти в обласному управлінні Національного банку України необхідно зареєструвати сертифіковану комп'ютерну систему у податковій інспекції за місце­знаходженням пункту тощо.

¹ Про затвердження Положення про порядок реєстрації приватної нотарі­альної діяльності: Наказ Міністерства юстиції України від 10.03.1994 // гакоп.гас1а.§оу.иа.

' Про затвердження Положення про Державний реєстр наукових установ, яким надається підтримка держави: Постанова Кабінету Міністрів України від 23. 04.2001 // 2акоп.гас1а.§оу.иа.

183

< О '« /:, Питання для самоконтролю *

1. Які групи об'єктів державної реєстраційної діяльності можна виокре­ мити?

2. Що таке реєстраційне провадження?

3. Наведіть структуру реєстраційних проваджень.

4. Що передбачено стадією порушення та розгляду справи у реєстрацій­ ному провадженні?

5. Які існують підстави для відмови у проведенні державної реєстрації?

6. Які особливості процесуальної діяльності притаманні стадії виконання рішення зі здійснення державної реєстрації?

•;г_л.