§ 3.3. Види адміністративно-процесуальних * норм

З метою якомога повнішого осмислення закономірностей функ­ціонування, принципів побудови та інших сутнісних характерис­тик адміністративно-процесуальних норм у теорії права формулю­ються різноманітні їх класифікації. Число критеріїв таких класи­фікацій (а отже і самих класифікацій) є практично необмеженим, тому звернімося до найзначущих із них:

I. За обсягом предмета регулювання, адміністративно-проце­ суальні норми поділяють на:

а) загально-галузеві (їхня дія поширюється на всю сферу адмі­ ністративно-процесуальних відносин);

б) іиституціональні (регламентують суспільні відносини в ме­ жах окремих інститутів адміністративно-процесуального права):

- провадження за розглядом звернень громадян;

- адміністративно-позовного провадження; :» ; — дисциплінарного провадження;

• виконавчого провадження; ■.,■ і

• провадження з розгляду справ про адміністративні делікти; §

• нормотворчого провадження;

- контрольного провадження;. -.> , .. , . ■'-■;■ — дозвільного провадження; , .

- - реєстраііійного провадження;

- провадження із застосування заходів заохочення та ін.

II. За функціональним призначенням, можна виділити:

• норми-дефінщїї - містять визначення категорій і понять ад­ міністративно-процесуального права;

• иорми-прищіти - виражають основоположні ідеї, покладені в основу адміністративного процесу та його окремих проваджень;

89

і - визначально-установчі норми - закріплюють цілі й завдання адміністративно-процесуальної діяльності органів публічної влади (див.: ст. 2 КАСУ, ст. 245 КУпАП, ст. 1 Закону України «Про ви­конавче провадження» тощо);

• норми, які окреслюють коло джерел адміністративно-про­ цесуального права та його інститутів (наприклад, ч. 1 ст. 5 КАС України: «Адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України»);

• норми, що визначають процесуально-правовий статус су­ б'єктів адміністративно-процесуального права;

• процедурні норми - закріплюють адміністративно-проце­ суальні строки та послідовність адміністративно-процесуаль­ них дій;

• норми, котрі розкривають зміст процесуальних правил або документів. Так, згідно із ст. 261 КУпАП, у протоколі про адмініст­ ративне затримання зазначають: дату і місце його складання, по­ саду, прізвище, ім'я та по батькові особи, яка склала протокол, ві­ домості про особу затриманого, час і мотиви затримання;

• норми, якими визначаються підстави та межі юридичної відповідальності за порушення правил адміністративного процесу («За завідомо неправдиві показання або за відмову від давання по­ казань з непередбачених законом підстав свідок несе кримінальну відповідальність» (ч. 8 ст. 65 КАСУ));

• норми, котрі закріплюють перелік заходів процесуального примусу, а також підстави та порядок їхнього застосування. Прикладом можуть слугувати ст. 268 КУпАП та ст. 272 КАСУ, які передбачають можливість застосування приводу щодо особи, кот­ ра не з'явилася за викликом суду або органу внутрішніх справ;

• норми, спрямовані на забезпечення законності в адмініст- ративно-процесуальній сфері. Наприклад: «Контроль за законніс­ тю виконавчого провадження здійснюють Міністерство юстиції України (через Департамент державної виконавчої служби), Депар­ тамент державної виконавчої служби та державна виконавча служба АРК, областей та міст Києва і Севастополя» (ч. З ст. 8 За­ кону України про виконавче провадження);

• норми, які встановлюють інші правила організації й здійс­ нення адміністративно-процесуальної діяльності органів публіч­ ної влади.

90

III. Відповідно до сфери соціальних відносин, у якій вони функціонують, адміністративно-процесуальні норми поділяють на такі:

• норми, що регламентують адміністративно-процесуальні відносини у сфері економіки та її численних галузях - промисло­ вості, будівництві, транспорті тощо. До таких можна віднести норми, котрі містяться у Законах України «Про загальні засади створення спеціальних (вільних) економічних зон», «Про фінан­ сово-промислові групи в Україні», «Про режим іноземного інвес­ тування», «По інвестиційну діяльність», «Про природні монопо­ лії» тощо.

• норми, які регулюють адміністративно-процесуальні відно­ сини у соціально-культурній сфері, зокрема, у галузях науки, осві­ ти, охорони здоров 'я та ін. Наприклад, Укази Президента Украї­ ни: від 25 лютого 1999 р. № 216/99 «Про Положення про Вищу атестаційну комісію України» та від 26 травня 2006 № 443/2006 «Про Національну раду з питань охорони здоров'я населення»; Постанови Кабінету Міністрів України: від 15 березня 2006 р. № 329 «Питання державної реєстрації вищих навчальних закладів» та від 9 листопада 2004 р. № 1497 «Про затвердження Порядку держав­ ної реєстрації медичної техніки та виробів медичного призна­ чення»;

• норми, що регулюють адміністративно-процесуальні відно­ сини у тих або тих секторах політичної сфери: оборони, безпеки, юстиції, внутрішніх справ, закордонних справ та ін. Відповідні норми містяться у положеннях законів України: «Про міліцію», «Про вищу раду юстиції», «Про порядок направлення підрозділів Збройних сил України до інших держав», «Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України» та інших нормативних актів;

• норми, які упорядковують адміністративно-процесуальні від­ носини у сфері підприємницької діяльності. Адміністративно- процесуальні норми цієї групи містяться в законах України «Про підприємництво», «Про патентування деяких видів підприємниць­ кої діяльності», «Про державну підтримку малого підприємницт­ ва», «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» тощо;

• адміністративно-процесуальні норми, які функціонують в інших сферах суспільного життя.

91-

"'■■IV. За юридичною силою, варто виділити п'ять блоків адмініс­тративно-процесуальних норм:

а) перший блок утворюють норми законодавчого рівня, кот­ рі містяться в: л -

• Конституції України; -лнЬ'.й

• рішеннях Конституційного суду України;

• міжнародних нормативно-правових актах, ратифікованих Верховною Радою України;

• законах та кодексах України.

Даному блоку підпорядковуються усі інші блоки адміністрати­вно-процесуальних норм. Зауважимо, що подальше розташування цих блоків по вертикалі є умовним, оскільки кожен з них репрезен­тує відносно незалежний та не підпорядкований іншим норматив­ний комплекс. Такими є:

б) норми, відображені у нормативних актах Президента Ук­ раїни як найвищої посадової особи, котра не належить до жодної з гілок державної влади;

в) норми, що містяться в нормативних актах представниць­ ких органів публічного адміністрування: Верховної Ради Авто­ номної Республіки Крим, місцевих рад та їх виконавчих органів, місцевих голів;

г) норми, втілені в нормативних актах органів судової влади:

- Пленуму Верховного Суду України;

:.-' - Вищого адміністративного суду України.

д) норми, закріплені у нормативних актах органів виконавчої влади:

• Кабінету Міністрів України та Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

• Ради міністрів Автономної Республіки Крим та централь­ них органів виконавчої влади (міністерств, державних коміте­ тів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним ста­ тусом);

• голів обласних державних адміністрацій, Київської та Сева­ стопольської міських державних адміністрацій, а також керівників їхніх структурних підрозділів;

• керівників територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; . ціп

- керівників дероісавних підприємств, установ та органі­ зацій. л\-і

V. За дією в часі розрізняють такі види адміністративно-проце­суальних норм:

- тимчасові (із заздалегідь визначеною тривалістю дії). Так, у п. 2-1 Прикінцевих і перехідних положень КАС України зазнача­ ється: «До 1 січня 2008 року повне фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу здійснюється _? судом тільки за вимогою особи, яка бере участь у справі, або за ,

ініціативою суду;

- постійні (з невизначеною тривалістю дії). Постійний харак­ тер дії має переважна більшість норм адміністративно-процесу­ ального права.

VI. За дією в просторі адміністративно-процесуальні норми бу­вають:

-загальнодержавні (наприклад, норми КАС України, КУпАП);

- регіональні (до таких, зокрема, належать процесуальні норми Закону України «Про мораторій на проведення суцільних рубок на гірських схилах в ялицево-букових лісах Карпатського регіону);

- місцеві (прикладом можуть слугувати процесуальні норми За­ кону України «Про економічний експеримент щодо стабілізації роботи підприємств легкої та деревообробної промисловості Чер­ нівецької області»);

-локальні (див.: Закон України «Про спеціальний режим інвес­тиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку в Луган­ській області»).

VII. За формою припису, втіленого в адміністративно-проце­суальних нормах, норми поділяють на:

а) імперативні - виражають категоричний, абсолютно-визна­чений владно-наказовий припис. Існує два різновиди імперативних норм: зобов 'язувальні та заборонні.

Зобов'язу вальні - норми, які зобов'язують суб'єкта адміністра­тивно-процесуальних правовідносин вчинити конкретні дії. На­приклад: звернення, оформлені належним чином і подані у встанов­леному порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду (ч. 1 ст. 7 Закону України «Про звернення громадян»).

Заборонні норми, навпаки, вимагають від адресата утриматись від вчинення тих або інших дій. Наочним прикладом є інша части­на (ч. 2) ст. 7 Закону «Про звернення громадян»: «Забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на полі­тичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, на­ціональність громадянина, незнання мови звернення»; ■ .•■■.■: а >

б) диспозитивні (дозвільні, уповноважувальні) — уповноважують суб'єкта адміністративно-процесуальних правовідносин діяти на власний розсуд, але в межах варіантів поведінки, окреслених дис­позицією норми. На відміну від імперативних, диспозитивні норми адміністративно-процесуального права завжди дають адресатові вибір:

• діяти або утриматись від певних дій (дисциплінарне стяг­ нення може бути оскаржено протягом трьох місяців з дня ознайом­ лення з наказом особи, на яку воно накладено);

• діяти тим або іншим чином, передбаченим диспозицією (для співбесіди в органі міграційної служби особа, що подала заяву про надання статусу біженця, має право залучити перекладача за свій рахунок або за рахунок інших юридичних чи фізичних осіб);

в) рекомендаційні - містять рекомендацію (пораду) щодо оп­тимального, на думку нормотворця, варіанту поведінки. Особли­вість даної групи адміністративно-процесуальних норм полягає у тому, що вони не мають юридично-обов'язкового характеру. Крім того, рекомендаційні норми неможливо порушити, адже вони на­дають адресатові повну свободу дій, жодним чином їх не обмежу­ючи та не скеровуючи.

Рекомендаційними є будь-які адміністративно-процесуальні нор­ми, видані Національною радою з питань культури і духовності, Національним центром з питань євроатлантичної інтеграції Украї­ни, Комітетом з питань реалізації проекту «Рівний доступ до якіс­ної освіти в Україні» та іншими органами виконавчої влади, рішення яких носять рекомендаційний характер відповідно до чинного законодавства.

Класифікації норм адміністративно-процесуального права бу­ дуються й за багатьма іншими критеріями: за способом викладення змісту норми (визначені та бланкетні); за способом творення (установлені або санкціоновані державою); за суб'єктами видання; за колом адресатів тощо. ,

Питання для самоконтролю

Розкрийте зміст класифікацій адміністративно-процесуальних норм за такими критеріями: обсяг предмета регламентації; функціональне призна­чення; соціальна сфера функціонування; юридична сила; дія у часі та прос­торі; форма вираження державного припису.

94

^! § 3.4. Реалізація адмінїстративно-процесуальних

норм

Реалізація адміністративно-процесуальних норм - це вті­лення їх положень у фактичній діяльності (поведінці) суб'єктів адміністративно-процесуальних правовідносин шляхом виконання юридичних обов'язків, використання суб'єктивних прав, дотри­мання заборон.

Реалізація адміністративно-процесуальних норм є основою функ­ціонування однойменної юридичної галузі. Без неї адміністратив-но-прбцесуальне право не мало б жодної соціальної цінності. З ефективного регулятора суспільних відносин воно б перетвори­лося на безжиттєвий масив нормативного матеріалу, цікавий хіба що для окремих дослідників. «Мати досконале законодавство важ­ливо, але воно не принесе ніякої користі, залишаючись тільки на папері»,- крилатий вислів класика радянської правової науки не втрачає актуальності вже протягом сорока років і, напевне, не втратить її ніколи¹.

Не може існувати поза реалізацією адміністративно-процесу­альних норм і адміністративний процес - регламентована норма­ми адміністративно-процесуального права діяльність з вирішення індивідуально-конкретних справ у сфері публічного управління. Практичне втілення приписів адміністративно-процесуальних норм становить суть адміністративного процесу, є його змістовним на­повненням та об'єктивним вираженням. Адміністративний процес та реалізація адміністративно-процесуальних норм — надзвичайно взаємопроникні та взаємообумовлені явища. Уявити їх одне без одного просто неможливо: адміністративний процес завжди здійс­нюється у формі правореалізації, а реалізація адміністративно-про­цесуальних норм завжди відбувається в рамках адміністративного процесу.

Адміністративно-процесуальні норми реалізуються у різних формах. Зауважимо, що єдиного погляду на кількість основних форм правореалізації, а так само на критерії їхнього розмежування, теорія адміністративно-процесуального права досі не виробила. Одні правники виділяють лише дві такі форми (застосування і вико-• нання), інші збільшують їх кількість до трьох (застосування, вико-

¹ Явич Л. С. Общая теория права.-- Л., 1976 - С. 200.

95

нання і використання). Проте, найбільше визнання у науковій та навчальній літературі отримала широка, чотирьохелементна кла­сифікація, відповідно до якої формами реалізації адміністративно-процесуальних норм є: застосування, виконання, використання та дотримання. Розглянемо її докладніше.

Особливе місце серед форм реалізації норм адміністративно-процесуального права посідає застосування - вирішення суб'єк­том адміністративної юрисдикції конкретних питань, що вини­кають в ході адміністративного прогресу, шляхом прийняття обов'язкових до виконання юридично-владних рішень (актів).

Дана форма правореалізації характеризується наявністю ряду специфічних рис: суб'єктами її здійснення є уповноважені органи (посадові особи) публічної влади; вона неодмінно «увінчується» прийняттям індивідуально-конкретного акта управління; вона має імперативний характер (у необхідних випадках забезпечується примусом держави; рішення, прийняті в її результаті, є обов'язко­вими для виконання тощо).

Жодне адміністративне провадження не може відбуватися інак­ше, ніж під проводом органів публічної влади (їхніх посадових осіб). Відтак, воно просто неможливе без застосування як єдино доступної цим суб'єктам форми правореалізації. З огляду на дер-жхівно-владний, організуючий характер адміністративного про­цесу, застосування являє собою найпоширенішу форму реалізації адміністративно-процесуальних норм.

Проте хоча суб'єкти адміністративної юрисдикції і відіграють провідну роль в організації та здійсненні розгляду адміністратив­них справ, це ще не означає, що інші учасники адміністративного процесу є лише статичними спостерігачами цієї діяльності.

Будь-який суб'єкт адміністративного процесу, незалежно від своєї ролі у розгляді адміністративної справи, наділяється держа­вою комплексом юридичних прав та обов'язків. «Усі особи, які беруть участь у провадженні... використовують свої права і вико­нують обов'язки через правовідносини, в які вони вступають з ін­шими суб'єктами провадження»¹. Не є винятком з цього правила і суб'єкти адміністративного процесу, що не мають організаційно-владних повноважень щодо його «ведення» (передусім, це особи,

Бандурка А. М, Тш.і(енко М. М. Административньїй процесе- К.. 2001.— С. 57.

стосовно яких вирішується справа, допоміжні учасники процесу, інші особи, присутні під час розгляду справи). Реалізація ними своїх процесуальних прав та обов'язків також здійснюється у ви­значених формах, а саме: шляхом виконання, дотримання та вико­ристання.

Усі названі форми правореалізації суттєво відрізняються від за­стосування. Зокрема, вони здійснюються суб'єктами, не наділени­ми владними повноваженнями (як правило, це державні та громад­ські об'єднання організації, громадяни), не мають імперативного характеру, спрямовуються на досягнення локального процесуаль­ного результату (тоді як застосування завжди підпорядковане за­гальній меті вирішення адміністративної справи).

Виконання — це активна поведінка суб'єкта правовідносин щодо втілення у життя приписів зобов 'язувальних норм адмініст­ративно-процесуального права.

У такій формі реалізуються адміністративно-процесуальні нор­ми, що встановлюють: обов'язок свідка з'являтися на виклик упов­новаженого суб'єкта адміністративної юрисдикції і давати де­тальні й правдиві пояснення про відомі йому обставини справи; обов 'язок особи, яка отримала повістку-виклик до адміністрати­вного суду замість адресата, повідомити про неї адресата; обо-в 'язок особи, за якою встановлено адміністративний нагляд, при­бути у визначений установою виконання покарань термін в обране нею .місце проживання і зареєструватися в органі внутрішніх справ тощо.

Дотримання - це форма правореалізації, яка полягає в утри­манні від вчинення дій, заборонених нормами адміністративно-процесуального права.

На відміну від виконання, яке проявляється в активному спосо­бі дій, дотримання носить незмінно пасивний характер. Через це воно відбувається непомітно і, як правило, не відображається у процесуальних документах. З усіх форм правореалізації дотри­мання є найменш фіксованим - скласти об'єктивну картину прак­тики дотримання приписів адміністративно-процесуальних норм неможливо.

Шляхом дотримання реалізуються такі заборони: подавати звер­нення, що містять наклеп і образи, дискредитацію органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування, об 'єднань громадян та їхніх посадових осіб; порушувати порядок під час засідання

97

адміністративного суду; користуватися та розпоряджатися то­варами і транспортними засобами, митне оформлення яких не закінчено; ухилятися від виконання постанов про накладення адмі­ністративних стягнень тощо.

Використання - поведінка суб'єкта адміністративно-процесу­альних правовідносин, спрямована на реалізацію наданих йому процесуальних прав.

Використання є формою реалізації уповноважувальних та до­звільних норм адміністративно-процесуального права. Однією із його специфічних ознак є здатність виражатися як в активній, так і у пасивній поведінці суб'єкта. Але головною особливістю викори­стання є диспозитивність. Застосовуючи адміністративно-процесу­альну норму, суб'єкт правореалізації наділяється певною свободою дій. Зокрема, він сам вирішує, якому нормативному припису сліду­вати і чи слідувати йому взагалі.

У формі використання реалізуються адміністративно-процесу­ альні норми, які закріплюють право особи на: оскарження проце­ суальних рішень та дій суб'єктів адміністративної юрисдикції; отримання юридичної допомоги; подання доказів у справі; участь в адміністративному процесі національною мовою; ознайомлення з матеріалами справи тощо. мь:л:-- ;^;.; . ч^ун»

и« і, V Питання для самоконтролю , ^_п ^.^ ^

1. У чому полягає значущість реалізації адміністративно-процесуальних норм для адміністративно-процссуального права та адміністративного про­ цесу? Сформулюйте визначення відповідного поняття.

2. Охарактеризуйте такі форми реалізації норм адміністративно-проце­ суального права: >!«,;;- •. •• , ,■/.-■ ,.Д«! ,:■',

а) застосування та використання; ... ,_;, > , 5> ,>,і ,,,,_і; д")

_; б) виконання і дотримання.