1: Конфліктні провадження:

• — провадження з розгляду скарг громадян;

• адміністративно-позовне провадження (провадження з роз­ гляду справу адміністративних судах);

• дисциплінарне провадження;

• виконавче провадження;

і- — провадження з розгляду справ про адміністративні проступ­ ки тощо. : 11. Неконфліктні провадження:

— нормотворче провадження; , '•■:■< ■•■-.; - контрольне провадження;

* - дозвільне провадження;

'■' — реєстраційне провадження

■■' — провадження із розгляду заяв та пропозицій громадян;

— провадження із застосування заходів заохочення тощо.

Питання для самоконтролю

1. Визначте критерії структуризації системи адміністративного процесуаль­ ного права на Загальну та Особливу частини. Охарактеризуйте Загальну час­ тину адміністративно-процесуального права.

2. Які наукові підходи до розуміння поняття «адміністративне прова­ дження» ви знаєте? У чому полягає відмінність між ними? Опишіть структу­ ру Особливої частини адміністративно-процесуального права.

§ 2.6. Джерела адміністративно-процесуального

права

Адміністративно-процесуальна галузь права - це система юри­дичних норм, котрі втілюють ключові поняття, принципи, правила поведінки учасників адміністративно-процесуальних правовідно­син тощо. Поза своїм матеріальним вираженням, кожна із зазначе­них норм являє собою різновид ідеї — вона існує лише у вигляді абстрактного правила, визначення, принципу, умови.

Як відомо, тривале та стабільне існування будь-якої склад­ної ідеальної системи неможливе без її повної документаль­ної фіксації. Лише відповідні документи можуть слугувати дже-

57

Конституція

Автономної

Республіки Крим

Постанови Пленуму Вер­ховного Суду України

Закони

Автономної

Республіки Крим

/и

59

релом вичерпної інформації про неї. Не є винятком з цього правила й адміністративно-процесуальне право. Зміст його норм завжди відображується у положеннях різноманітних норматив­них актів.

Проте, нормативний акт - це не просто виразник змісту адмініс­тративно-процесуальної нормм (подібну роль може відігравати будь-який матеріальний носій інформації: конспект, аудіозапис то­що). Він є не лише джерелом інформації про право, а й джерелом самого права. Дана якість нормативного акта проявляється у його здатності надавати закріпленому правилу поведінки (принципу, по­няттю і тощо) офіційного, юридичного, обов'язкового характеру.

Згадана властивість забезпечується особливим порядком вступу нормативно-правового акта у дію (зокрема, процедурою доведення його змісту до відома адресатів), його обов'язковістю (наявністю юридичної сили), а також визначеністю його місця в ієрархії віт­чизняного законодавства (ступеня юридичної сили).

Отже, джерело адміністративно-процесуального права - це офі­ційно діючий нормативний акт або окреме його положення, у якому закріплений зміст адміністративно-процесуальної норми.

З огляду на свою надзвичайну різноманітність та численність, джерела адміністративно-процесуального права не підлягають ре­альному обчисленню (щодня органами публічної влади прийма­ються сотні нормативних актів, значна частина яких містить норми процесуального характеру). Це, природно, породжує питання про необхідність їхньої класифікації.

Джерела адміністративно-процесуального права прийнято кла­ сифікувати за їх юридичною силою. Варто зазначити, що будь-яка класифікація такого роду завжди носитиме умовний характер. Адже дія значної частини джерел адміністративно-процесуального права поширюється на зовсім різні сфери публічного адміністру­ вання. Часто вони не перетинаються між собою, через що реальне співставлення їх юридичної сили є проблематичним. Тому наведену нижче структуру ієрархії джерел адміністративно-процесуального права слід вважати приблизною та орієнтовною. '•'

Шодо наведеної схеми варто зробити кілька необхідних пояс-г нень (рис. 1): '■'<

1. Конституція України являє собою найвищу ланку в ієрархії джерел адміністративно-процесуального права. її роль у регламента­ції адміністративно-процесуальних відносин полягає в такому:

58 ■ ,

(Г'ЛҐ- ..і^:'

КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНИ

Рішення Конституційного суду України

М іжнародно-правові акти

(декларації, конвенції, договори),

ратифіковані Верховною Радою України

З аконодавчі акти Верховної Ради України (закони та кодекси України)

Нормативні укази

і розпорядження

Президента України

Постанови і розпо­рядження Кабінету Міністрів України

Нормативні акти Ви­щого адміністративного суду України

Постанови і

розпорядження

Ради міністрів

Автономної

Республіки

Крим

Н ормативні акти центральних орга­нів виконавчої влади (міністерств, державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спе­ціальним статусом)

Нормативні акти

органів місцевого

самоврядування

(місцевих рад та їх

виконавчих органів,

місцевих голів)

Розпорядження голів обласних дер­жавних адміністрацій, Київської та Севастопольської міських держав­них адміністрацій, накази керівників їх структурних підрозділів

Нормативні акти керівників терито­ріальних органів міністерств та ін­ших центральних органів виконав­чої влади

Нормативні акти керівників держав­них підприємств, установ та органі­зацій

Рис. 1. Ієрархія джерел адміністративно-процесуального права

• вона визначає загальні принципи адміністративного процесу та його окремих проваджень. Так, згідно зі ст. 57 Конституції України, нормативно-правові акти, не доведені до відома населен­ ня у встановленому порядку, є нечинними (принцип нормотворчо- го провадження). Відповідно до наступної статті Основного Зако­ ну (ст. 58), ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчи­ нення не визнавалися законом як правопорушення (принцип юрисдикційних проваджень) і т. д.;

• конституційні норми окреслюють коло нормативних актів, якими встановлюється порядок вирішення деяких видів управлінсь­ ких справ. Зокрема, виключно законами України може регламентува­ тись порядок надання притулку іноземцям та особам без громадянст­ ва (ст. 26), обмеження свободи пересування та вільного вибору місця проживання на території України (ст. 33), строки розгляду органами влади звернень громадян (ст. 40 Конституції України) тощо;

• Конституція України здійснює пряме регулювання окремих видів адміністративно-процесуальних відносин. Сюди можна від­ нести припис громадянам щорічно подавати до податкових інспек­ цій декларацію про свій майновий стан та доходи за минулий рік (ст. 67), а також положення ст. 29 Конституції, відповідно до яко­ го: «Уразі нагальної необхідності запобігти злочинові чи його пе­ репинити уповноважені органи можуть застосувати тримання особи під вартою як тимчасовий запобіжний захід, обґрунтова­ ність якого протягом сімдесяти двох годин має бути перевірена судом. Затримана особа негайно звільняється, якщо протягом сімдесяти двох годин з моменту затримання їй не вручено вмоти­ вованого рішення суду ..V.

2. Схожий перелік питань адміністративно-процесуального ха­рактеру (але в межах автономії) регламентується Конституцією Автономної Республіки Крим. Приміром, ст. 12 Конституції АРК закріплює основні засади використання мови в судочинстві та провадженні в справах про адміністративні делікти. У ст. 47 ви­значається порядок взаємодії органів влади, установ, організації Автономної Республіки Крим з органами місцевого самоврядування.

¹ Відповідно до рішення Конституційного суду України від 26 червня 2003 року № 12-рп/2003, терміни «арешт» та «затримання» використову­ються у ст. 29 Конституції України для позначення не лише кримінально-процесуальних, а й адміністративно-процесуальних тимчасових запобіжних заходів (Див.: Офіційний вісник України.- 2003.-№ 28.- Ст. 1381).

60

А ст. 17 Конституції АРК підкреслює, що здійснення екологічного контролю на території АРК здійснюється в порядку, установлено­му законами України і т. д.

3. Нормативні акти Конституційного суду України за юри­ дичною силою цілком можна співставити з Конституцією Украї­ ни. Хоча вони приймаються у процесі розгляду конкретної спра­ ви, але їх положення є обов'язковими на усій території України для усіх представницьких, виконавчих і судових органів держав­ ної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, посадових осіб, громадян та їх об'єднань. Будь-які нормативні акти (у тому числі - закони) або їх окремі положен­ ня, які Конституційний суд України визнає неконституційни­ ми, втрачають чинність одразу після прийняття відповідного рі­ шення.

Як приклад, можна навести рішення Конституційного суду України від 16 листопада 2000 р. про визнання недійсним поло­ження частини першої статті 268 КУпАП, якою обмежувалось право обвинуваченого на вільний вибір іншого захисника, крім адвоката¹. Іншим прикладом є рішення Конституційного суду України про те, що ч. 1 ст. 38 КУпАП, де зазначено, що «адмініст­ративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при тривалому правопо­рушенні - два місяці з дня його виявлення» — не застосовується у випадках притягнення юридичних осіб до відповідальності за по­рушення валютного чи податкового законодавства².

4. Очевидно, що міжнародно-правові акти є джерелами адмі­ ністративно-процесуального права України. Згідно з п. 1 ст. 9 Конституції України, чинні міжнародні договори, згода на обо­ в'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною на­ ціонального законодавства України. На сьогодні цілий ряд міжна­ родних правових актів, ратифікованих Верховною Радою України, містить адміністративно-процесуальні норми.

Так, наприклад, відповідно до ст. 32 Міжнародної конвенції про статус біженців, у разі депортації біженця йому повинен бути на­даний строк, достатній для отримання законного права на в'їзд до

Рішення Конституційного суду України від 16 листопада 2000 року № П-рп/2000//Офіційний вісник України.-2000-№ 47.-Ст. 2045.

² Рішення Конституційного суду України від 30 травня 2001 року №7-рп/2001//Офіційний вісник України-2001.-№ 24.-Ст. 1076.

61

іншої країни'. У ст. 20 Конвенції Міжнародної організації праці «Про інспекцію праці у промисловості й торгівлі» зазначається, що центральний орган державного управління охороною праці щороку публікує загальний звіт про діяльність служб, які перебу­вають під його контролем. Такі щорічні звіти публікуються протя­гом розумного терміну, але не пізніше за дванадцять місяців. їх копії протягом трьох місяців надсилаються Генеральному дирек­торові Міжнародного бюро праці... і т. д.²

5. Юридична сила міжнародно-правових актів, ратифікованих Верховною Радою України є вищою, ніж у законів та кодексів України. Зокрема, у п. 2 ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори» законодавець недвозначно зазначає: «Якщо міжнарод­ ним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у від­ повідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору»³. Таке зауваження викликане тим, що не­ рідко галузеві дослідники ставлять міжнародні нормативні акти на один з останніх щаблів ієрархії джерел права або ж не згадують про них зовсім.

6. Окреме місце в ієрархії джерел адміністративно-процесу­ ального права посідають нормативні акти вищих судових органів — Верховного Суду України та Вищого адміністративного суду України. їхня дія поширюється виключно на судову практику. Сфера їх впливу не перетинається із сферою впливу нормативних актів Президента України, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Через що неможливо порівняти ступінь їх юри­ дичної сили.

Постанови Пленуму Верховного Суду України, котрі містять

' Див.: Закон України «Про приєднання до Конвенції про статус біженців та Протоколу щодо статусу біженців» // Відомості Верховної Ради України.-2002.- № 17.- Ст. 118; Правовая регламентация статуса беженцев и лиц, иіцущих убежище / Под ред. М. Е. Черкеса и С. А. Погребного.- Одесса, 2002.-С.'і 33.

"Див.: Закон України «Про ратифікацію Конвенції Міжнародної органі­зації праці 1947 року № 81 про інспекцію праці у промисловості й торгівлі» // Відомості Верховної Ради України.- 2005.- № 1.— Ст. 1; Конвенція Міжна­родної організації праці 1947 року № 81 про інспекцію праці у промислово­сті й торгівлі // Ваше право.- 1998.- №21.

* Закон України «Про міжнародні договори» // Відомості Верховної Ради України,- 2004.- № 50.- Ст. 540.

62

роз'яснення з питань застосування законодавства, є обов'язковими для усіх судів загальної юрисдикції при вирішенні ними будь-яких видів юридичних справ.

Конкретним прикладом джерела адміністративно-процесуаль­ного права є постанова Пленуму Верховного Суду України «Про ■ окремі питання, що виникають при застосуванні судами поло­жень ст. 276 Кодексу України про адміністративні правопору­шення». Згідно з цією постановою, у випадках, коли законом пе­редбачається альтернативна підсудність, питання про те, в який саме суд надіслати протокол про адміністративне правопорушен­ня, має вирішуватися відповідним органом внутрішніх справ; у випадках, коли до адміністративної відповідальності притягуються дві або більше осіб, унаслідок спільних дій яких сталася дорож­ньо-транспортна подія, суди повинні практикувати розгляд справ щодо них в одному провадженні¹.

Аналогічні постанови Пленуму Вищого адміністративного су­ду України мають вужчу сферу регуляторного впливу. їх дія по­ширюється лише на діяльність однойменних спеціалізованих су­дів. Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України можуть бути скасовані постановами Пленуму Верховного Суду

Укра'ЇНИ². .,;-;(;■:

■' ■ ■ ' . .;3:й. -■•

Питання для самоконтролю ^ю

1. Охарактеризуйте поняття «джерело адміністративно-процесуального права», визначте його основні якості.

2. Розкрийте роль Конституції України як джерела адміністративно- процесуального права.

3. Яке місце посідають в ієрархії джерел адміністративно-процесуального права нормативні акти вищих судових органів: Конституційного суду Ук­ раїни, Верховного Суду України та Вищого адміністративного суду України?

4. За якої умови міжнародні правові акти можуть вважатись джерелом адміністративно-процесуального права? Визначте їх місце в ієрархії джерел адміністративно-процесуального права.

¹ Постанова Пленуму Верховного Суду України від 11 червня 2004 року № 11 //пггр://2акоп.гас1а.«оу.иа.

" Див.: Закон України «Про судоустрій України» // Відомості Верховної Ради України,-2002.-№ 27-28.-Ст. 180.

63

3.1 зі?

у різноманітних офіційних документах, адміністративно-процесу­альні норми стають джерелом соціально значущої інформації. Во­ни інформують суспільство про способи юридичного регулювання кореспондуючих суспільних відносин, про загальні вимоги до по­ведінки їх учасників, про об'єкти державної охорони, про обов'яз­ковість негативних наслідків неправомірних дій і т. д. Таким чином, адміністративно-процесуальне право виступає засобом комунікації між суб'єктом та об'єктом управління, «посередником» між зако­нодавцем і суспільством, між творцями юридичних норм та їхніми адресатами;

д) оцінювальна — як і будь-яка інша юридична галузь, адмініст­ративно-процесуальне право є важливим інструментом розкриття соціального змісту людської поведінки. Втілюючи волю демокра­тичного суспільства, адміністративно-процесуальне право закріп­лює концептуальні засади нормального функціонування відпо­відного сектору соціальних відносин. Тим самим воно окреслює рамки, в межах яких діяльність учасників цих відносин розгляда­ється як позитивна, негативна або нейтральна.

Адміністративно-процесуальне право визначає безконфліктні, соціально допустимі шляхи й засоби реалізації потреб людини (правомірна поведінка). Одночасно воно вказує на ті форми за­доволення індивідуальних потреб, що є неприйнятними, з точки зору суспільного життя (правопорушення). Отже, адміністратив­но-процесуальне право — це оцінювальний критерій, за яким кон­кретні прояви людської поведінки ідентифікуються як суспільно-корисні, суспільно-нейтральні або суспільно-шкідлнві (небез­печні).

II. Спеціально-юридичні функції адміністративно-процесуаль­ного права зумовлені безпосереднім регулятивним впливом норм цієї галузі на відповідний сектор суспільних відносин.

Зазначені функції можна вважати первинними щодо загально-соціальних. Останні виявляють лише генеральний вплив на певні аспекти суспільного життя. Натомість, спеціально-юридичні функції напряму випливають із властивості юридичних норм здійснювати регламентацію конкретних соціальних відносин. Вони зумовлю­ються самою природою юридичного права, його роллю універсаль­ного регулятора відносин у суспільстві.

Загальносоціальні функції адміністративно-процесуальної галузі не можуть існувати поза спеціально-юридичними. Вони породжу-

66

ються ними і через них же реалізуються. У цьому сенсі, їхній вплив на суспільні відносини слід визнати опосередкованим.

Серед спеціально-юридичних функцій адміністративно-процесу­ального права виділяють регулятивну та охоронну функції.

Регулятивна функція адміністративно-процесуального пра­ва спрямована на урегулювання адміністративно-процесуальних відносин шляхом закріплення бажаної поведінки їх суб'єктів. Ця функція носить креативний характер. За її допомогою адміністра­тивно-процесуальне право шляхом позитивного, стимулюючого впливу сприяє розвиткові найцінніших зв'язків у відповідній соці­альній сфері.

Зазвичай регулятивна функція адміністративно-процесуальної галузі забезпечується різноманітними юридичними стимулами: заохоченнями, пільгами, дозволами, рекомендаціями тощо. Зазна­чені стимули сприяють стабільному функціонуванню адміністра­тивно-процесуальних відносин, відкриваючи простір для активності, ініціативи, творчості кожного їх учасника.

Формами реалізації регулятивної функції виступають: закріп­лення у адміністративно-процесуальних нормах певних юридич­них фактів, а також заходів заохочення, пільг, привілей, дозволів, які застосовуються у випадку їх настання; установлення та зміна правового статусу суб'єктів адміністративно-процесуального пра­ва; фіксація моделей адміністративно-процесуальних правовід­носин; встановлення загальнодозволяючого (дозволено все, крім того, що заборонено законом) або спеціально-дозволяючого (забо­ронено все, крім того, що дозволено законом) типу правового ре­гулювання і т. д.

Регулятивна функція адміністративно-процесуального права конкретизується у двох своїх різновидах: регулятивно-статичній та регулятивно-динамічній функціях:

1) Регулятивно-статична функція (функція упорядкування, стабілізації відповідних соціальних зв'язків та відносин) найви­разніше проявляється при визначенні правового статусу суб'єктів адміністративного процесу: у закріпленні прав і свобод різноманіт­них учасників адміністративного процесу; у встановленні заборон на їх обмеження; у визначенні компетенції суб'єктів адміністратив­ної юрисдикції тощо.

Вона з максимальною повнотою відображає природу права, як мірила ступеня свободи, можливостей та обґрунтованості поведінки

67

його носіїв. Згідно з цією функцією, учасникам адміністративного процесу (органам публічної влади, організаціям, підприємствам, установам, громадянам та ін.) надаються певні повноваження, у межах яких вони діють на власний розсуд.

Регулятивно-статична функція адміністративно-процесуального права реалізується за допомогою уповноважувальних та заборон­них норм цієї галузі, на основі яких виникають правовідносини «пасивного типу». У подібних ситуаціях суб 'єкти адміністратив­но-процесуального права проявляють правову активність лише за власною ініціативою.

Так, відповідно до ст. 49 КАС України, учасники судового розгляду справи мають такі права: знайомитися з матеріалами справи; заявляти клопотання і відводи; давати усні та письмові пояснення, доводи та заперечення; подавати докази, брати участь у дослідженні доказів; висловлювати свою думку з питань, які виникають під час розгляду справи та ін. Згідно з іншою нормою цього Кодексу, суд не може обмежувати дебати певним часом (див.: п. 6 ст. 152 КАС України).

І в першому (уповноважувальна норма), і в другому (заборонна норма) випадках учасники адміністративно-позовного провадження самі мають право обирати варіант майбутньої поведінки: заявляти або не заявляти відвід судді (спеціаліста, експерта, перекладача); брати участь у дослідженні доказів чи навпаки; завершувати або продовжувати промову на судових дебатах тощо.

2) Регулятивно-динамічна функція адміністративно-процесу­ального права проявляється у спонуканні суб'єктів адміністративно-процесуальних відносин до правової активності. За допомогою цієї функції галузеві норми обмежують адміністративно-процесуальну діяльність суворими рамками, скеровують її у потрібному руслі. При цьому свобода волевиявлення суб'єктів суттєво обмежується. Фактично вони не мають альтернативних варіантів поведінки, окрім встановленого адміністративно-процесуальними нормами.

Водночас регулятивно-динамічна функція дає рушійний ім­пульс правовій поведінці суб'єктів галузевих правовідносин. Останні не можуть самостійно вирішувати, яким чином вони дія­тимуть у майбутньому, а отже - й відмовитись від правової пове­дінки як такої.

Такий вид регулятивної функції втілюється у правовідносинах «активного» типу і реалізується за допомогоюдобов'язальних та

68

заборонних адміністративно-процесуальних норм. Зокрема, чин­не законодавство закріплює таке: обов'язок свідка з'явитися за викликом суду (див.: ст. 272 КУпАП та ст. 65 КАС України); обов'язок суб'єкта отримати у встановленому порядку дозвіл на виготовлення, придбання, зберігання, використання, облік та охорону об'єктів дозвільної системи (п. 9 Положення про дозвільну систему); заборону відмови у прийнятті звернень громадян до розгляду уповноваженими суб'єктами (ст. 7 Закону «Про звер­нення громадян») тощо.

Отже, у всіх зазначених випадках суб'єкти адміністративно-процесуального права проявляють правову активність в обов'яз­ковому порядку.

Охоронна функція адміністративно-процесуального права спрямована на захист найважливіших соціальних зв'язків. Потреба у ній виникає тоді, коли нормальний процес функціонування й роз­витку кореспондуючих суспільних відносин зустрічає на своєму шляху істотні перепони. Подолати ці перепони допомагають різно­манітні правові обмеження (обов'язки, заборони, санкції тощо), ос­новним завданням яких є охорона інтересів особи та суспільства.

Така функція адміністративно-процесуального права проявля­ється одразу в кількох аспектах.

По-періие, вона спрямована на охорону основоположних соціаль­них цінностей: життя, здоров'я, честі, гідності, недоторканності й безпеки людини, власності, правопорядку, демократії, верховенст­ва права та ін. Означений напрям впливу на суспільні відносини зумовлюється належністю адміністративно-процесуальної галузі до загальної системи права. Будучи органічним елементом цієї си­стеми, адміністративно-процесуальне право підпорядковується усім її закономірностям, у тому числі - щодо реалізації завдання з охорони ключових соціальних відносин.

Згаданий аспект охоронної функції може відображатися в окре­мих нормах адміністративно-процесуального законодавства. При­міром, Закон «Про звернення громадян» (який регламентує порядок здійснення однойменного адміністративного провадження) ставить за мету: «Забезпечення громадянам України можливості для ... відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення» (див.: преамбулу вказаного Закону).

По-друге, захисний вплив адміністративно-процесуальної галузі поширюється на визначені сфери правовідносин (у даному випадку

69

охоронна функція носить міжгалузевий характер). Регулюючи по­рядок застосування матеріальних норм інших юридичних галузей, адміністративно-процесуальне право забезпечує не лише реаліза­цію закріплених ними соціальних відносин, а й їхній захист. Адже за відсутності адміністративно-процесуального механізму реаліза­ції, значна кількість матеріальних норм є безсилими, а, головне -бездієвими. У свою чергу, бездієвість матеріальних норм призво­дить до нестабільності функціонування регламентованих ними со­ціальних зв'язків, які залишаються беззахисними та нежиттєздат­ними.

Представлений аспект охоронної функції може отримувати част­кове закріплення на законодавчому рівні. Наприклад, ст. 2 КАСУ у якості основного завдання адміністративного судочинства ви­значає: «захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів дероісавної влади, органів місцевого само­врядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб 'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій...». Як бачимо, за­конодавець веде мову про захист прав і свобод не у загальному контексті, а суттєво їх конкретизує. Зокрема, чітко окреслюються сфера функціонування охоронюваних суспільних відносин (публіч­но-правова), коло їх учасників (фізичні та юридичні особи, орга­ни державної влади, місцевого самоврядування та ін.), а також суб'єкти можливого негативного впливу на ці відносини (суб'єкти державно-владних повноважень).

По-третє, охоронний вплив адміністративно-процесуального права скеровується всередину самої адміністративно-процесуаль­ної сфери. Нерідко одні адміністративно-процесуальні норми по­кликані захищати суспільні відносини, регламентовані іншими нор­мами цієї самої галузі. Тому відповідний прояв охоронної функції можна визначити, як внутрігалузевий.

Так, згідно зі ст. 117 КАС України, суд з метою забезпечення адміністративного позову має право зупинити дію рішення су­б'єкта владних повноважень чи його окремих положень, а також заборонити йому вчиняти певні дії. Відповідно до ст. 24 Закону України «Про виконавче провадження», з метою забезпечення ви­конання рішення про майнові стягнення, державний виконавець має право накласти арешт на майно боржника (крім коштів) та оголосити заборону на його відчуження тощо.

70

Досить часто внутрішньогалузева охоронна функція забезпе­чується різноманітними заходами адміністративно-процесуального примусу. Наприклад, у разі неявки правопорушника на виклик ор­гану внутрішніх справ або судді, його може бути піддано приводу (ст. 268 КУпАП). Для складення протоколу про адміністративний делікт, якщо його неможливо скласти на місці вчинення правопо­рушення, допускається адміністративне затримання громадяни­на (ст. 260 КУпАП, ст. 374 Митного кодексу України). З метою забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ про адмі­ністративні делікти, а також з метою виконання постанов щодо цих справ, в особи можуть бути вилучені речі та документи (ст. 260 КУпАП) І т. д.

2.7.2. Адміністративно-процесуальні функції. Слід розрізняти поняття «функція адміністративно-процесуального права» та «адмі­ністративно-процесуальна функція». Не зважаючи на свою спів­звучність, вони позначають принципово відмінні аспекти галузевої функціональності. Якщо у першому випадку йдеться про шляхи впливу адміністративно-процесуального права на суспільні відноси­ни, то у другому — маються на увазі основні напрями адміністра­тивно-процесуальної діяльності. Розглянемо останні детальніше.

На жаль, попри свою очевидну актуальність, питання процесуаль­них функцій залишається без належної уваги вчених-адміністра-тивістів. Серед усього розмаїття спеціалізованої літератури досить важко знайти бодай одну публікацію, цілком присвячену адмініст­ративно-процесуальним функціям. Недостатній ступінь розроблено­сті відповідної проблематики в адміністративно-процесуальному праві змушує звернутись до досвіду інших юридичних галузей. Це допоможе якомога повніше осягнути природу та зміст названого поняття, дасть змогу усвідомити вихідні засади його законодавчої інтерпретації.

У науковому обігу термін «процесуальна функція» з'явився понад сто років тому. Від самої своєї появи і до наших днів він нерозрив­но пов'язується з теорією кримінально-процесуального права. Його витоки виходять з традиційного уявлення про кримінальний про­цес як рівносторонній трикутник, в основі якого перебувають рівно­правні сторони обвинувачення й захисту, а вершиною є суд, кот­рий вирішує справу в результаті об'єктивної і неупередженої оцінки аргументів сторін. На основі цього постулату в кримінально-процесуальній теорії на довгі роки утвердилася концепція трьох

71

^; процесуальних функцій: обвинувачення, захисту та вирішення ; справи.

Починаючи з 60-х років минулого століття, класична трьох­елементна схема кримінально-процесуальних функцій почала си­стематично піддаватись спробам докорінного перегляду. Біль­шість авторитетних фахівців цієї галузі відмічали нездатність те­орії «трьох процесуальних функцій» відобразити багатогранний зміст кримінально-процесуальної діяльності. Адже роль багатьох учасників кримінального процесу не зводиться до захисту, обви­нувачення та вирішення справи. Так, прокурор здійснює нагляд за дотриманням законності під час розгляду кримінальної справи; органи дізнання та слідчі проводять розслідування її обставин; допоміжну, але далеко не пересічну, функцію виконують поняті, свідки, перекладачі, експерти, спеціалісти і т. д. Словом, функція будь-якого учасника кримінального процесу є однаково важли­вою для успішної реалізації завдань кримінального судочинства. Тому недопустимо виділяти роль одних та ігнорувати значення інших.

З плином часу дана точка зору отримала широку підтримку на­укового загалу та поступово зайняла провідне становище у теорії кримінального процесу. Ще кілька років тому домінування «ши­рокої» концепції кримінально-процесуальних функцій було без­умовним. Відповідно до неї, кожна категорія суб'єктів процесуаль­ної діяльності є носієм конкретних функцій: розслідування справи, прокурорського нагляду, захисту, обвинувачення, підтримки цивіль­ного позову, сприяння розгляду справи, особистих процесуальних інтересів тощо.

Зауважимо, що донедавна поняття кримінально-процесуальної функції носило суто теоретичний характер і не знаходило відобра­ження у чинному законодавстві. Лише у червні 2001 р. Криміналь­но-процесуальний кодекс України було доповнено нормою, яка офіційно закріплювала три традиційні функції: обвинувачення, захис­ту та вирішення справи (ст. 16-1 КПКУ). Вказаний крок законодавця був розцінений рядом галузевих фахівців як повернення до класич­ної трьохелементної схеми процесуальних функцій. Як наслідок, наукові дискусії між прибічниками «широкої» та «вузької» концеп­цій кримінально-процесуальних функцій отримали новий поштовх.

На цьому невеликий екскурс у теорію кримінально-процесуаль­ного права може бути завершений. На наш погляд, він допоможе

72

чіткіше зрозуміти передумови виникнення поняття «адміністра­тивно-процесуальна функція», усвідомити його юридичну приро­ду та суть, окреслити можливі шляхи його розвитку.

Переходячи безпосередньо до розгляду адміністративно-про-цесуальної функції, слід відзначити таке. Як ми вже відмічали, реальний стан дослідження зазначеного явища в адміністративно-процесуальній науці перебуває на надзвичайно низькому рівні. Вказана ситуація пояснюється рядом об'єктивних обставин, як-то: відносна «молодість» самої науки; зосередження уваги галузевих дослідників на вирішенні важливіших, з точки зору детермінації адміністративного процесу, проблем; надзвичайно широкий спектр напрямів адміністративно-процесуальної діяльності тощо.

Як наслідок, у теорії адміністративно-процесуального права так і не було вироблено певного доктринального підходу до розуміння сутності процесуальних функцій. Подібний стан справ важко ви­знати природним, особливо з огляду на неодноразове використан­ня відповідного терміну в чинному законодавстві. Так, наприклад, ч. 2 ст. 64 КАС України передбачає можливість виконання секре-. тарем судового засідання функцій судового розпорядника. У ч. 2 ст. 65 КАСУ йдеться про функції захисника та представника в су- ■ довому процесі тощо.

Аналіз випадків нормативного закріплення адміністративно-процесуальних функцій свідчить про те, що вітчизняний законода­вець вкладає у дане поняття широкий зміст і не зводить його до кількох «генеральних» напрямів процесуальної діяльності. Влас­ними процесуальними функціями наділяються більшість учасників адміністративного процесу: суб'єкти адміністративної юрисдикції, суб'єкти державного контролю та нагляду, представники, захис­ники, свідки та багато інших.

Втім, це не означає, що кожній категорії учасників адміністра­тивного процесу відповідає конкретна адміністративно-процесу­альна функція. Адже нерідко різні суб'єкти реалізують один і той самий напрям процесуальної діяльності. Яскравий приклад тому -величезне розмаїття органів та посадових осіб, уповноважених приймати рішення в адміністративних справах.

Більше того, подібний збіг процесуальних повноважень може спостерігатись у рамках вирішення однієї й тієї самої адміністра­тивної справи. Так, відповідно до ст. 16 Закону України «Про звер­нення громадян», будь-який громадянин має право оскаржити дії

73

чи рішення органу державної влади (його посадової особи) вищо­му органу (посадовій особі) та, одночасно, до суду. Природно, що за такої умови і вищий орган, і суд виконуватимуть практично од­накову процесуальну функцію.

Надзвичайна різнорідність адміністративних справ зумовлює значні відмінності у процесуальному порядку їх вирішення. Кожне адміністративне провадження характеризується наявністю «влас­ного» кола учасників та переліку їх процесуальних завдань. Зазви­чай у різних провадженнях реалізуються зовсім різні напрями процесуальної діяльності (функції) суб'єктів.

Власне кажучи, специфіка форм і методів здійснення адміні­стративних проваджень дає змогу виділити тільки одну загально-галузеву процесуальну функцію — фунщію вирішення справи. Остання є єдиною процесуальною функцією, котра реалізується в усіх, без винятку, адміністративних провадженнях. Жодна інша функція таким рівнем універсальності не володіє.

Переважна більшість адміністративно-процесуальних функцій є спільними лише для певних груп проваджень. Наприклад, функція представництва здійснюється в рамках провадження з розгляду справ про адміністративні правопорушення, адміністративно-позов­ного провадження, виконавчого провадження, провадження з роз­гляду звернень громадян та деяких інших.

Серед адміністративно-процесуальних функцій, які реалізу­ються в кількох адміністративних провадженнях, можна виділи­ти такі:

• функція нагляду за дотриманням законності (найвиразніше проявляється у провадженні з розгляду звернень громадян, прова­ дженні в справах про адміністративні делікти, контрольному про­ вадженні тощо);

• функція попереднього розгляду справи (є властивою для про­ вадження у справах про адміністративні делікти, атестаційного, дисциплінарного та ряду інших адміністративних проваджень);

• функція захисту (характерна для таких конфліктних прова­ джень, як: провадження у справах про адміністративні делікти і адміністративно-позовне провадження);

• функція експертної оцінки (здійснюється в атестаційному, ви­ конавчому, дозвільному та деяких інших адміністративних прова­ дженнях);

• функція перекладу (реалізується у таких провадженнях: адмі-

74

ністративно-позовному; з розгляду звернень громадян; у справах про адміністративні делікти та ін.).

Слід зауважити, що даний перелік далеко не вичерпний. Реаль­на кількість процесуальних функцій, які реалізуються в межах кіль­кох адміністративних проваджень, є набагато більшою.

Нерідко окремому адміністративному провадженню властиві специфічні, притаманні лише йому, процесуальні функції, напри­клад:

- функції судового розпорядника та судового секретаря (адміні­ стративно-позовне провадження);

-функція оцінювання майна (виконавче провадження);

- функція адміністратора (дозвільне провадження) і т. п.

Підсумовуючи викладене, можна визначити поняття адмініст­ративно-процесуальних функцій, як сформовані на базі адмі­ністративно-процесуального законодавства ключові напрями процесуальної діяльності суб'єктів адміністративного проваджен­ня, спрямовані на реалізацію його завдань та мети.